Некоторые проблемы законодательства о малом предпринимательстве (Л.Т. Ибадова, "Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения", N 2, март-апрель 2004 г.)

Некоторые проблемы законодательства о малом предпринимательстве

Одной из наиболее важных проблем в сфере малого предпринимательства является отсутствие эффективного законодательства. Правовая база по малому бизнесу на сегодняшний день недостаточна. В Гражданском кодексе нет даже упоминания о малых предприятиях.

В настоящее время существует лишь один закон в сфере малого предпринимательства - Закон РФ от 14.06.1995 N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ". Данный Закон является первым законом в сфере малого предпринимательства России. Ранее малое предпринимательство регулировалось, в основном, постановлениями Правительства, которые часто сменялись и противоречили друг другу. К тому же, данные акты регулировали отдельные вопросы в сфере малого бизнеса.

Тем не менее, этот Закон не является надежной правовой базой для поддержки малого предпринимательства по целому ряду причин.

Во-первых, он был принят в 1995 г. и, естественно, уже не в полной мере отвечает потребностям малого предпринимательства. Многие специалисты отмечают, что он безнадежно устарел.

Во-вторых, многие, если не большинство, нормы Закона носят так называемый рамочный, или отсылочный характер. Они не имеют прямого действия, образуя лишь правовую основу для разработки особых законодательных и иных нормативно-правовых актов. В частности, в Законе нередко встречаются фразы о том, что те или иные вопросы регулируются "в порядке, установленном действующим законодательством". Поэтому для реализации норм Закона органами исполнительной власти разрабатывается множество подзаконных актов (инструкций, приказов, писем, указаний), которые систематически изменяются, уточняются, дополняются, и в силу этого предпринимателям, особенно начинающим, трудно в них разобраться, а тем более руководствоваться ими.

В-третьих, Закон противоречит ряду законодательных актов. В частности, Бюджетному, Налоговому, Гражданскому кодексам.

Исходя из вышесказанного, совсем неудивительно, что семнадцать из двадцати трех статей Закона фактически не применяются.

Ни у кого не вызывает сомнений необходимость реформирования законодательства в сфере малого предпринимательства. Однако у специалистов нет единого мнения о том, по какому пути оно должно пойти.

Одни считают, что необходимо принять новый закон. С этой целью московским Департаментом поддержки и развития малого предпринимательства разработан проект Федерального закона "О малом и среднем предпринимательстве в РФ", который определяет виды и способы государственной поддержки этого сектора экономики на всех уровнях исполнительной власти.

Другие специалисты считают, что можно ограничиться внесением изменений и дополнений в Закон РФ "О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ" с внесением изменений в смежные правовые акты*(1).

Существует еще один подход, на мой взгляд, наиболее оптимальный. Он заключается в разработке одного или нескольких законов, имеющих основополагающий характер, которые дополняются комплексом правовых актов, регулирующих отдельные сферы деятельности малого бизнеса. Иначе говоря, вначале принимается базовый акт о малом предпринимательстве, и на его основе издаются иные акты по конкретным вопросам малого бизнеса, в том числе и о его государственной поддержке. Именно такой стратегии развития законодательства о малом предпринимательстве придерживаются развитые зарубежные страны.

Однако не все законодатели готовы пойти по такому пути, поскольку большинство законопроектов о малом бизнесе называются "О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ"*(2), и в них не указано на необходимость принятия отдельного основополагающего закона о малом предпринимательстве с соответствующим названием.

В результате такого положения добиться соответствия между названием акта и предметом его регулирования практически невозможно. Законопроекты "О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ", как и ныне действующий Закон, направлены на регулирование достаточно широкого круга отношений в сфере малого предпринимательства, в то время как название ограничивает их правовое регулирование только рамками государственной поддержки малого бизнеса. В частности, в преамбуле Закона N 88 сказано: "Настоящий Федеральный закон определяет общие положения в области государственной поддержки и развития малого предпринимательства в РФ, устанавливает формы и методы государственного стимулирования и регулирования деятельности субъектов малого предпринимательства". Однако из содержания закона совершенно ясно, что предмет его регулирования не сводится к указанному в преамбуле.

