Пока срок не истек (Д. Хохлов, "эж-ЮРИСТ", N 24, июнь 2004 г.)

Пока срок не истек

Несмотря на многочисленные вопросы, которые возникают при рассмотрении арбитражными судами дел, связанными с КоАП РФ, высшие судебные инстанции не спешат с рекомендациями.

Приведем некоторые выводы по поводу истечения сроков привлечения к административной ответственности.

Административное правонарушение

Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ установлена административная ответственность.

Понятие длящегося правонарушения в КоАП РФ не дано. Вместе с тем в соответствии с указанием Верховного Суда СССР в постановлении Пленума от 04.03.29 "Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям" (в ред. от 14.03.63 N 1) под длящимися правонарушениями следует понимать правонарушения, которые характеризуются непрерывным осуществлением состава определенного преступного деяния.

Длящееся преступление начинается с какого-либо преступного действия (например, при самовольной отлучке) или с акта преступного бездействия (при недонесении о преступлении). Следовательно, длящееся преступление можно определить как действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой уголовного преследования.

Нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций следует считать совершенным при каждом неоприходовании обществом в кассу денежной наличности.

- ООО обратилось в Арбитражный суд области с заявлением об оспаривании постановления Инспекции Министерства РФ по налогам и сборам (далее - инспекция) от 11.12.2002 о назначении административного наказания применительно к ст. 15.1 КоАП РФ. Решением от 23.01.2003 заявленные обществом требования удовлетворены. Постановление инспекции признано незаконным и отменено. В апелляционной инстанции дело не рассматривалось.

Налоговая инспекция провела выездную проверку соблюдения обществом налогового и валютного законодательства за 1999 год. По результатам проверки составлены акт от 02.12.2002 и протокол об административном правонарушении от 02.12.2002.

В ходе проверки установлено занижение обществом в январе - декабре 1999 года выручки от реализации товаров (работ, услуг) на сумму документально не подтвержденных денежных возвратов через контрольно-кассовую машину.

Действия общества квалифицированы инспекцией по ст. 15.1 КоАП РФ - нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, выразившееся в осуществлении расчетов наличными деньгами с другими организациями сверх установленных размеров, неоприходовании (неполном оприходовании) в кассу денежной наличности, несоблюдении порядка хранения свободных денежных средств, а равно в накоплении в кассе наличных денег сверх установленных лимитов.

- Суд первой инстанции правильно применил положения ст. 4.5 КоАП РФ, согласно которым давность привлечения к административной ответственности ставится в зависимость от характера административного правонарушения, и удовлетворил заявление общества. По общему правилу привлечение к административной ответственности допускается в пределах двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - в пределах двух месяцев со дня его обнаружения.

Под длящимся правонарушением следует понимать правонарушение, совершаемое в течение более или менее продолжительного времени, которое характеризуется непрерывностью единого состава определенного деяния.

Исследовав имеющиеся в деле доказательства и дав им надлежащую оценку, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что установленное инспекцией нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций следует считать совершенным при каждом неоприходовании обществом в кассу денежной наличности. При этом суд правомерно сослался на п. 13, 21-24 Порядка ведения кассовых операций в РФ, утвержденного решением Совета директоров ЦБР от 22.09.93 N 40. По смыслу названных положений Порядка неоприходование (неполное оприходование) в кассу денежной наличности следует считать оконченным в момент ежедневного неисполнения (ненадлежащего исполнения) кассиром соответствующих должностных обязанностей по ведению кассовой книги.

Поскольку с момента совершения правонарушений (1999 год) и до вынесения постановления по делу об административном правонарушении (11.12.2002) установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности истек, оспариваемое постановление инспекции является незаконным и подлежит отмене.

Поскольку Законом о валютном регулировании не установлен предельный срок получения разрешения (лицензии) ЦБ РФ, соответствующее нарушение валютного законодательства следует рассматривать как длящееся, а срок наложения взыскания исчислять в соответствии с момента его обнаружения.

