К вопросу о правовых формах административной деятельности (П.И. Кононов, И.М. Машаров, "Журнал российского права", N 5, май 2004 г.)

К вопросу о правовых формах
административной деятельности

В литературе по административно-правовым вопросам под правовыми формами осуществления государственного управления (исполнительной власти) понимают такие формы внешнего выражения административной деятельности, которые всегда влекут за собой определенные юридически значимые последствия. К правовым формам относят, в частности, издание нормативных и ненормативных правовых актов, заключение договоров, совершение иных юридически значимых действий. Неправовые формы административной деятельности в отличие от правовых не влекут прямых юридически значимых последствий и сводятся к совершению различных организационных действий и материально-технических операций*(1).

С нашей точки зрения, правовые формы административной деятельности - это такие внешние способы ее выражения, которые характеризуются наступлением или возможностью наступления определенных прямых правовых последствий для тех субъектов, в отношении которых данная деятельность осуществляется. Считаем, что к правовым формам административной деятельности относятся не только административные акты и административные договоры, но и административно-правовые действия.

В современной науке административного права до сих пор отсутствует легальное понятие "административно-правовое действие". Отечественные ученые-административисты на протяжении нескольких десятилетий занимались исследованием обширного массива административно-правовых актов, но совершенно не уделяли при этом внимания изучению постоянно совершаемых административными органами действий, которые ни по содержанию, ни по форме выражения не могут быть отнесены к категории административно-правовых актов, а являются самостоятельной правовой формой административной деятельности. На это обстоятельство в последнее время было обращено внимание некоторых ученых. Так, Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов указывают на то, что нельзя все управленческие действия сводить только к изданию правовых актов, поскольку исполнительные органы помимо издания актов совершают много действий иного юридического характера*(2).

Субъекты, осуществляющие административную деятельность, постоянно, практически ежедневно совершают массу действий, как влекущих, так и не влекущих правовые последствия для других лиц. Поскольку такие действия совершаются в процессе осуществления административной деятельности, являются внешним выражением воли властвующих субъектов и основаны на нормах права, то полагаем, что они могут быть охарактеризованы как административно-правовые.

Под административно-правовым действием, по нашему мнению, следует понимать властный волевой акт поведения административного органа, совершаемый в отношении конкретных физических или юридических лиц, направленный на разрешение конкретной жизненной ситуации, возникшей в ходе осуществления указанным органом административной деятельности, и влекущий для названных лиц определенные правовые последствия.

Рассмотрим семь основных признаков административно-правовых действий, в том числе отличающих их от административно-правовых актов.

1. Рассматриваемые действия совершаются только в процессе осуществления административной деятельности. Иными словами, они не могут совершаться в процессе осуществления законотворческой (правотворческой) и судебной деятельности (судопроизводства).

2. Административно-правовые действия производятся только административными органами в пределах их компетенции.

3. Виды и порядок (процедуры) их совершения определяются нормами административного права.

4. Административно-правовое действие в отличие от административно-правового акта представляет собой не официальный документ (запись в документе) или знак (символ), а властный волевой акт поведения административного органа, выражающийся в воздействии определенным способом на субъект, в отношении которого осуществляется административная деятельность. В частности, административно-правовыми действиями будут являться проведение надзорным органом проверки на предприятии, доставление сотрудником милиции гражданина, совершившего административное правонарушение, в орган внутренних дел, и т.п.

5. В отличие от неправовых (в частности, организационных и материально-технических) административно-правовые действия всегда влекут или могут повлечь за собой юридически значимые последствия для тех лиц, в отношении которых они совершаются. Например, такое действие, как административное задержание гражданина, совершившего административное правонарушение, влечет для него временное ограничение свободы.

6. Указанные действия могут как предшествовать принятию (изданию) индивидуальных административно-правовых актов, так и совершаться после принятия (издания) данных актов. Например, административное задержание правонарушителя или составление в отношении его протокола об административном правонарушении предшествуют вынесению постановления о привлечении этого лица к административной ответственности. Другие же действия (например, такое как обращение взыскания на заработную плату и имущество правонарушителя с целью исполнения назначенного ему административного наказания) совершаются после вынесения в отношении правонарушителя постановления о привлечении его к административной ответственности.

