Вопросы правового регулирования рыбохозяйственной деятельности на внутренних водных объектах (Д. Сиваков, "Право и экономика", N 6, июнь 2004 г.)

Вопросы правового регулирования рыбохозяйственной деятельности
на внутренних водных объектах

В специальной литературе, нормативно-правовых и нормативно-технических актах ключевыми являются термины "рыбохозяйственный водоем", "рыбохозяйственный водный объект", "водный объект рыбохозяйственного значения"; употребляются также и понятия "лососевых" и "осетровых" водоемов. При этом следует заметить, что в строгом понимании термин "рыбохозяйственный водоем" не должен включать в себя водотоки. Это противоречит ст. 1, 10, 11 Водного кодекса Российской Федерации 1995 г., в которых дифференцируются поверхностные водоемы (озера, болота, водохранилища, пруды) и водотоки (реки, ручьи, каналы), поэтому использование понятия "водный объект рыбохозяйственного значения" кажется предпочтительнее. Однако смысл словосочетания "водные объекты рыбохозяйственного значения" заключается в том, что данные объекты используются (или могут быть использованы) для промысловой добычи рыбы, других водных животных, растений или имеют значение для воспроизводства запасов промысловых рыб*(1).

О необходимости принятия Закона о рыбном хозяйстве

В настоящее время сложилась двойственная государственная система оценки водных объектов: санитарно-гигиенические и рыбохозяйственные нормативы. При этом направленные на создание условий обитания и воспроизводства водных биоресурсов рыбохозяйственные нормативы, как правило, более жесткие. Дело в том, что эти нормативы основаны на более глубоком исследовании функционирования водных экосистем, т.к. изучались практически все их трофические звенья*(2).

Согласно ГОСТ 17.1.2.04-77 "Охрана природы. Гидросфера. Показатели состояния и правила токсикации рыбохозяйственных водных объектов" рыбохозяйственные водные объекты подразделяются на две категории. В высшую (особую) категорию входят водные объекты, используемые для сохранения и воспроизводства особо ценных и ценных видов рыб, обладающих высокой чувствительностью к содержанию кислорода в воде. В состав второй категории входят водные объекты, используемые для других рыбохозяйственных целей.

Важной задачей российского права природных ресурсов является оптимизация условий рыболовства и рыбоводства. Однако действующая в этой сфере нормативно-правовая база не отличается ни полнотой, ни стройностью. Она представлена массивом подзаконных актов (правительственных и ведомственных, а также региональных органов власти). При этом зачастую речь идет о решениях, принятых в условиях прежней командно-административной системы. Они нередко являются ориентиром и могут содержать некоторые полезные нормы и подходы, но выглядят все же рудиментом. Таковы, например, действующее и поныне Положение об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР от 15 сентября 1958 г. или же Перечни рек, их притоков и других водоемов, являющихся местом нереста лососевых и осетровых рыб, утвержденные в 1973-1974 гг. Еще советские специалисты предлагали издать вместо "Положения" 1958 г. новый общесоюзный акт. Российское федеральное и региональное "рыбное законодательство" 90-хгг. зачастую эпизодично.

Деятельность в области рыбного хозяйства отчасти регулируется водным законодательством. Водный кодекс РФ 1995 г. считает одной из задач водного законодательства сохранение биологического разнообразия водных экосистем. Статьей 140 ВК РФ предусмотрено право водопользования для нужд рыбного хозяйства. Водные объекты или их участки, имеющие важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов, предоставляются преимущественно для этих целей. В названных случаях использование водных объектов или их частей для иных целей может быть ограничено в соответствии с ВК РФ. На данных акваториях приоритет принадлежит только питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению. Кроме того, при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации ГТС и прочих сооружений на используемых рыбным хозяйством водных объектах Водным кодексом предписаны своевременные мероприятия по защите водных и околоводных животных и растений. С подобными требованиями трудно не согласиться. Однако нормы, содержащиеся в водном законодательстве, в целом не акцентированы и не могут быть акцентированы на охране водных организмов, т.к. решение этой задачи требует специального нормативно-правового регулирования.