- Из материалов дела следовало, что Обществом и иностранной фирмой 05.02.90 создано совместное предприятие "М" с уставным капиталом 500 000 DEM. Доля участия Общества составила 370 000 DEM.

На валютный счет Общества в уполномоченном банке Российской Федерации 04.11.98 перечислено 223 027, 81 доллара США. Указанная сумма поступила от иностранной фирмы "B" во исполнение контракта от 21.07.98 на продажу Обществом и покупку фирмой "B" акций компании "M" на общую сумму 370 000 DEM.

Установив в ходе проведенной в период с 06.07.2001 по 10.07.2001 документальной проверки эти обстоятельства и считая, что Обществом совершена валютная операция, связанная с движением капитала, на осуществление которой требуется разрешение (лицензия) ЦБ РФ, а таковой не было представлено, комиссия СЗРУ ВК 30.07.2001 вынесла решение о взыскании с Общества в доход государства всей перечисленной суммы в соответствии с подп. "а" п. 1 ст. 14 Закона о валютном регулировании за осуществление валютной операции, связанной с движением капитала, без разрешения ЦБ РФ.

В данном случае валютная операция - реализация резидентом (Обществом) нерезиденту (фирме "B") ценных бумаг, выраженных в иностранной валюте, связанная с использованием в качестве средства платежа иностранной валюты, не отнесена п. 9 ст. 1 Закона к текущим валютным операциям, перечень которых исчерпывающий, и в соответствии с подп. "е" п. 10 ст. 1 Закона является валютной операцией, связанной с движением капитала, на осуществление которой в силу п. 2 ст. 6 Закона и п. 4 раздела 2 Письма Госбанка СССР от 24.05.91 N 352 требуется наличие лицензии (разрешения) ЦБ РФ.

Разрешение ЦБ РФ на осуществление указанной валютной операции Обществом получено не было.

В кассационной жалобе Общество ссылалось на нарушение СЗРУ ВК срока, установленного ст. 38 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

По мнению кассационной инстанции, при рассмотрении споров, связанных с применением ответственности за совершение валютных операций без разрешения ЦБ РФ, следует учитывать, что обязательными условиями для наступления такой ответственности служат одновременно как факт совершения валютной операции, так и отсутствие разрешения ЦБ РФ на ее осуществление. Поскольку Законом не установлен предельный срок получения разрешения (лицензии) ЦБ РФ, соответствующее нарушение валютного законодательства следует рассматривать как длящееся, а срок наложения взыскания исчислять в соответствии со ст. 38 КоАП РФ с момента его обнаружения.

Совершенное Обществом валютное правонарушение выявлено в ходе проведенной проверки. Моментом его обнаружения является дата составления акта проверки (10.07.2001). Решение о привлечении к ответственности вынесено 30.07.2001, то есть в пределах срока привлечения к ответственности.

Законодатель не связывает оценку правонарушения как длящегося со сроками хранения отчетности по проводимым резидентом валютным операциям.

- ГУП обратилось в Арбитражный суд области с иском о признании недействительным решения от 29.05.2001 регионального управления валютного контроля Министерства финансов РФ (далее - управление).

Решением от 05.10.2001 иск удовлетворен, решение управления от 29.05.2001 признано недействительным. Постановлением апелляционной инстанции от 19.12.2001 решение суда оставлено без изменения. Постановлением кассационной инстанции от 27.02.2002 постановление апелляционной инстанции отменено, дело передано на новое рассмотрение в апелляционную инстанцию Арбитражного суда области. Постановлением апелляционной инстанции от 03.04.2002 решение суда от 05.10.2001 оставлено без изменения.

Как усматривается из оспариваемого решения управления от 29.05.2001 и акта проверки соблюдения истцом валютного законодательства от 30.01.2001, комбинат в период с 1999 по 2000 год заключил с несколькими предприятиями-нерезидентами и физическими лицами - нерезидентами договоры купли-продажи янтаря и изделий из него. Оплата товара произведена нерезидентами путем внесения наличных денежных средств в рублях Российской Федерации в кассу комбината.