Исходя из вышесказанного, очевидна необходимость принятия базового закона в сфере малого бизнеса, например, Закона "О малом предпринимательстве в РФ", который регулировал бы общие вопросы в этой сфере и предусматривал издание специальных актов по отдельным вопросам в области малого бизнеса, в том числе и акт "О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ".

Одними из наиболее важных вопросов в сфере малого бизнеса, нуждающихся в специальном правовом регулировании, являются вопросы его финансирования и кредитования.

В Законе РФ от 14.06.1995 N 88 "О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ" финансирование субъектов малого бизнеса фактически сводится к предоставлению им льготных кредитов, беспроцентных ссуд и краткосрочных займов. А субъектами, осуществляющими кредитование, указываются лишь кредитные организации и общества взаимного кредитования.

Круг вопросов, посвященных данной проблеме, несколько расширен в проекте новой редакции Закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ" (далее - Проект), разработанном Торгово-промышленной палатой и Правительством Москвы. В нем предусмотрена отдельная статья под названием "Финансовая поддержка малого предпринимательства".

В данной статье указаны два источника финансирования малого бизнеса - бюджетный и внебюджетный. Указаны также формы бюджетного финансирования субъектов малого предпринимательства. К ним относятся:

субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;

бюджетные кредиты, займы, ссуды;

государственные и муниципальные гарантии;

иные формы, предусмотренные законодательством РФ.

Как видно, данный перечень является открытым. Что касается внебюджетных форм финансирования, то в Проекте нет даже их примерного перечня.

Далее сказано, что условия и порядок предоставления бюджетных форм финансирования определяется законами РФ, законами субъектов РФ, нормативными актами органов местного самоуправления. Таким образом, данная статья Проекта, как и многие статьи ныне действующего Закона, носит отсылочный характер. Она недостаточно регулирует механизм реализации нормы.

Что касается кредитования малого бизнеса, то в Проекте, как и в Законе, речь идет лишь о компенсации недополученных доходов кредитными организациями при льготном кредитовании субъектов малого предпринимательства.

Таким образом, не только действующий Закон, но и Проект его новой редакции, несмотря на некоторые преимущества последнего, не охватывают всего комплекса вопросов финансирования и кредитования субъектов малого предпринимательства. В результате указанные вопросы, имеющие столь существенное значение для малого бизнеса, все еще остаются недостаточно урегулированными законодательством.

К недостаткам правового регулирования финансирования и кредитования малого бизнеса можно отнести и разрозненность нормативных актов, относящихся к различным отраслям и подотраслям права. В частности, нормами гражданского законодательства регулируются такие формы финансирования и кредитования как банковское и коммерческое кредитование, факторинг, франчайзинг, лизинг и т.д. Бюджетное законодательство регулирует предоставление субсидий, субвенций, бюджетного кредита и т.д. Налоговым законодательством регулируется предоставление налоговых кредитов.

Существует еще целый ряд нормативных актов, регламентирующих вопросы финансирования и кредитования. Однако почти все эти акты не учитывают специфику малого предпринимательства.

С учетом изложенного, недостатки законодательства о финансировании и кредитовании малого предпринимательства во всех отраслях экономики можно свести к трем основным проблемам:

недостаточность правового регулирования;

разрозненность нормативных актов;

отсутствие учета специфики малого предпринимательства в нормативных актах.

В плане решения отмеченных проблем необходимость принятия специального акта о финансировании и кредитовании малого бизнеса не вызывает сомнений. Правовая форма такого акта зависит от концепции развития законодательства в этой области. При наличии основополагающего акта о малом предпринимательстве, включающего общие вопросы его финансирования и кредитования, специальный акта по данному вопросу может быть принят в форме постановления Правительства РФ. Если же основным Законом в сфере малого бизнеса останется ныне действующий акт о государственной поддержке малого предпринимательства от 14 июня 1995 г. и его нормы о финансировании и кредитовании не претерпят существенных изменений, то целесообразно будет принять специальный Закон о финансировании и кредитовании малого предпринимательства. В частности, закон о кредитовании малых предприятий успешно действует в Канаде.