В свою очередь, Федеральный закон "О животном мире" содержит в себе небольшую ст. 42 "Рыболовство". В ней подчеркивается, что рыболовство подпадает под действие как федеративного, так и регионального законодательства. Но в целом это статья отсылочная, ее положения, как полагают специалисты Института законодательства и сравнительного правоведения, следует развить в законопроектах "О рыболовстве и охране водных беспозвоночных, морских млекопитающих РФ", "О порядке добывания объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства"*(3).

Уже не один год разрабатывается проект федерального закона по охране и использованию водных биологических ресурсов. Разногласия между специалистами проявились даже по вопросу о названии. Планируемый головной закон именуют по-разному: "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", "О государственном регулировании рыбохозяйственной деятельности" и т.д. При разработке данного законопроекта нередко проявлялись узковедомственные интересы, сложной оказалась задача ввести такие правила рыболовства, которые исключили бы коррупцию. В то же время возникал и ряд теоретических вопросов. Промедление с головным законом в рассматриваемой сфере затрудняет и осложняет правотворчество субъектов Федерации: в этих условиях региональные законы вряд ли могут быть достаточно полными. Так, например, Закон Приморского края 2002 г. "О рыбохозяйственной деятельности" не предусмотрел с должной подробностью систему распределения рыбопромысловых участков и промышленных квот. Это вызвало резкую критику. Таким образом, Россия осталась позади даже Кыргызской Республики: это государство приняло Закон "О рыбном хозяйстве". Он действует наряду с Законом "О воде"*(4).

В условиях несовершенного правового регулирования рыбное хозяйство интенсивно криминализируется, печально известна так называемая "рыбная мафия", бороться с которой нередко предлагают путем ужесточения административной и уголовной ответственности. Но важно, чтобы к этой ответственности виновных реально привлекали. Вряд ли низкооплачиваемые инспекторы в должной мере справляются с этим. В прошедшие 90-е годы на водных объектах росло неповиновение требованиям государственных инспекторов, участились случаи обстрела судов и помещений рыбоохраны. Так, например, в 1996 г. среди экологических преступлений незаконное занятие водными промыслами составляло значительную часть. Только в указанном году было выявлено 164 тыс. нарушений рыбоохранного законодательства, из них 143 тыс. связано с незаконным выловом рыбы. Причем 40% всех правонарушений было выявлено с участием общественности. Наложены штрафы, предъявлены иски, конфискованы орудия лова и продукция на сумму 16 млрд руб. и 2 млн долл. США (с иностранцев)*(5). Существенным изъяном в работе органов рыбоохраны является слабость предварительного надзора. Нередко органы рыбоохраны уделяют большее внимание взысканию компенсаций за вред, чем работе по предотвращению и пресечению нанесения самого вреда рыбному хозяйству.

Рыбное хозяйство России

Россия богата рыбными ресурсами. Рыбоводство и рыболовство являются важнейшим фактором продовольственной безопасности нашей страны. Однако в условиях переходной экономики рыбное хозяйство находится в стадии упадка: уловы во внутренних водоемах страны сократились почти в два раза, производственный потенциал прудового хозяйства используется менее чем наполовину.

Являясь водопользователем, рыбное хозяйство представляет самые жесткие требования к качественному и количественному состоянию вод. Нынешнее состояние водного фонда, востребованного этой отраслью хозяйства, оставляет желать лучшего. Как отмечают специалисты, разрушение экосистем внутренних вод бывшего СССР началось с масштабного строительства плотин на крупных равнинных реках. Затем к нему добавилось строительство мелиоративных гидроузлов и нерациональное водопользование, выразившееся в безвозвратном заборе огромного количества воды. Возросшее водопотребление означало прогон водных потоков через насосы, каналы и прочие устройства, не имеющие надежных средств рыбозащиты. Даже к середине 90-х гг. из 33 тыс. крупных водозаборов, использующих воду рыбохозяйственных водоемов, только 23 тыс. имели простейшие и специальные рыбозащитные устройства. Это приводило к гибели десятков и сотен миллиардов штук молоди рыб. От загрязнения и засорения деградировали и биопродуктивные полуморские экосистемы: всевозможные заливы, мелководья, дельты, озера лиманного происхождения*(6).

