Финансовая разведка России: на стратегическом рубеже (А. Васильев, "Право и экономика", N 6, июнь 2004 г.)

Финансовая разведка России: на стратегическом рубеже

Мировая финансовая система переживает начальную фазу борьбы с отмыванием грязных денег и финансированием терроризма, начатую немногим более 10 лет назад наиболее экономически развитыми странами. Деньги в настоящее время - это не только мера стоимости и всеобщий эквивалент, но также предмет для расследования и возможной конфискации. У нас в России эта важная правовая функция денег закреплена в Федеральном законе от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", а реализация государственной политики на этом направлении возложена на новый в истории страны орган - финансовую разведку, официально именуемую теперь Федеральная служба по финансовому мониторингу (ФСФМ России, ранее известная как КФМ). Руководитель Службы фактически напрямую подчиняется Президенту, что говорит уже о многом.

Задачи и проблемы финансовой разведки

Финансовая разведка России сегодня - это мощная информационная и административная суперсистема в стадии своего становления. С началом ее работы такое фундаментальное для бизнеса понятие, как банковская тайна, отошло в область теории. Компьютерное оборудование ФСФМ ценой в миллионы долларов отнюдь не простаивает, и можно не сомневаться, что в базы данных финансовой разведки рано или поздно попадут все более или менее состоятельные граждане России, все предприятия и практически все крупные или подозрительные сделки (точного определения последнего термина в Законе не дано, приведен лишь примерный перечень подозрительных сделок, а следовательно, толкование и применение Закона в этой части отдано на усмотрение самой финансовой разведки). Сегодня только банки передают в ФСФМ ежедневно до 8 тыс. сообщений о подозрительных сделках своих клиентов. За два года работы в базах данных накоплено около 1,5 млн спецсообщений. И кто знает, когда "выстрелит" та или иная информация:

Но только ли борьбой с отмыванием грязных денег ограничится финансовая разведка? Вопрос риторический. ФСФМ - это совершенный и единственный в своем роде механизм для отслеживания и анализа адресных финансовых потоков, и уже только поэтому эта структура является важнейшим источником информации для принятия экономических и политических решений на высшем государственном уровне.

И все-таки основная задача ФСФМ имеет сугубо прикладной характер. Служба наделена полномочиями головной и координирующей структуры в деле борьбы государства с отмыванием грязных денег, и основная ее функция формально находится именно в этой плоскости. Заметим, что денежный след - это тоже след, и он может привести к выявлению и раскрытию основного, или первичного, по отношению к отмыванию преступления (что и ставится в качестве цели), а может и не привести. В последнем случае деньги и "грязными" назвать вряд ли будет можно. Но следить за огромными денежными потоками и распутывать петли финансистов финансовая разведка все равно будет в любом случае. Сделать российский бизнес прозрачным, вывести его основную часть из тени - вот сверхзадача финансовой разведки. Справедливости ради заметим, что в некоторых европейских странах финансовый контроль еще жестче. Так, в банках Германии действует система, позволяющая контролерам Федерального ведомства по надзору за финансовой деятельностью без ведома самих банков иметь доступ к информации о счетах клиентов.

Нет сомнений, что отслеживание финансовых потоков означает ужесточение государственного контроля за бизнесом со всеми вытекающими последствиями. До создания ФСФМ в стране не имелось единой информационной системы, которая позволяла бы практически мгновенно получить информацию о движении финансовых средств граждан и организаций во времени и пространстве. Возможности же Федеральной службы по финансовому мониторингу весьма велики: при желании она способна отследить даже самые сложные и запутанные цепочки транзакций практически по всему миру. Сотрудничество финансовых разведок разных стран - предмет неусыпной заботы США, и тут уж никаким оффшорным юрисдикциям не "увильнуть" от необходимости доносить на клиентов. И действительно, на российском рынке в последнее время отмечено существенное падение интереса к работе через оффшорные схемы. Безопасность оффшоров стала сегодня проблемой для многих предпринимателей.