В любом случае упомянутый акт должен иметь комплексный характер и охватывать все формы финансирования и кредитования малого бизнеса независимо от их отраслевой принадлежности. В нем необходимо подробно отразить источники, формы, условия и порядок предоставления различных форм финансирования и кредитования с учетом специфики малого предпринимательства и ряд других вопросов.

В данном акте следует обратить особое внимание на новые правовые формы финансирования и кредитования малого предпринимательства. Например, использование факторинга при товарном кредитовании, франчайзинга при венчурном финансировании, корпоративного займа, долевого финансирования кредитов и инвестиций и др.

В научной литературе существуют различные точки зрения по поводу структуры законодательства о малом предпринимательстве.

По мнению одних*(3), необходима "двухуровневая" структура законодательства и нормативного обеспечения развития предпринимательской деятельности, предусматривающая определение на федеральном уровне основных направлений, принципов и форм государственной поддержки малого предпринимательства и их конкретизацию в правовых актах субъектов федерации применительно к местным условиям и особенностям социально-экономического развития регионов.

Другие же*(4) считают важным включение в Закон о малом предпринимательстве муниципального уровня и создание трехуровневой системы государственной поддержки малого предпринимательства в нашей стране. В ст. 2 Закона есть разграничение полномочий между федерацией и субъектами федерации, но отсутствует какое-либо упоминание о местном самоуправлении. Вектор законодательного развития направлен на создание трехуровневой структуры правового регулирования малого бизнеса. Об этом свидетельствует п. 4 ст. 6 Проекта, согласно которому "органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления могут устанавливаться дополнительные условия, дающие субъектам малого предпринимательства право на поддержку со стороны указанных органов". Необходимо отметить, что в настоящее время во многих регионах с трудом можно различить двухуровневую структуру законодательства о малом предпринимательстве.

Заложенные в действующем Законе возможности поддержки и развития малых предприятий не могли получить своего полного развития также из-за отсутствия своевременного и полного финансирования Федеральных программ поддержки малого предпринимательства.

Финансирование программ поддержки малого предпринимательства по так называемому остаточному принципу стало с 1995 г. традицией. Причина этого, как отмечается в литературе*(5), заключается в том, что малый бизнес никогда не располагал сильным лобби ни в Правительстве, ни в Государственной Думе РФ. Органы государственного управления, участвующие в осуществлении политики в области малого предпринимательства, ведут между собой острую борьбу за контроль за ресурсами, которые все же поступают на финансирование мероприятий программ. Поэтому те мизерные суммы, которые выделяются из федерального бюджета, не всегда расходуются рационально, распыляясь по многим направлениям, тогда как должны быть сосредоточены на главных.

Первая Федеральная программа поддержки малого предпринимательства на 1994-95 гг. была выполнена не полностью, так как на ее финансирование было выделено около 10% планового объема финансирования. Она была скорее ориентирована на создание благоприятных условий для деятельности малого предпринимательства, чем на их прямую поддержку. В целом, Программа сыграла положительную роль: был отработан ряд механизмов поддержки, начато финансирование новых проектов, наработан опыт взаимодействия федеральных и региональных органов поддержки предпринимательства. Успешная реализация ряда новых проектов позволила получить практический опыт, разработать новые типовые документы и методики для осуществления подобного рода работ.