Важное значение для рыбного хозяйства имело строительство водохранилищ. В СССР было сооружено около 1 тыс. водохранилищ общей площадью 12 млн га, емкостью 1,1 тыс. км3. Среди них было 220 крупных "рукотворных морей" энергетического и ирригационного назначения. Волжско-Камский бассейн превратился в "Волгохранилище", его судьбу разделил и ряд других крупных рек. Искусственные водные объекты имеют слабые механизмы самоочищения и водообмена, они "цветут" и становятся накопителями загрязняющих веществ. В эти искусственные водоемы вселилась неприхотливая мелкая рыба.

Создание искусственных водных путей имело в первую очередь цель: решить транспортные и энергетические задачи, которым оказалась подчинена рыбохозяйственная деятельность. В то же время строительство водохранилища имеет и рыбохозяйственные задачи. Наряду со строительством водоема необходимо построить рыбоводные заводы, чтобы с самого начала заполнения котловины осуществить ее зарыбление. Многочисленные водохранилища советских времен при всех обещаниях в целом имели небольшую рыбопродуктивность*(7). Одной из причин низкой продуктивности этих рукотворных водоемов были противоречивые требования к функционированию водохранилищ, что особенно касалось Волжско-Камского бассейна. С одной стороны, требовался довольно высокий уровень воды, а с другой- следовало специальным попуском обводнять нерестилища вниз по течению реки. В ряде водохранилищ при сработке уровня в зимний период на мелководьях наблюдается замор рыбы, вызванный нехваткой кислорода*(8).

Кроме того, из-за пренебрежения к природоохранным требованиям так называемые "малые реки" ( а это подавляющее большинство российских рек) превращены в сточные канавы. В ряде областей они нормально использовались рыболовами лишь в довоенное время.

В результате ресурсная база рыбного хозяйства до сих пор находится в стадии депрессии и деградации, сократились абсолютные размеры добычи, катастрофически ухудшился видовой состав уловов (замена ценных промысловых объектов малоценными или не имеющими промыслового значения). При этом поиск путей решения проблем рыбного хозяйства осложняется свойственной для водных биоресурсов подвижностью во времени и пространстве, трудностью достоверного прогнозирования их запасов и определения рациональной доли их изъятия без ущерба для воспроизводства. Возродить рыбные запасы пытались с помощью строительства рыбозаводов, искусственных нерестилищ, но немаловажное значение имеет и оздоровление состояния малых рек.

Как представляется, нормализация состояния водных биоресурсов является составной частью необходимого восстановления свойств и функций экосистем внутренних водных объектов. Формирующаяся отрасль законодательства по водным биоресурсам должна быть правовой базой по оздоровлению водных объектов рыбохозяйственного значения, в которой следует предусмотреть искусственное воспроизводство рыбных запасов (подсадка молоди и мальков), создание рукотворных нерестилищ, размещение эффективных рыбопропускных устройств. Законодатель должен очертить эти направления деятельности как ключевые для охраны и воспроизводства биоресурсов, конкретно определить права и обязанности уполномоченных органов и природопользователей в этой сфере.

Организационно-правовые аспекты функционирования рыбного хозяйства
в условиях рыночных реформ

Переход к рыночной экономике означал отмену дотаций и преференций рыбному хозяйству. Произошли существенные изменения в законодательстве о рыбных ресурсах. Они выразились в укоренении договорных начал и в пока еще непоследовательной реализации принципов платности водопользования. Промышленное рыболовство и рыбоводство (кроме товарного рыборазведения) стало лицензируемой предпринимательской деятельностью. Лицензирование осуществлялось Государственным комитетом РФ по рыболовству или его бассейновыми управлениями по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства. В случае невыполнения лицензиатом условий действия лицензии или распоряжений государственных органов лицензия аннулируется. Названные органы осуществляют также контроль за наличием лицензии, условиями выдачи и действием лицензии. Согласно региональному законодательству лицензированию подлежат как рыболовный бизнес, так и отчасти спортивное и любительское рыболовство. Кроме того, при любительском и спортивном рыболовстве следует подписывать договоры с органами рыбоохраны.