Управление, считая, что валютные операции (расчеты между резидентом и нерезидентами в валюте Российской Федерации) совершены истцом с нарушением порядка расчетов, установленного Инструкцией ЦБ РФ от 16.07.93 N 16, на основании подп. "а" п. 1 ст. 14 Закона о валютном регулировании вынесло решение от 29.05.2001 о взыскании в доход государства суммы, полученной по недействительным в силу названного Закона сделкам.

Удовлетворяя исковые требования, суд апелляционной инстанции исходил из того, что, хотя управление обоснованно признало операции по внесению нерезидентами денежных средств в рублях в кассу предприятия как нарушающие п. 1 ст. 2 Закона, пункты 1.1-1.3 Инструкции ЦБ РФ от 16.07.93 N 16 "О порядке открытия и ведения уполномоченными банками счетов нерезидентов в валюте Российской Федерации", совершенные в 1999-2000 годах правонарушения являются оконченными. Поэтому административное наказание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а следовательно, в связи с пропуском ответчиком двухмесячного срока, установленного ст. 38 КоАП РСФСР, решение управления является недействительным.

Такой вывод суда кассационная инстанция сочла правомерным по следующим основаниям.

Со ссылкой на ст. 2 КоАП РСФСР и определение Конституционного Суда РФ от 14.01.2000 N 4-О суд указал на применение норм КоАП РСФСР о сроках наложения взыскания. Соответственно постановление о наложении административного взыскания не могло быть наложено позднее двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.

В кассационной жалобе управление ссылается на необоснованность вывода суда апелляционной инстанции о том, что совершенные истцом правонарушения являются оконченными, а следовательно, пропущен срок давности привлечения комбината к ответственности. По мнению управления, правонарушения являются длящимися и срок давности привлечения к ответственности следует исчислять с даты оформления акта проверки.

Кассационная инстанция пришла к выводу, что ссылка управления на то обстоятельство, что правонарушения являются длящимися, ошибочна, поскольку законодатель не связывает оценку правонарушения как длящегося со сроками хранения отчетности по проводимым резидентом валютным операциям.

В данном случае решение о наложении взыскания вынесено с нарушением установленного ст. 38 КоАП РСФСР срока. Поскольку срок, предусмотренный ст. 38 КоАП РСФСР, управлением пропущен, постановление апелляционной инстанции является по существу правильным.

Давность привлечения к ответственности

В соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе, о выборах и референдумах, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Из разъяснений, содержащихся в п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2, следует, что установленные ст. 4.5 КоАП РФ сроки давности привлечения к административной ответственности являются пресекательными, и в случае их пропуска суд принимает решение об отказе в привлечении к административной ответственности.

Из анализа дел, по которым суд установил пропуск административным органом срока давности привлечения к административной ответственности, следует вывод о том, что если в действиях (бездействии) привлекаемого лица имеются признаки объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного соответствующей статьей особенной части КоАП РФ, суд кассационной инстанции, не передавая дело на новое рассмотрение, констатирует невозможность привлечения лица к административной ответственности.

Истечение сроков привлечения к административной ответственности влечет отказ в привлечении к административной ответственности независимо от причин их истечения.

- Таможня обратилась в арбитражный суд области с заявлением о привлечении ЗАО к административной ответственности, предусмотренной ст. 14.10 КоАП РФ.

Решением суда в удовлетворении заявленного таможней требования отказано.

Постановлением апелляционной инстанции решение оставлено без изменения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Кассационная инстанция указала на то, что выводы судов первой и апелляционной инстанций не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам и в действиях общества имеются признаки объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.10 КоАП РФ, что в соответствии с ч. 1 ст. 288 АПК РФ является основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

В силу ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения правонарушения.

Учитывая приведенную норму, кассационная инстанция не смогла направить дело на новое рассмотрение, так как срок давности привлечения к административной ответственности истек.

- При проведении сотрудниками налоговой инспекции 19.11.2002 проверки принадлежащего обществу торгового павильона установлен факт розничной реализации алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 13%, что нарушало условия выданной обществу лицензии.