7. Совершение большинства таких действий требует официально-документального оформления посредством составления соответствующих процессуальных документов (протоколов, актов, рапортов и т.п.). Например, административное задержание правонарушителя должно быть оформлено специальным протоколом, медицинское освидетельствование водителя транспортного средства на состояние опьянения - актом медицинского освидетельствования. Вместе с тем при совершении некоторых административно-правовых действий не требуется их процессуальное оформление. К таковым относятся, в частности, проверка сотрудниками милиции документов у граждан, остановка ими транспортных средств.

В целях систематизации административно-правовых действий целесообразно провести их классификацию.

С нашей точки зрения, указанные действия можно было бы подразделить на виды по следующим критериям.

1. В зависимости от сферы осуществления (внутренней или внешней) административной деятельности:

1.1. Действия, совершаемые внутри государственных органов, учреждений, организаций, органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, - так называемые внутриорганизационные административно-правовые действия. К ним можно отнести предъявление руководителем государственного органа властных требований к подчиненным сотрудникам, проведение служебной проверки в отношении сотрудников, совершивших дисциплинарные проступки, составление сотрудниками государственного органа служебных рапортов и записок, а также отчетов и направление их руководителю данного органа или в вышестоящий орган.

1.2. Действия, совершаемые административными органами в сфере их внешневластной деятельности, то есть в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц. Например, действия по приему и рассмотрению заявлений, ходатайств и жалоб физических и юридических лиц по подведомственным административному органу вопросам, действия по применению мер административного принуждения в отношении лиц, совершивших административные правонарушения.

2. В зависимости от целей совершения (направленности) и содержания:

2.1. Действия, направленные на обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц, возникающих у них на основе материальных норм различных отраслей права (административно-регулятивные действия). Например, к ним относятся прием от физических и юридических лиц заявлений, ходатайств о предоставлении им каких-либо прав или правового статуса, выдача гражданам паспортов, справок, свидетельств, лицензий и т.п.

В свою очередь, административно-регулятивные действия в зависимости от конкретной цели их совершения можно подразделить на следующие виды:

а) распорядительные, связанные с дачей указаний, с предъявлением каких-либо властных требований к другим лицам;

б) регистрационные, связанные с осуществлением государственной регистрации прав, правового статуса, иных объектов;

в) разрешительные, связанные с выдачей специальных разрешений (лицензий) на совершение физическими и юридическими лицами каких-либо действий, на осуществление какой-либо деятельности;

г) правопредоставительные, связанные с предоставлением физическим и юридическим лицам по их инициативе каких-либо прав или правового статуса;

д) экзаменационные, связанные с проведением экзаменов, конкурсов и иных испытаний в целях приобретения определенных прав или правового статуса;

е) правоудостоверительные, связанные с официальным удостоверением каких-либо фактов, имеющих юридическое значение для физических или юридических лиц;

ж) согласовательные, связанные с осуществлением согласования каких-либо вопросов, возникающих у административных органов, физических и юридических лиц и требующих решения в административном порядке;

з) координационные, связанные с осуществлением координации совместной деятельности каких-либо административных органов.

2.2. Действия, направленные на выявление и пресечение правонарушений, а также на обеспечение общественной безопасности, безопасности государства, отдельных лиц (административно-охранительные действия). К ним относятся проверка сотрудниками милиции документов у граждан, проверка деятельности юридических лиц, доставление граждан, совершивших административные правонарушения, в помещения органов внутренних дел, их задержание, личный досмотр, запрещение движения транспортных средств на отдельных опасных участках дорог или улиц и т.п.

В зависимости от целей административно-охранительные действия целесообразно подразделить на следующие виды:

а) поисково-проверочные (проведение проверок соблюдения физическими и юридическими лицами действующего законодательства);

б) ограничительные (установление временных ограничений прав и свобод граждан, прав юридических лиц при наличии законных оснований);

в) запретительные (установление и реализация запретов на совершение физическими и юридическими лицами определенных действий);

г) пресекательные (принудительное прекращение противоправных действий, совершаемых физическими или юридическими лицами);

д) обеспечительные (принудительное обеспечение исполнения физическими и юридическими лицами возложенных на них законодательством юридических обязанностей);

е) следственные (проведение административного и дисциплинарного расследования совершенных административных и дисциплинарных правонарушений, а также обстоятельств чрезвычайных происшествий, аварий и катастроф);

ж) исполнительные (обеспечение принудительного исполнения правовых актов судов и административных органов).