Рыболовство ведется на основе ежегодного определения общего допустимого объема улова водных биологических ресурсов внутренних вод, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Постановления Правительства РФ утверждают распределение квот вылова водных биоресурсов, и уже после этого производится оформление разрешений российским и иностранным лицам на извлечение этих ресурсов в промышленных, рыбоводных и прочих целях. Квотирование происходит по субъектам Федерации, с которыми по этому вопросу одно время практиковали заключение специальных договоров, ныне не действующих. Российское рыбное ведомство заключало договоры "О координации и совместной деятельности по вопросам государственного управления рыбным хозяйством", четко регламентирующие права и обязанности каждой из сторон. Подобные соглашения были заключены с администрациями Мурманской, Астраханской, Калининградской, Сахалинской, Камчатской областей, Приморского края, Корякской автономной области, Правительством Республики Карелия*(9).

Федеральные законы "О животном мире", "О континентальном шельфе Российской Федерации", "Об исключительной экономической зоне", "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" утверждают платность пользования водными биологическими ресурсами и допускают конкурсную основу подобного природопользования. Уже упомянутая платность использования водных биоресурсов должна, как и платность водопользования, быть финансовым способом обеспечения охраны и восстановления ресурсов ихтиофауны. В конце 90-х годов XX в. некоторое время функционировал федеральный целевой Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биоресурсов. Как и существующий в то время федеральный целевой бюджетный фонд (ФЦБФ) охраны и восстановления водных ресурсов, он обеспечивал компенсационный характер платежей. Это осуществлялось, в частности, за счет продажи квот иностранцам.

Российские рыночные реформы 90-х годов ХХ в. имели важным своим направлением развитие фермерского хозяйства. Однако названное направление не распространилось в должной мере на рыбохозяйственный комплекс. На конец 80-х годов за колхозами и совхозами было закреплено свыше 1 млн га водной площади, лишь десятая часть которых использовалась в рыбохозяйственных целях*(10). В начале процесса аграрной реформы программа финансирования разработок оптимального фермерского хозяйства на водоемах отсутствовала. Фермерское рыбоводство при самостоятельном сооружении водоема нельзя считать дешевым. Если же водоем сооружается в сопряженном с ручьем или родником естественном понижении, в результате чего благоустраиваются неудобья (заболоченные или заросшие сорной растительностью), то подобная деятельность вполне окупает себя и, кроме того, принадлежит к числу общественно полезных. По предварительным подсчетам, в 90-х годах к подобному рыбоводству (выведение карпа, толстолобика и форели) были предрасположены регионы Северного Кавказа, а в Подмосковье было бы целесообразнее разводить водоплавающих птиц (уток). Существует довольно удачный опыт рыбоводства на водоемах частного пользования или частной собственности в Ростовской области.

В действующем российском законодательстве уже заложены некоторые основы правового регулирования фермерского рыбоводства. Гражданский и Водный кодексы РФ предусматривают такую правовую конструкцию, как обособленные водные объекты (замкнутые водоемы). Это своеобразная недвижимость - составная часть земельного участка, представляющая собой небольшой по площади и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами (ст.1, 11 ВК РФ, ст. 130 ГК РФ). Согласно ст. 1, 40, 45 ВК РФ названные замкнутые водоемы могут находиться в частной собственности физических и юридических лиц. В статье 11 ВК РФ упоминаются такие водоемы, как пруды. Именно эта разновидность водных объектов может находиться в частной собственности. Пруды - это небольшие и неглубокие искусственные водоемы, единичные, либо составляющие каскады или своего рода "вееры". В первом случае речь идет об обособленных водных объектах, которые, как было уже указано, могут быть в частной собственности.

