О безответственности, реализме, номинализме (Н. Богданов, "эж-ЮРИСТ", N 22, июнь 2004 г.)

О безответственности, реализме, номинализме

Заложенная в ст. 125, 182, 215 ГК РФ идея законного представительства муниципальных органов в отношениях, регулируемых гражданским правом, оказалась невоспринятой муниципальным законодателем. Возможность участия муниципального образования г. Тюмени в отношениях, регулируемых гражданским правом, связывается с необходимостью наделения статусом юридического лица как органов муниципального образования, например городской администрации (ст. 54 Устава), так и ее структурных подразделений. Администрация г. Тюмени наделила статусом юридического лица около половины из 30 своих структурных подразделений.

Вопрос о том, кто является субъектом гражданского права (соответственно и субъектом гражданско-правовой ответственности) в случае, когда органы публичных образований вступают в отношения, регулируемые гражданским правом, не получил разрешения в теории и на практике.

ФАС ЗСО, отменяя решения нижестоящих судебных инстанций, указал, что Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству и благоустройству г. Новокузнецка является структурным подразделением Администрации г. Новокузнецка (п. 1.1 Положения), владеет муниципальным имуществом на праве оперативного управления (ст. 30 Устава г. Новокузнецка), финансируется из средств местного бюджета. Удовлетворяя иск за счет Администрации г. Новокузнецка, суд нарушил положения ст. 124, 125 ГК РФ, устанавливающих порядок участия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. Согласно указанному порядку в суде от имени всех вышеперечисленных выступают органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Поэтому надлежащим ответчиком является Финансовое управление г. Новокузнецка - главный распорядитель средств местного бюджета*(1).

ВАС РФ, оставляя постановление суда апелляционной инстанции в силе, указал, что предметом купли-продажи являлось нежилое помещение, приобретенное налоговой инспекцией для осуществления ее деятельности*(2).

Если в первом деле публичное образование - субъект сделки, а его орган - представитель, то во втором деле орган публичного образования признан субъектом сделки. Как следует из приведенных примеров, основным правилом разграничения участия публичных органов в отношениях, регулируемых гражданским правом, от собственного имени или от имени соответствующего публичного образования в судебной практике признается, что в первом случае органы вступают в гражданско-правовые отношения в публичных интересах, во втором - для удовлетворения "собственных управленческих нужд".

Таким образом, предлагается выяснять, являются ли цели сделки и интересы, лежащие в ее основе, аналогичными частно-правовым интересам, преследуемым юридическими или физическими лицами в схожих сделках, либо публично-правовыми. Последовательно данный подход сформулирован Е. Кудряшовой: "Когда публичные образования заключают сделки не в публичных интересах, а с целью обеспечить текущую деятельность "индивидуальные потребности", безусловно, должно применяться гражданское законодательство. Если в сделке присутствует публичный интерес, гражданское законодательство не применяется или применяется ограниченно"*(3).

Согласиться с данным подходом невозможно. Разве частно-правовая форма отношений не может использоваться в публичных интересах? Не публичные интересы ли преследуются при заключении договора поставки для государственных нужд (ст. 525 ГК РФ)? Деятельность муниципальных учреждений, финансируемых муниципальным образованием, является примером участия казны в частноправовых отношениях. Преследуя схожие цели, учреждение не является муниципальным органом, наделенным властными полномочиями.

Учтем специфику

Данный подход, полагаем, не учитывает иное, вытекающее из особенностей муниципальных образований и закона (ст. 124 ГК РФ), а именно:

Публичное образование в лице любых его органов всегда действует в публичноправовых интересах, включая и частно-правовую форму отношений, где публичный интерес совершенно очевиден.

Любая сделка, направленная на "собственные нужды органа", призвана обеспечить возможность исполнения возложенных на орган функций публичного образования и совершается всегда в пределах средств, предусмотренных на финансирование его деятельности. Поэтому права и обязанности по таким сделкам приобретает само публичное образование, поскольку финансирует их выполнение за счет казны.

Вопросы местного значения, сформулированные в ст. 6 ФЗ РФ от 28.08.95 N 154-ФЗ "О местном самоуправлении" (далее - Закон), выражают публичные интересы, а не частные. Публичное есть то, что соединяет людей. Применительно к характеристике вопросов местного самоуправления как выражающих публичные интересы применим и другой критерий римского права: публичное не может быть изменено частным соглашением сторон. Неверно понимать публичный интерес как механическое соединение частных интересов. "Принцип частного интереса, проведенный последовательно, разложит и погасит всякую власть, приведет ее к анархии"*(4).