Во второй Федеральной программе (на 1996-97 гг.) предполагалось перейти от общих проектов к созданию комплексной инфраструктуры для непосредственной поддержки малых предприятий. Акцент предполагалось сделать на финансирование органов поддержки малых предприятий регионального уровня. Программа предусматривала переход от полностью государственного финансирования к совместному с привлечением отечественных доноров и инвесторов, в том числе с использованием гарантированных кредитных линий из специального фонда, который должен был быть создан Федеральным фондом поддержки малого предпринимательства. Однако Государственная Дума РФ при утверждении бюджета сократила объем финансирования программы со стороны государства в 2 раза. Реально финансирование началось лишь в конце 1996 г. и составило менее 15% этой урезанной суммы. Неудивительно, что удалось реализовать лишь немногие из предусмотренных программой мероприятий, да и то лишь частично.

Третья Федеральная программа (на 1998-99 гг.) имела еще более печальную судьбу: ее проект не был рассмотрен Государственной Думой РФ до августовского кризиса 1998 г., а после него произошло существенное изменение в худшую сторону условий, при которых она могла быть реализована. В силу этого проект программы остался на бумаге.

Четвертая Федеральная программа на 2000-2001 гг. предусматривала развитие новых технологий. Среди них - франчайзинг для малых предприятий, расширение лизинга, механизмы кредитования, современная система финансирования, в том числе основанная на предоставлении гарантий и новых форм сотрудничества с кредитными организациями.

На сегодняшний день разработана Федеральная программа поддержки малого предпринимательства на 2003-2005 гг., которая также содержит финансово-кредитные механизмы поддержки малого бизнеса. К сожалению, ни одна из принятых до сегодняшнего дня Федеральных программ поддержки малого предпринимательства не была реализована полностью.

По мнению отдельных авторов*(6), процедура разработки Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства далека от совершенства. Программа, разработанная Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, согласовывается с другими органами государственного управления, затем передается на рассмотрение в Государственную Думу. После одобрения Советом Федерации она утверждается Президентом, и, вступая в действие, служит основой для разработки региональных программ. Последние, в свою очередь, являются базой для создания местных программ. В такой схеме, как утверждается, преобладают административно-командные начала и взамен предлагается более демократическая система разработки программы "снизу вверх". Иначе говоря, считается целесообразным создание на основе местных программ региональных и затем, с учетом субфедеральных и муниципальных интересов, разработка Федеральных программ поддержки малого бизнеса.

С таким предложением трудно согласиться. Оно вызывает ряд возражений. С учетом федеративного устройства нашего государства, предложенная система нереальна и трудно осуществима. Известно, что субъекты РФ существенно отличаются между собой по социально-экономическим и иным условиям. Да и не во всех регионах есть свои региональные программы поддержки малого предпринимательства, не говоря уже о местных программах. При такой ситуации непонятно на основе каких именно и скольких программах будет создаваться федеральная, ведь региональные программы могут сильно отличаться друг от друга. Какие из них брать за основу, по каким критериям их отбирать? При такой системе процесс создания федеральной программы может сильно затянуться, да и нужна ли она будет вообще?

На мой взгляд, для внедрения такой системы необходим богатый опыт создания и функционирования местных и региональных программ. В нынешних условиях если не будет Федеральной программы, то вряд ли будут региональные, не говоря уже о местных программах.

Программы поддержки малого предпринимательства мало эффективны не только из-за недостаточного финансирования, но и по ряду иных причин. Во-первых, не отлажен механизм составления программ. Аналитическая часть планов страдает неконкретностью, а выводы, сделанные в результате анализа, не стыкуются с целями и задачами государственной поддержки.

Во-вторых, важнейшим препятствием на пути к эффективной реализации программ государственной поддержки малого предпринимательства является также широкий спектр планируемых мероприятий, который ведет к распылению бюджетных средств. В развитых странах программы содействия малому бизнесу носят узконаправленный характер, например, поощрение экспортной инициативы в Великобритании.

В-третьих, в данных программах недостаточно четко разграничены полномочия между органами федеральной власти и субъектов РФ. Отсутствуют полномочия и функции муниципальных органов власти.