Пруды и прудовое хозяйство существуют в нашей стране не один век. В советский период пруды создавались в больших количествах для разных целей. В настоящее время обострились проблемы "списанных" прудов, их небрежной эксплуатации, коррозии прудовых устройств, разрушения плотин. Иногда благодаря передаче в частные руки пруды приводятся в порядок: восстанавливаются водоспуски, на продажу заводится рыба (карп, форель)*(11).

Пруды концентрируют в себе воды для рыболовства и рыбоводства, орошения, спорта и рекреации, культурных мероприятий. Они могут находиться в ведении промышленных предприятий, в частности предприятий рыбохозяйственного комплекса. Пруды имеют большое значение для аквакультуры - разведения различных водных организмов в управляемых и контролируемых условиях. Даже при сильном развитии океанического промысла они представляют собой перспективное направление в обеспечении населения продовольствием. Почти каждый пруд можно использовать для разведения рыбы, но для полноценного рыбного хозяйства нужна система прудов: маточные, зимовочные, нерестовые, нагульные, карантинные*(12). В этом случае практически всегда речь идет о каскаде прудов по реке или у озера, что означает гидравлическую связь с последними и, следовательно, исключает частную собственность, однако не исключает особое пользование подобными водоемами физическими и юридическими лицами.

В России потенциальные рыбопродуктивные возможности внутренних водоемов (в частности прудового фонда) используются только на 10% и ненамного превзошли показатели середины ХХ века*(13). Другие страны давно интенсивно используют искусственные водоемы. Китай ежегодно производит в прудах 18 млн т рыбы, а Норвегия выращивает за год 400 тыс. т лосося. В целях оживления рыбоводства на внутренних (континентальных) водах Правительство Российской Федерации приняло постановление от 31 октября 1999 г. N 1201 "О развитии товарного рыбоводства и рыболовства, осуществляемого во внутренних водоемах Российской Федерации"*(14). Этот подзаконный акт предусматривает систему финансовых и организационных мер вплоть до ежегодной передачи фермерским и личным подсобным хозяйствам 100 млн мальков для разведения в них товарного рыбоводства. Органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления было рекомендовано организовать производство специальных кормов для рыб или давать рыбохозяйственным организациям пахотные земли для такого производства. При этом постановление предназначает важную роль Государственно-кооперативному объединению рыбного хозяйства (Росрыбхозу) и Союзу рыболовецких колхозов России. Кроме того, постановление предписывает вовлечь в рыбохозяйственный оборот неиспользуемые рыбоводные пруды, водоемы ирригационного и комплексного назначения, а также расширить работы по мелиорации. Хочется надеяться, что намечающееся развитие системы законодательства в сфере водных биоресурсов придаст импульс реконструкции и развитию прудового хозяйства.

Каким должно быть право водных биоресурсов

Принятие головного закона по водным биоресурсам представляется многим только первым шагом в создании развернутой системы законодательства в этой сложной области общественных отношений. В дополнение к головному федеральному закону "О государственном регулировании рыбохозяйственной деятельности" предлагается принять следующие федеральные законы:

"О сохранении лососевых видов рыб, рациональном использовании их запасов и о государственном регулировании оборота продукции из них";

"Об аренде водных объектов и их участков для целей рыболовства и рыбоводства";

"Об аквакультуре"*(15).

Как видно, подобная система законодательства будет охватывать не только вопросы ловли или выведения рыб, но и государственного регулирования оборота рыбной продукции и даже аренды водоемов для целей рыболовства и рыбоводства. Последнее, как представляется, должно быть согласовано с нормами водного законодательства об аренде. Таким образом, предлагается включить в сферу действия формирующегося законодательства по водным биоресурсам и имущественные отношения, прямо не относящиеся к выведению, добыче и защите водных организмов. Образовавшийся новый правовой массив будет во многом напоминать аграрное право.