Основной принцип гражданского права - приобретение и осуществление гражданских прав в собственном интересе (п. 2 ст. 1) - к публичным образованиям не применим.

Можно ли утверждать, что орган публичного образования действует в собственных интересах? Существует ли собственная выгода органа публичного образования? Вопрос можно расширить: действует ли муниципальное образование в своих собственных интересах?

Как следует из смысла Закона, право приобретать и осуществлять гражданские права, предоставленное муниципальному образованию в ст. 29 Закона, ограничено тем, что оно должно осуществляться в чужих интересах - дестинаторов (destinatare) городского управления. То есть лиц, не причастных к органам муниципального образования, чьи общие интересы (вопросы местного самоуправления) должны обеспечиваться выгодами публичного управления.

Как правило, применение частного права зависит от усмотрения сторон - частных лиц. Они свободно решают, хотят ли осуществлять свои права, и если да, то каким образом. Право муниципального органа приобретать и осуществлять гражданские права есть не его право, а право чужое, которое муниципальный орган обязан осуществлять в чужом интересе.

Основной принцип административного права - реализация предоставленного административному органу права есть в то же время и его обязанность - действует и здесь. Исполняется ли эта обязанность на властном приказе или собственном волеизъявлении муниципального органа, важно то, что существует круг лиц-дестинаторов, в интересах которых она установлена, и кто может требовать ее исполнения.

Поэтому муниципальная собственность есть собственность, ограниченная законом публично-правовыми интересами. Возможность приобретать и осуществлять гражданские права ограничено и целью, для которой оно предоставлено. Органы публичных образований не могут действовать как субъекты гражданского права в чужом интересе без поручения в качестве negotiorum gestio, если такие действия являются одной из целей их деятельности (п. 2 ст. 980 ГК РФ).

Если обратиться к законодательству с целью выяснения вопроса, в чьих интересах действуют муниципальные органы, включая частноправовую форму отношений, то нельзя не увидеть следующее. Согласно ст. 1 Закона представительный орган местного самоуправления представляет интересы населения. В п. 1 ст. 2 Закона говорится о деятельности населения по решению через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, в ст. 285 УК РФ "об интересах службы", "охраняемом законом интересе общества или государства".

Орган муниципального образования не имеет учредителей, своего обособленного от казны имущества, фирменного наименования, соответственно не является юридическим лицом.

В юридических лицах учредители имеют определенные корпоративные права, по крайней мере право утверждать устав, принимать решение о ликвидации. В муниципальных образованиях нет таковых. Контроль за действиями муниципальных служащих принадлежит по уставу г. Тюмени городской Думе (подп. 36 п. 1 ст. 40 Устава). Избиратели, подавая голос за тех или иных кандидатов на должность Главы администрации, депутата Думы, осуществляют полномочия не гражданского, а публичного характера, предоставленные законом.

Вещные ограничения (обременения) собственности допускаются в случаях, предусмотренных законом. Законом имущество на праве оперативного управления дозволено закреплять только за муниципальным учреждением (ст. 296 ГК РФ). Право оперативного управления как вещное обременение представляет собой конститутивное правоприобретение, в котором участвуют два субъекта - праводатель (собственник) и правоприобретатель.

Наделение одним органом другого органа "правом оперативного управления" вовсе не означает введения вещного обременения (ограничения). С точки зрения ГК РФ, собственник (муниципальное образование) не может сам себя ограничить в праве собственности путем наложения на самого себя вещного обременения.

Кто же в данном случае субъект-праводатель, а кто субъект-правоприобретатель? Право оперативного управления как ограниченное вещное право предполагает пользование, владение чужой вещью. Однако имущество муниципальной казны не может быть чужим для муниципальных органов.

Юридические лица возникают и могут прекратить свое существование по собственной воле учредителей. Можно ли утверждать то же самое об органах муниципального образования, а также о самом муниципальном образовании? С точки зрения основ конституционного строя местное самоуправление, занимающее определенное место в государственном строе, имеет постоянное существование.

Земельный комитет (не наделенный статусом юридического лица) вправе заключать договоры от своего имени на проведение землеустроительных работ" (п. 1.4.) и "беспошлинно обращаться в суд по вопросам защиты законных интересов граждан и юридических лиц (п. 3.27)"?!. Его председатель "действует без доверенности от имени Комитета; выдает доверенности" (Распоряжение Администрации г. Тюмени от 19.06.2000 N 2281)?!

Глава города подписывает договоры и соглашения от имени города (п. 3 ст. 51 Устава г. Тюмени). Комитет по транспорту и связи отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами (п. 1.6 Положения). Имущество Департамента финансов учитывается на его балансе на праве оперативного управления (п. 1.8 Положения).