3. Различают следующие действия в зависимости от наличия или отсутствия прямых юридически значимых последствий для лиц, в отношении которых они совершаются:

3.1. Действия, которые непосредственно влекут возникновение прямых юридически значимых последствий для лиц, в отношении которых они совершаются (составление уполномоченным должностным лицом в отношении гражданина протокола об административном правонарушении, выдача гражданину паспорта органом внутренних дел, регистрация органом ГИБДД транспортного средства, принадлежащего гражданину или юридическому лицу, и т.п.). Указанные действия непосредственно влекут возникновение правовых последствий для лиц, в отношении которых они совершены (регистрация транспортного средства за гражданином непосредственно влечет возникновение у него прав и обязанностей, имеющихся в соответствии с действующим законодательством у владельцев транспортных средств, и т.п.).

3.2. Совершение которых не влечет непосредственно возникновения прямых юридически значимых последствий для лиц, в отношении которых они совершаются, однако создает возможность возникновения таких последствий (остановка сотрудником милиции гражданина или транспортного средства для проверки документов, доставление гражданина в помещение органа внутренних дел, проведение должностными лицами контролирующего или надзорного органа проверки на территории и в помещениях организации). Указанные действия могут завершиться как наступлением каких-либо правовых последствий для лиц, в отношении которых они совершены, так и не повлечь подобных последствий. Например, если в ходе проверки на предприятии будут обнаружены какие-либо нарушения действующего законодательства, в отношении этого предприятия в последующем не исключено применение мер административного принуждения, в том числе связанных с административной ответственностью. Если же в результате проверки никаких нарушений законодательства со стороны проверенного предприятия установлено не будет, к нему не должны применяться какие-либо меры административного принуждения.

4. В зависимости от наличия или отсутствия необходимости официально-документального оформления совершаемых действий различают следующие:

4.1. Подлежащие официально-документальному оформлению. Например, административное задержание, личный досмотр правонарушителя, досмотр его вещей требуется оформлять составлением соответствующего протокола. Совершение регистрационных действий оформляется посредством выдачи лицу, в отношении которого эти действия совершены, соответствующего свидетельства о регистрации.

4.2. Не подлежащие официально-документальному оформлению. Например, не требуется официально-документального оформления в случае остановки сотрудником милиции транспортного средства или проверки им документов у граждан, а также применения в отношении правонарушителя специальных средств.

Классификация административно-правовых действий имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Выделение отдельных видов административно-правовых действий позволяет четко определить их природу, сущность, целевое назначение, последствия совершения и соответственно более детально регламентировать в специальных нормативных правовых актах пределы и правовые процедуры их осуществления.

В действующем законодательстве отсутствуют общие правовые требования, предъявляемые к совершению административно-правовых действий. Между тем анализ правоприменительной практики административных органов показывает, что нормативное закрепление таких требований является необходимым, поскольку позволит четко обозначить правовые основания для совершения административно-правовых действий и пределы их осуществления.

С нашей точки зрения, законодательством должны быть установлены следующие общие требования к правовой регламентации административно-правовых действий, совершаемых административными органами в процессе осуществления административной деятельности.

1. Перечень административно-правовых действий, которые вправе совершать тот или иной административный орган, должен быть исчерпывающим образом определен в соответствующем законе или подзаконном нормативном правовом акте, регламентирующем компетенцию данного органа. Недопустимо указание в таких нормативных актах на возможность совершения административными органами каких-либо иных специально не оговоренных действий. Любое властное действие, совершенное административным органом и прямо не предусмотренное соответствующим нормативным актом, должно квалифицироваться как незаконное.

2. В нормативных актах, регламентирующих компетенцию административных органов, должны не только перечисляться те или иные административно-правовые действия, но также устанавливаться фактические и юридические основания для их совершения. В частности, в качестве примера приведем ст. 14 Закона РФ "О милиции", которая содержит исчерпывающий перечень оснований для применения сотрудниками милиции специальных средств. По аналогии с данной должны строиться и другие нормы, определяющие основания совершения различных административно-правовых действий.

