Резервация для чиновничьей власти (В. Архипов, "эж-ЮРИСТ", N 20, май 2004 г.)

Резервация для чиновничьей власти

Опасения группы ведущих ученых-специалистов в сфере трудовых отношений о грядущих новых нарушениях основополагающих принципов трудового права и конституционной гарантии права россиян на равный доступ к государственной службе имеют под собой существенные основания. Отметим, что поводом для написания данной статьи послужила публикация в "эж-ЮРИСТ", N 6, 2004 г. "Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы" (С. Иванов, Т. Иванкина, А. Куренной, С. Маврин, Е. Хохлов), в которой подвергается критике позиция лоббистов чиновничьих интересов об исключительности служебных отношений и необходимости смены правовых средств их регулирования с трудовых только на административные. Высказанные специалистами опасения, увы, не являются только их теоретическими предположениями.

В проекте нового закона о гражданской госслужбе намечается отменить действующий Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" N 119-ФЗ от 31.07.95 (в ред. от 27.05.2003) (далее - Закон о госслужбе). Этот закон является по содержанию хоть слабым, но все-таки ограничителем в произволе чиновников на "приватизированной" ими территории госслужбы. Постараемся вышесказанное кратко подтвердить практическим исследованием данной проблемы в кабинетах почти всех ветвей власти. Примеров целенаправленных действий власти в ограждении "государевой службы" от "проникновения" в нее "непрошеных" граждан, пожелавших посвятить себя госслужбе, предостаточно.

Не "проходной" двор

Начнем с примененного исполнительными органами власти способа "преодоления" предписаний Закона о госслужбе. Политическое и трудовое право граждан на непосредственное участие в управлении делами государства предусмотрено в п. 2 ст. 3 Основ конституционного строя и подтверждено в подп. 1 и 4 ст. 32 и в п. 1 ст. 37 Конституции РФ. Резонно учитывая, что "государев двор" не должен являться "проходным двором", законодатель предусмотрел не свободный доступ к госслужбе, а на основании п. 2 ст. 30 Закона о госслужбе сделал его равнодоступным, но конкурсным. Это обязывало госорганы замещать вакантные должности госслужбы по конкурсу с 1 января 1996 г., но не все, а только относящиеся к группам 2-5 категории "В".

Малоизвестные попытки соблюдать закон в данной его части предпринимались некоторыми представителями Президента РФ на местах, но быстро были прекращены в связи с изданием президентского Указа, "конкретизировавшего порядок объявления конкурсов". Согласно п. 3 Положения "О проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы", утвержденного Указом Президента РФ от 29.04.96 N 604 (далее - Указ о конкурсе), объявление конкурса на замещение вакантной госдолжности отменялось, если на эту должность в госоргане был резерв.

Причем в Законе о госслужбе даже нет намека на бесконкурсное назначение на конкурсные госдолжности резервистов, как нет и делегированного Президенту права на изменение в данной части норм закона. С момента вступления в силу Указа о конкурсе проведение, подчеркиваю, открытых (общедоступных) конкурсов прекратилось, так как во всех госорганах "был создан резерв" на десятки тысяч конкурсных должностей. Доступ к конкурсным должностям был закрыт не только для граждан "с улицы", но также и для госслужащих - нерезервистов.

Для слабопосвященных в эти нюансы поясним. Существуют госдолжности категории "А" - это те, что перечислены в Конституции от Президента до судьи и т. п. Затем категории "Б" - это те, что обслуживают категорию "А" типа полномочных представителей по различным направлениям деятельности лиц категории "А" вплоть до пресс-секретаря и советников, которые назначаются на эти должности по воле лиц из категории "А". Вся оставшаяся масса госдолжностей ниже министра и до ведущего специалиста относится к конкурсным должностям категории "В" (группы со 2-й по 5-ю), кроме госдолжностей 1-й группы - это младшие специалисты, которым достаточно иметь среднее профессиональное специализированное образование для бесконкурсного назначения на эти должности.

Тем не менее "попавшие в конкурсную обойму" даже при низкой оплате труда расставались с занятыми должностями нередко только через Конституционный Суд, который неоднократно подтверждал конституционность увольнения с госслужбы по достижению чиновником пенсионного возраста 60 лет.

Чиновничий инкубатор

Отсюда следует, что бесконкурсное назначение на должность возможно только либо на госслужбу по категории "Б", либо на должность 1-й группы категории "В". Но чиновников, подписавших у Президента Указ о конкурсе с нюансом про резерв, это явно не устраивало. Дело в том, что в п. 9 ст. 21 Закона о госслужбе присутствует императивная норма следующего содержания: "Решение конкурсной комиссии является основанием для назначения на соответствующую госдолжность госслужбы либо отказа в таком назначении".

Иного порядка назначения на конкурсные госдолжности Закон о госслужбе не содержит и льгот, придуманных в Указе о конкурсе, для резервистов в нем тоже нет. Зато в п. 2 ст. 21 Закона о госслужбе есть однозначное правило о том, что "при поступлении на госслужбу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы,... должностного положения... и т. д. и т. п. ".

Статья 21 Закона о госслужбе имеет недвусмысленное название "Поступление на госслужбу и нахождение на госслужбе", что исключает ее толкование как распространяющуюся только на вновь поступающих на госслужбу, что цинично делают в судах представители исполнительной и судебной власти.

В Законе о госслужбе случайно или специально отсутствует регуляционный механизм перевода госслужащих с одной конкурсной госдолжности на другую, что вносит неоднозначное понимание роли резерва. Удобный пробел в регулировании данного нюанса так и не был устранен законодателем с 1996 г., что позволило чиновникам от госслужбы манипулировать этой юридической неопределенностью. Отсутствие конкурсов позволяет констатировать, что все бесконкурсные госслужащие, находящиеся на конкурсных госдолжностях, являются нелегальными представителями власти.