Начиная с осени 2003 г. финансовая разведка приступила к административной практике, а следовательно, по результатам проверок поднадзорных организаций начнет карать за допущенные нарушения законодательства о противодействии отмыванию денег (например, штрафами до 5 тыс. МРОТ, а возможно, и лишением лицензий). Кстати, в качестве основных претензий к России со стороны ФАТФ (даже несмотря на состоявшуюся в июне 2003 г. процедуру приема в эту организацию) выдвигается недостаточное количество финансовых проверок, проводимых этим государственным органом.

Несомненно, Федеральная служба по финансовому мониторингу будет главным инициатором возбуждения разного рода уголовных дел в финансовой сфере. Но не менее важным представляется то обстоятельство, что информацию от финансовой разведки по специальным запросам смогут получать (и уже получают) МНС, ФСБ, МВД России, Генеральная прокуратура, таможня и др. Однако руководитель Службы В.А. Зубков количеством запросов, поступающих в ФСФМ из других государственных органов, не удовлетворен. За 2003 г. в России зарегистрировано около 40 тыс. серьезных экономических преступлений.

За два года работы ФСФМ направила в МВД, прокуратуру и ФСБ по собственной инициативе около 250 материалов, свидетельствующих о явных признаках отмывания денег в огромных масштабах. По этим материалам возбуждено 20 уголовных дел, и только два из них дошли до суда.

Конечно, не для таких результатов создавалась финансовая разведка России, и это не может устраивать руководство страны.

28 октября Президент РФ подписал распоряжение N 506-рп о создании Межведомственной группы по разработке Концепции национальной стратегии противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. В настоящее время проект такой Концепции активно разрабатывается.

В группе экспертов, занимающихся непосредственной работой над проектом, имеется понимание того, что в правоохранительных органах существует острый недостаток квалифицированных кадров, способных на удовлетворительном профессиональном уровне расследовать уголовные дела о финансовых преступлениях. Не налажена должная координация заинтересованных ведомств, отсутствует специализация. Информационные базы данных, существующие в различных ведомствах, имеют закрытый характер, и для других заинтересованных служб часто недоступны. Комплексное решение этих проблем, включая вопросы повышения профессиональной квалификации кадров оперативных работников и следователей, в значительной степени, видимо, придется взять на себя Федеральной службе по финансовому мониторингу.

В то же время хотелось бы выступить против введения облегченного режима доступа правоохранительных органов к базам данных самой ФСФМ России. Уж слишком конфиденциальная информация сосредоточивается в этих базах, и слишком велик риск, что при облегченном режиме доступа к этим базам информация может оказаться у лиц, преследующих цели, прямо противоположные тем, которые стоят перед контролирующими и правоохранительными органами.

В деятельности финансовой разведки и правоохранительных органов, работающих на данном направлении, существует множество других проблемных аспектов, в том числе правовых. Но стратегическое значение приобретает то обстоятельство, что на передний план в работе по обнаружению и расследованию большинства преступлений экономической направленности неотвратимо выдвигается не только выявление финансового следа преступления, но прежде всего достижение конечного результата расследования. Таким результатом могут быть признаны только арест и конфискация преступно нажитых средств, привлечение виновного лица к установленной законом ответственности. Это касается в первую очередь хищений в особо крупных размерах, контрабанды, коррупции, корпоративных и налоговых преступлений, нелегальной торговли людьми, оружием, наркотиками, с которыми практически невозможно вести эффективную борьбу, не распутывая финансовые следы этих преступлений надлежащим образом и не конфискуя сами финансовые средства как доказательства по делу. Нужно прямо и открыто сказать общественности, что начиная борьбу с отмыванием доходов, нажитых преступным путем, государство тем самым начинает борьбу с экономическими преступлениями, коррупцией, наркоторговлей и другими опасными преступлениями, не исключая и терроризм. Так, в начале текущего года министр финансов А. Кудрин проинформировал прессу о том, что Генпрокуратура возбудила более 10 уголовных дел по обвинению в отмывании денег, в числе которых есть и дела против чиновников. "Вскрыт ряд коррупционных схем", - подчеркнул министр финансов. Но сколько из этих дел окончится обвинительным приговором и конфискацией активов?