В 2000-2001 гг. Центром социальных и экономических исследований при финансовой поддержке Фонда "Евразия" было проведено исследование о влиянии Федеральных программ на условия деятельности малых предприятий. Результаты оказались следующие: 47,3% предпринимателей считают, что Федеральные программы практически не влияют на изменение условий деятельности малых предприятий; 19,8% предпринимателей отмечают некоторое улучшение; 20% считают, что условия значительно улучшились; 7,5% отмечают некоторое ухудшение; 2,7% отмечают значительное ухудшение.

В более чем 30 субъектах РФ разработаны и выполняются региональные программы развития и поддержки малого бизнеса. Однако эти программы почти не реализуются за редким исключением.

Основной причиной, как и в случае с федеральной программой, является недостаточность или отсутствие бюджетного финансирования.

Одним из главных недостатков многих региональных программ следует назвать отсутствие оценки эффективности функциональных подпрограмм и программы в целом. Лишь в тех субъектах, где реализуются вторые или третьи программы и накоплен определенный опыт поддержки малого бизнеса (например, Иркутская область), разработана система показателей, характеризующих ожидаемые конечные результаты программы: рост доли малого бизнеса в ВРП, количество новых рабочих мест, рост отчислений в бюджет области и др.

Положительной тенденцией в развитии законодательства о малом бизнесе является предусмотренное в Проекте повышение статуса программ развития и поддержки малого предпринимательства. Предлагается придать федеральным, региональным и муниципальным программам статуса целевых. Это будет способствовать особому контролю за их выполнением.

Существенная роль в реализации положений действующего Закона принадлежит отдельным субъектам РФ. К настоящему времени более 55 субъектов РФ приняли свои законы. Наиболее показательный опыт по разработке закона о поддержке малого предпринимательства сложился в Москве.

Закон г. Москвы "Об основах малого предпринимательства в Москве" был принят в 1995 г. Он оказался достаточно эффективным. Столица обгоняет все субъекты РФ по количеству малых предприятий. Гарантией стабильности действия законодательных актов г. Москвы является положение данного Закона, согласно которому от введения в действие законодательного или нормативного акта г. Москвы до внесения в него изменений, которые могут создать менее благоприятные условия для деятельности субъектов малого предпринимательства, должно проходить не менее 1 года.

А в большинстве случаев региональное законодательство лишь более или менее полно копирует федеральный закон, крайне редко привнося в него какую-либо местную специфику или конкретизируя его положения. Однако "законы-близнецы", как правило, мало полезны. Так, только в 11 регионах малому бизнесу предоставлены налоговые льготы; только в 45 регионах зафиксирован порядок доступа субъектов малого предпринимательства к государственным заказам и только в 29 регионах дается собственная правовая трактовка субъектов малого предпринимательства. Критерий доли приоритетной отрасли в валовой выручке предприятия (дающий право на получение льгот) в ряде регионов законодательно не установлен. В целом, создается впечатление, что большинство законов было написано и принято как дань моде.

Все вышесказанное свидетельствует о необходимости изменения не только отдельных нормативных актов, но и всей системы законодательства о малом предпринимательстве.

Л.Т. Ибадова,

младший науч. сотрудник

Института государства и права РАН

"Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения", N 2, март-апрель 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В настоящее время существует два законопроекта о внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ", разработанных Торгово-промышленной палатой РФ и Правительством Москвы.

*(2) Речь идет о разработанной Торгово-промышленной палатой и Правительством Москвы новой редакции Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ" и двух вышеуказанных законопроектах.

*(3) Малухов. К.М. Развитие системы государственной поддержки малого предпринимательства в России. Автореферат дисс...канд. экон. наук. М., 1997. С. 18.

*(4) См.: Семенушкин И.М. Формирование механизма государственной поддержки малого предпринимательства. Автореферат дисс...канд. экон. наук. М., 2000. С. 15.

*(5) См.: Чепуненко А., Обыденнова Т. Развитие малого предпринимательства в России. М., 1999.

*(6) См.: Семенушкин И.М.Указ. соч. С 17.