По результатам проверки 21.11.2002 должностным лицом налоговой инспекции в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 4 ст. 14.17 КоАП РФ.

Указанный протокол и приложенные к нему материалы направлены в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности и поступили в суд 27.11.2002.

Вследствие продления срока рассмотрения дела в соответствии с ч. 2 ст. 205 АПК РФ в связи с отсутствием данных об извещении сторон о времени и месте судебного заседания, а затем отложения рассмотрения дела на основании ст. 158 АПК РФ в связи с отсутствием данных о надлежащем извещении общества по указанному в заявлении адресу и необходимостью направления ему извещения по месту осуществления деятельности и регистрации, рассмотрение дела отложено на 04.02.2003. К моменту рассмотрения дела, таким образом, истек двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, что исключает производство по делу об административном правонарушении.

В кассационной жалобе административный орган ссылался на то, что суд при отложении рассмотрения дела из-за неявки представителя общества не применил положения ст. 27.15 КоАП РФ, предусматривающей привод законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вследствие чего к моменту рассмотрения дела истек срок давности привлечения к административной ответственности.

Кассационная инстанция признала вывод налоговой инспекции о неприменении судом положений ст. 27.15 КоАП РФ несостоятельным, поскольку закон не связывает решение об отказе в привлечении к ответственности с причинами истечения сроков давности.

Кроме того, суд кассационной инстанции отметил, что нормами главы 25 АПК РФ не предусмотрено право арбитражного суда на привод законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

В случае неправомерного отказа судом первой инстанции в удовлетворении заявления о привлечении к ответственности кассационная инстанция не может привлечь лицо к административной ответственности, если на момент рассмотрения дела истекли установленные ст. 4.5 КоАП сроки давности.

- Управление внутренних дел провело проверку торговой деятельности предпринимателя, по результатам которой составлены акт от 20.11.2002, протокол изъятия товара от 20.11.2002 и протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.19 КоАП от 21.11.2002. УВД обратилось с заявлением о привлечении предпринимателя к ответственности в арбитражный суд. В удовлетворении заявления было отказано.

Кассационная инстанция пришла к выводу о неправомерности отказа в удовлетворении заявления вследствие несоответствия его нормам материального права. Однако со ссылкой на п. 20 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 решение было оставлено без изменения, поскольку к моменту рассмотрения дела в кассационной инстанции истекли установленные ст. 4.5 КоАП сроки давности привлечения к ответственности.

- Таможня обратилась в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной ст. 14.10 КоАП РФ. Решением арбитражного суда от 15.12.2002, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 05.02.2003, в удовлетворении заявления отказано.

Кассационная инстанция пришла к выводу о неправомерности отказа в привлечении к ответственности нижестоящими судебными инстанциями, однако указала на то, что новое решение о привлечении к административной ответственности не может быть принято в связи с истечением к моменту рассмотрения кассационной жалобы установленного ст. 4.5 КоАП РФ двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности.

При отказе в удовлетворении заявления о привлечении к ответственности вследствие истечения установленных ст. 4.5 КоАП РФ сроков давности у суда нет необходимости оценивать доказанность факта совершения обществом административного правонарушения.

- МВД субъекта Федерации обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 14.16 КоАП РФ. Протокол об административном правонарушении составлен 28.08.2002 по результатам проверки.

Решением арбитражного суда от 29.10.2002 в удовлетворении заявления отказано из-за недоказанности заявителем события вменяемого обществу административного правонарушения.

Апелляционная инстанция постановлением от 13.02.2003 указанное решение отменила в связи с процессуальными нарушениями (рассмотрение дела в отсутствие представителя МВД, не извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания). При этом, сделав вывод о доказанности факта совершения обществом административного правонарушения, суд апелляционной инстанции отказал в удовлетворении заявления в связи с истечением к моменту рассмотрения дела судом срока давности привлечения к административной ответственности.