При этом возникает вопрос об оптимальной юридической технике правотворчества: какими должны быть статус, характер и объем нормативно-правовых актов по отдельным видам деятельности или отдельным группам морских организмов? По всей видимости, принятие кодифицированного (единого и объемного) закона в исследуемой нами области позволит обеспечить должную силу и внятность юридических норм для правоприменителя. Таким образом, можно будет избежать разрозненности и разобщенности современного нам российского аграрного законодательства. Конечно же, наличие одного-единственного закона не является самоцелью: даже в отраслях законодательства, имеющих свои кодексы, могут быть законы, охватывающие "боковые" смежные, но никак не малозначительные общественные отношения. Так, например, в водном законодательстве наряду с Водным кодексом действуют Федеральные законы от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", от 6 мая 1998 г. N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами" и т.д. Кроме того, отдельные виды водных биоресурсов действительно требуют особого подхода законодателя. Так, например, в Великобритании существовал закон о ловле лососей и пресноводных рыб от 1923 г.

Однако нельзя следовать искушению "расщепить" правовой материал под предлогом значимости соответствующих отношений или специфики отдельных видов водных биоресурсов по отдельным законам. С другой стороны, вредным является и дублирование водного и фаунистического законодательства, а также перемещение правовых норм в другие акты с последующим "обеднением" названных отраслей.

* * *

Российское рыбное хозяйство нельзя оптимальным образом урегулировать, если не будет полноценной системы законодательства с его головным законом о водных биоресурсах. Кроме того, важно, чтобы законодательство по водным биоресурсам не было исключительно фаунистическим или сугубо водным. Как представляется, рыбное законодательство должно регулировать рыболовный бизнес, а не просто поведение абстрактного пользователя. Поэтому "рыбному праву" следует быть отчасти хозяйственным, что может выразиться в различных договорных формах между уполномоченными органами и пользователями. Они смогут хотя бы до известной степени обеспечить прозрачность и внятность отношений, а также взаимные обязанности сторон. Как представляется, эти договоры (концессия, аренда, безвозмездное пользование) должны быть подробно предусмотрены в самом "рыбном", а никак не в гражданском законодательстве. Чрезмерного распространения гражданского права необходимо избежать.

Д. Сиваков

"Право и экономика", N 6, июнь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. пункт 1 "Положения об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР", утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 15 сентября 1958 г. N 1045.

*(2) Гамбурцев Э.В. Законодательное регулирование охраны водных объектов рыбохозяйственного значения // Рыбное хозяйство. - 2002. N 4. - С.17-20.

*(3) Боголюбов С.А., Панкратов И.Ф. Концепция развития экологического законодательства // Концепции развития российского законодательства. М., ИЗиСП, 1998. - С.191-199.

*(4) Матисаков А.Ж. Правовые механизмы государственного управления охраны природы Кыргызской Республики. Законодательство СНГ- гармонизация в природоохранном аспекте // Материалы международной конференции. - М., 2001. - С.181, 182.

*(5) Боголюбов С.А. Экологическое право. - М.: Норма-Инфра, 1999. С.232, 233.

*(6) Никоноров И.В. Экология и рыбное хозяйство. - М.: Экспедитор, 1996. - С.31, 43.

*(7) Юшманов О.Л. и др. Комплексное использование и охрана водных ресурсов. - М.: Агропромиздат, 1985. - С.119, 122.

*(8) Природа и общество / Под. ред. Герасимова И.П. и др. - М.: Наука, 1968. - С.269-270.

*(9) Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" / Под. ред. Боголюбова С.А. - М:, ЗАО "Юридический дом "Юстицинформ", 2002. - С.272.

*(10) Козлова В.И. Проблемы фермерства на водоемах России и пути их решения // Рыбоводство и рыболовство. - 1997. - N 1. - С.26, 27.

*(11) Никонорев Н. Проданное озеро. - Российская газета. - 2001. - 19 июня.

*(12) Воронцов А.И., Харитонова Н.З. Охрана природы. - М.: Высшая школа, 1971. - С.139, 102.

*(13) См. "Рыбоводство и рыболовство". - 1999. - N 4. - С.2-4.

*(14) СЗ РФ. - 1999. - N 45. - Ст.5427.

*(15) Власов Н.И. Регулирование правоотношений в отрасли // Рыбное хозяйство. - 2001. - N 5. - С.20, 21.