Кроме того, Глава города принимает решение о передаче в доверительное управление иным лицам (физическим и юридическим) имущества, находящегося в собственности г. Тюмени (подп. "и" п. 3 ст. 7 Положения об управлении и распоряжении муниципальной собственностью г. Тюмени, утв. Решением городской Думы от 26.09.96. N 50).

Посредством закрепления имущества казны за муниципальным органом на праве оперативного управления искусственно уменьшается размер казенного имущества, которым муниципальное образование отвечает по гражданско-правовым обязательствам.

Механическое применение муниципального законодательства судебными инстанциями ведет к отождествлению муниципального органа с учреждением (некоммерческой организацией) (ст. 120 ГК РФ), в результате чего муниципальный орган занимает положение основного должника, а муниципальное образование - субсидиарного должника*(5). Несмотря на то, что последние не являются учреждениями в собственном смысле этого слова.

Учреждение согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ отвечает денежными средствами, которыми оно вправе самостоятельно распоряжаться. Это денежные средства, полученные от разрешенной предпринимательской деятельности, и приобретенное за счет них имущество, поступающее в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываемое на его самостоятельном балансе.

Однако орган муниципального образования изначально не может иметь такого имущества, поскольку в силу п. 3 ст. 7 Закона РФ от 22.03.91 N 948-1 совмещение функций муниципального органа с функциями хозяйствующих субъектов запрещается. Пошлина, взимаемая некоторыми муниципальными органами (городской ЗАГС) за выполнение действий публично-правового характера, является сбором и поступает в соответствующий бюджет, то есть ничего общего с денежными средствами, которыми учреждение вправе распоряжаться самостоятельно и которыми отвечает по свои долгам, не имеет.

Очевидно, при отсутствии в бюджете денежных средств фактически невозможно взыскать долг.

Имущественная сфера муниципального образования и его органов не разделена и представляет одно целое (муниципальную казну). Смета расходов есть имущество казны. По этим причинам не может быть применен институт регрессных требований (п. 3 ст. 399 ГК РФ) одним органом муниципального образования, например Департаментом финансов, по отношению к другому (администрации города).

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что сложившийся правопорядок фактически устраняет муниципальное образование из отношений, регулируемых гражданским правом, порождает безответственность муниципальных органов, не способных под маской юридического лица отвечать по долгам и нести имущественную ответственность.

В действующем законодательстве и правовой науке отсутствует четкое цивилистическое понимание публичного органа, обусловленное дуализмом гражданско-правового статуса указанного субъекта, связанным с возможным его участием в гражданских правоотношениях как от своего имени, так и от имени публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ). В этой связи не вызывает сомнений необходимость анализа нормативно-правового инструментария, регулирующего участие муниципальных и государственных органов в гражданском обороте. Предлагаем вниманию читателей рассмотрение двух аспектов данной тематики. Первый касается проблем имущественной ответственности муниципальных образований, а второй - вопросов участия государственных органов в учреждении хозяйственных обществ и товариществ.

ФАС ЗСО, отменяя постановление суда апелляционной инстанции, указал, что Администрация г. Бийска является должником не как орган местного самоуправления, являющийся собственником имущества и отвечающий по долгам в порядке субсидиарной ответственности, а как сторона по договору. В силу ряда положений устава г. Бийска Администрация г. Бийска является учреждением, которое владеет имуществом на праве оперативного управления. Поскольку здание Администрации, автотранспорт, арестованные судебным приставом-исполнителем, находятся в оперативном управлении Администрации г. Бийска, то взыскание на данное имущество наложено судебным приставом-исполнителем незаконно (постановление ФАС ЗСО от 30.07.2002 по делу N Ф04/2575-468/А03-2002).

Н. Богданов,

нач. правового отдела ЗАО "Тюменский аудит",

соискатель кафедры гражданского права и процесса

Института государства и права ТГУ

"эж-ЮРИСТ", N 22, июнь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление ФАС ЗСО от 27.10.2003 по делу N Ф04/5478-1886/А27-2003

*(2) Постановление Президиума ВАС РФ от 03.04.2001 N 8713/00

*(3) Е. Кудряшова "Чьи интересы важнее?", "эж-ЮРИСТ" N 31 за 2003 г.

*(4) А.И. Ильин. Что есть государство: корпорация или учреждение. Советское государство и право. 1991 г. N 5 с.137.

*(5) Постановление ФАС ЗСО от 24.09.2003 по делу N Ф04/4927-801/А75-2003, от 10.04.2003 по делу N Ф04/1539-228/А70-2003, от 25.03.2003 по делу N Ф04/1273-297/А27-2003.