При проверке законности постановления от 13.02.2003 в кассационном порядке суд счел его подлежащим изменению путем исключения из его мотивировочной части вывода о доказанности факта совершения обществом вменяемого ему административного правонарушения, поскольку он сделан без анализа имеющихся в материалах дела доказательств, а также без оценки правомерности вывода суда первой инстанции о нарушении заявителем требований к составлению протокола об административном правонарушении.

У апелляционной инстанции, установившей истечение срока давности привлечения к административной ответственности, не было необходимости оценивать доказанность факта совершения обществом административного правонарушения.

Суд не вправе объявлять лицу, привлекаемому к ответственности, устное замечание, если на момент рассмотрения дела истекли сроки давности привлечения к ответственности.

Налоговой инспекцией проведена проверка получения, оприходования и целевого использования обществом этилового спирта, полученного по выделенным квотам, а также достоверности данных, указанных ответчиком в декларациях об объемах поступления и использования этилового спирта в 2001 году и 1-м квартале 2002 года.

При проверке установлена реализация (поставка) обществом этилового спирта без соответствующей лицензии, то есть нарушение п. 1 ст. 16, п. 1 ст. 18 ФЗ от 22.11.95 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".

Налоговой инспекцией составлен протокол об административном правонарушении от 27.06.2002 N 14 и вынесено постановление от 28.06.2002 о наложении на общество административного взыскания в виде штрафа на основании п. 1 ст. 6 ФЗ от 08.07.99 N 143-ФЗ "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".

Налоговым органом 31.07.2002 направлены в арбитражный суд протокол об административном правонарушении от 27.06.2002, материалы об административном правонарушении в отношении ответчика и заявление о наложении на общество административного взыскания в виде конфискации алкогольной продукции, содержащей этиловый спирт.

Суд первой инстанции вынес постановление 22.08.2002, которым обществу объявлено устное замечание, производство по делу об административном правонарушении в отношении ответчика прекращено, этиловый спирт обществу возвращен. Апелляционная инстанция оставила постановление суда без изменения.

Кассационная инстанция посчитала судебные акты ошибочными и подлежащими отмене.

Согласно ст. 1 и 2 ФЗ от 30.12.2001 N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" с 01.07.2002 введен в действие КоАП РФ, а Федеральный закон N 143-ФЗ признан утратившим силу. Согласно п. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Как видно из материалов дела, обществом правонарушения совершены 27.02.2001, 22.08.2001, 11.10.2001 и 25.01.2002. Совершенное обществом правонарушение не является длящимся, то есть на момент направления 31.07.2002 в арбитражный суд протокола об административном правонарушении от 27.06.2002, материалов об административном правонарушении в отношении общества и заявления о наложении на общество административного взыскания в виде конфискации алкогольной продукции, содержащей этиловый спирт, истек срок давности привлечения общества к административной ответственности, установленный в ст. 4.5 КоАП РФ.

Кассационная инстанция сослалась на п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2, в котором разъяснено, что сроки, указанные в п. 1 и 3 ст. 4.5 КоАП РФ не подлежат восстановлению и указала, что у суда первой инстанции 22.08.2002 отсутствовали основания для объявления обществу устного замечания.

Важна тенденция законодателя создать "узловые" законы (кодексы), сделав их центром отраслей законодательства, а в некоторых случаях (как КоАП РФ) создать нормативный акт межотраслевого действия. Данное общественное явление отражает общее направление в деятельности российского законодателя по пути гармонизации норм национального права с международно-правовыми актами и стандартами в области защиты прав гражданина.

Очевидны тенденции в развитии законодательства, которые видятся в кодификации его отраслей путем создания отраслеобразующих сводных законодательных актов, которые не только регулируют однородные общественные отношения, но выступают центром и их связующим звеном. Данные тенденции вызваны объективной необходимостью укрепления внутренних связей и единства системы, при регулировании однородных отношений, с целью устранения противоречий и повышения эффективности правовых норм.

Д. Хохлов,

судья арбитражного суда кассационной инстанции

"эж-ЮРИСТ", N 24, июнь 2004 г.