3. Помимо перечня административно-правовых действий, которые вправе совершать тот или иной административный орган, соответствующий нормативный акт должен регламентировать и возможные способы (методы) их совершения. Так, предоставляя административному органу право проводить проверки соблюдения физическими и юридическими лицами действующего в той или иной сфере предпринимательской деятельности законодательства, соответствующий нормативный акт должен определять и возможные методы проведения таких проверок.

4. В нормативных актах, определяющих компетенцию административных органов, должна быть четко прописана правовая процедура совершения этими органами тех или иных административно-правовых действий. Нормативная регламентация процедуры совершения того или иного административно-правового действия, с нашей точки зрения, включает в себя: определение момента начала совершения действия; установление последовательности совершения действия; определение момента окончания действия; установление требований к документально-процессуальному оформлению совершаемого действия.

Указанным требованиям в целом отвечают, например, нормы ст. 27.7-27.9 КоАП РФ, касающиеся процедур личного досмотра, досмотра вещей лиц, привлекаемых к административной ответственности, осмотра принадлежащих этим лицам помещений и территорий и досмотра транспортных средств. В большинстве же нормативных актов, регулирующих деятельность административных органов, подобная правовая регламентация отсутствует.

5. В нормативных актах, определяющих компетенцию административных органов, необходимо урегулировать также вопрос о праве должностных лиц этих органов по своему усмотрению определять, какое именно административно-правовое действие из числа предусмотренных соответствующим нормативным актом совершить в сложившейся конкретной ситуации. Выбор того или иного действия должен делаться уполномоченным должностным лицом административного органа, исходя из следующих условий:

а) наличия фактических и юридических оснований для совершения данного действия;

б) предпочтительности данного действия перед иными, для совершения которых в сложившейся ситуации также имеются необходимые и достаточные основания;

в) возможности достижения в результате совершения данного действия более высокого, чем в результате совершения иных действий, эффекта в решении возникшего в ходе административной деятельности вопроса.

6. В нормативных актах, устанавливающих перечень, основания и порядок совершения административными органами административно-правовых действий, должны быть также определены правовые пределы совершения этих действий.

В действующих нормативных актах, регулирующих административно-охранительную деятельность, не определены, например, пределы совершения таких действий, как осмотр помещений и территорий, досмотр транспортных средств и перевозимых ими грузов, истребование от должностных лиц при проведении проверки документов и материалов. В этой связи должностные лица испытывают определенные затруднения. С учетом данных обстоятельств и в целях устранения административного произвола в соответствующих нормативных актах необходимо, во-первых, четко отграничить одни административно-правовые действия от других (в частности, осмотр от досмотра), а во-вторых, определить, до какого пространственно-временного или фактического момента совершается то или иное административно-правовое действие. Иными словами, должностное лицо обязано четко представлять себе пределы своего властного вторжения в сферу предпринимательской или иной деятельности физических или юридических лиц либо в сферу их частной жизни, а также отграничивать одно действие от другого.

7. В нормативных актах, регулирующих совершение властными органами административно-правовых действий, необходимо предусматривать ограничения (запреты) на совершение тех или иных действий при наличии определенных условий. Так, в уже упоминавшейся ст. 14 Закона РФ "О милиции" определен круг лиц, в отношении которых сотрудниками милиции не могут применяться специальные средства. Установление подобных запретов преследует цель обеспечить разумность и целесообразность совершения тех или иных административно-правовых действий, защитить от необоснованного ограничения права и свободы граждан, права юридических лиц.

Следовательно, четкая правовая регламентация в действующем законодательстве перечня, оснований, пределов и процедуры совершения административными органами различных административно-правовых действий позволит обеспечить необходимую правовую защиту физических и юридических лиц от произвольного административного вмешательства в их предпринимательскую деятельность и частную жизнь.

П.И. Кононов,

судья Арбитражного суда Кировской области,

доктор юридических наук,

И.М. Машаров,

директор филиала Санкт-Петербургского института

внешнеэкономических связей,

экономики и права (Киров),

доктор педагогических наук

"Журнал российского права", N 5, май 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С.248-249; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М.: Норма, 2002. Т.2. С.218-219, 223-224; Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2002. С.269-270.

*(2) См.: Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. С.249.