Важное значение в этом контексте приобретает вопрос о налоговых преступлениях. Как известно, согласно действующей редакции ст. 174 и 174.1 УК РФ уклонение от уплаты налогов ( а также невозвращение из-за границы валютных средств и уклонение от уплаты таможенных платежей) не может являться предикатным преступлением для состава легализации (отмывания) грязных денег. Об обоснованности и справедливости такого законодательного решения пока ведутся споры, и можно было бы привести немало аргументов "за" и "против", но имеется большая вероятность того, что "льготы" в отношении этих преступлений будут в конечном счете упразднены. На этом активно настаивает сообщество наших контролирующих и правоохранительных ведомств.

На замораживание, изъятие и конфискацию грязных финансовых активов прямо нацеливает участвующие государства и новая редакция "Сорока рекомендаций" ФАТФ. При этом ФАТФ рекомендует использовать не только уголовно-правовые меры, но также административные и гражданско-правовые, особенно в отношении юридических лиц. Эффективность, с которой решаются вопросы конфискации грязных денег, выдвигается на первый план в качестве критерия, которым будет руководствоваться ФАТФ в своих оценках усилий той или иной страны в деле противодействия отмыванию грязных денег и финансированию терроризма.

В российской судебной практике пока отсутствуют примеры конфискации сколько бы то ни было значительных денежных сумм по уголовным делам об отмывании грязных денег. Впрочем, и сама судебная практика как таковая пока фактически отсутствует. Но российский бизнес должен сознавать, что установление эффективного режима противодействия отмыванию грязных денег и финансированию терроризма в России неизбежно. Формирование электронной базы данных полным ходом идет уже в течение двух лет. Пройдет еще некоторое время, и последуют реальные уголовные дела и реальные конфискационные меры в отношении сомнительных с точки зрения происхождения финансовых активов, недвижимости, иных материальных ценностей, в том числе и тех, которые находятся за границей. К такому повороту событий заинтересованным лицам надо быть готовыми уже сейчас.

Вполне возможно, что использование административных и гражданско-правовых механизмов конфискации имущества будет также возложено на ФСФМ России. Это обусловлено тем обстоятельством, что российские имущественные активы криминального происхождения находятся в основном за рубежом. Чтобы выявить их, заморозить, а затем конфисковать, потребуется серьезное взаимодействие с иностранными финансовыми разведками и судебными органами соответствующих стран. Осуществляемое в рамках группы "Эгмонт" международное сотрудничество, в котором активное участие принимает и ФСФМ, позволяет утверждать, что это наиболее эффективно действующий международно-правовой механизм, и позиции России здесь весьма влиятельны и перспективны. Интересно, что согласно мандату группы "Эгмонт" ФСФМ России осуществляет мониторинг и оказывает необходимое содействие государствам СНГ в процессе создания их собственных финансовых разведок.

Если рассматривать начинающуюся борьбу с легализацией (отмыванием) грязных денег в несколько ином аспекте, то следует признать, что политические решения в этом направлении есть также решения государства в пользу укрепления законного режима частной собственности. Поэтому крайне важно, чтобы создание реально действующей системы противодействия отмыванию грязных денег не переродилось в кампанейщину и показуху. Надо отыскать баланс между необходимыми организационными и законодательными мерами с тем, чтобы система наконец заработала, и конституционными требованиями охраны частной собственности. Требуется обеспечить безусловную безопасность легальному бизнесу, легальным и законным финансовым активам. Здесь важную роль могли бы сыграть органы прокуратуры, но не как орган следствия, а как орган надзора за законностью.

Также важная роль в вопросах защиты законного права частной собственности от конфискационных устремлений государственных органов отводится и представителям адвокатуры. Как представляется, здесь тоже не обойтись без специализации, поскольку вопросы оказания юридической помощи в этой области требуют специальной подготовки.

А. Васильев

"Право и экономика", N 6, июнь 2004 г.