Подзаконный поднадзор

Небезынтересно также посмотреть на такую "вольность" Президента РФ глазами представителя органа надзора за соблюдением в стране норм действующего законодательства, то есть прокуратуры.

В официальной, назначенной автору этих строк в стенах Генеральной прокуратуры, встрече в сентябре 2003 г. с начальником Управления по надзору за соблюдением федерального законодательства последний был удивлен, ознакомившись с п. 3 ст. 90 Конституции РФ о недопустимости противоречия указов Президента нормам Конституции и федеральных законов. До этого момента руководитель вышеназванного Управления убеждал (вероятно, в том числе и своих подчиненных), что указы Президента РФ являются не подзаконными, а "надзаконными" актами.

Данный тезис он обосновывал тем, что Президент не раз отменял или изменял указами действующие "в правовом государстве" законы. Такой "привилегированный" надзор за исполнением в стране законов обозначил еще один источник беззакония.

Келейный интернет

Следующим способом несоблюдения Закона о госслужбе является полукелейное комплектование кадрами госслужбы путем размещения информации о наборе специалистов на официальном сайте госоргана в Интернете.

Таким приемом пользуется Правительство РФ, а в Администрации Президента РФ без тени смущения отправляют интересующихся информацией о конкурсах в госорганы в международную компьютерную сеть "Интернет" и "другие информационные системы общего пользования". При этом в пресс-релизах Администрации Президента РФ постоянно дается статистика обратившихся к Президенту граждан через сеть "Интернет" - это от 4 до 5 процентов от всей массы, имеющей возможность к нему обратиться доступным способом.

Между тем в соответствии с п. 7 ст. 22 Закона о госслужбе информация о конкурсах подлежит опубликованию в официальных изданиях соответствующего органа (недействующего "с рождения" Совета по вопросам госслужбы при Президенте. - Авт.), каковыми ни Правительство РФ, ни контролируемый ею сайт не являются.

Фемидопатология

Солидарную позицию с исполнительной и надзорной властями занимает и судебная власть. На всем пройденном в течение года пути от районного до Верховного Суда РФ заявителя сопровождают сплошные процессуальные нарушения гражданского судопроизводства.

Своим негативным отношением к свершению правосудия "реформированная" судебная система общей юрисдикции способствует процветанию беззакония в стране.

Для лиц, обратившихся за судебной защитой от противоправных решений и действий органов публичной власти, сложившаяся в районных судах годами практика рассмотрения таких дел через 3-5 месяцев после поступления заявления в суд вместо установленного в п. 1 ст. 257 ГПК РФ 10-дневного срока окончательного их рассмотрения стала нормой.

Кроме того, на фоне победных отчетов органов власти перед мировым сообществом о "необратимых позитивных шагах административной, правовой и судебной реформ" продолжаются неправовые отношения персонала и судей Верховного Суда с представителями Администрации Президента РФ. Примерами этого могут служить рассмотренные в ВС РФ дела ГКПИ 03-1131 и КАС 03-559 о противоречии Указа о конкурсе нормам Закона о госслужбе.

Указанные дела примечательны тем, что решения по ним вынесены при наличии в их материалах, например, поданной начальником Главного ГПУ Президента РФ кассационной жалобы от лица Президента РФ, в отсутствие не только надлежаще оформленной доверенности на представительство его интересов в суде 1-й инстанции, но и представленного ему права на обжалование решения суда 1-й инстанции в суд 2-й инстанции.

Администрации Президента РФ разрешается вне закона подача кассационной жалобы без оплаты ее госпошлиной и без соблюдения срока на ее подачу, то есть с такими нарушениями, которые безжалостно не прощаются другим гражданам и организациям. Уверены, что эти и подобные нарушения являются, в частности, следствием бесконкурсного келейно-кумовского подбора кадров в органы власти.

Внеправовая презумпция

Любопытнейший перечень нарушений можно было бы продолжать и далее, но даже вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы.

Грядущее изменение законодательства о гражданской службе узаконит все перечисленные выше нарушения прав граждан на равный доступ к госслужбе. Практически неощутима реформа судебной системы, что подтверждает сравнительный анализ проблем, рассматриваемых Пленумами ВС РФ 20 лет назад и в настоящее время (например, сроки рассмотрения дел в судах общей юрисдикции).

В российском обществе во взаимоотношениях "власть и гражданин" нет позитивных изменений, которые соответствовали бы декларациям, содержащимся в национальной Конституции. По крайней мере эмпирическим путем реальных улучшений правовой обстановки в стране пока не обнаружено.

Конституционные гарантии есть, возможностей их реализации - нет. Причина - отсутствие у чиновников декларируемого интереса к решению проблем сограждан.

Не потому что-либо справедливо, что оно законно; напротив: законно должно быть лишь то, что справедливо. Несправедливость по отношению к одному представляет угрозу для всех.

Шарль Монтескье, 1689-1755 гг.

К высокому положению ведут два пути: прямая дорога и тропа в обход, которая гораздо короче.

Жан Лабрюйер, 1645-1696 гг.

Человек лучше всего следит за собой тогда, когда другие следят за ним тоже.

Маркиз Галифакс (Джордж Сэвил), 1633-1695 гг.

В очень многих случаях поведение людей только потому кажется смешным, что причины его, вполне может быть разумные, скрыты от окружающих.

Франсуа де Ларошфуко, 1613-1680 гг.

В. Архипов,

соискатель степени,

к.ю.н. кафедры трудового права АТиСО

"эж-ЮРИСТ", N 20, май 2004 г.