Финансово-правовое регулирование финансовой деятельностью государства в сфере страхования (А.А. Мамедов, "Законодательство и экономика", N 6, июнь 2004 г.)

Финансово-правовое регулирование финансовой деятельностью
государства в сфере страхования

В финансовом праве "финансовая деятельность государства" определяется как базовая юридическая категория (в последнее время равно применяется и понятие "финансовая деятельность государства и муниципальных образований"). Данная категория в современном понимании претерпела определенную эволюцию.

В конце XIХ - начале XX века основополагающей категорией науки о финансах и науки финансового права было понятие "финансовое хозяйство" (которое отождествлялось с понятиями "публичное (государственное) хозяйство", "принудительное хозяйство"). "Финансовая наука,- писал В.А. Лебедев, - есть наука: о финансовом хозяйстве. Поэтому в нее и должно входить изучение всего, что понимается под словом "хозяйство". А хозяйство состоит из трех непосредственно связанных между собой операций: приобретения доходов, расходования их и выводов результатов хозяйничания"*(1). Именно содержание этой категории и определяло понимание системы финансового права.

Содержание категории "финансовое хозяйство" охватывало не только финансово-правовые институты как структурные элементы системы финансового права - государственный бюджет, налоги и т.д. (существующие и в настоящее время), но и правовой режим доменов - имущество, призванное приносить доход государству (например, государственные леса); регалий - почтовая, монетная, телеграфная; разработки государственных промыслов - горные, соляные и т.д. К предмету финансово-правового регулирования относили и так называемые вещные потребности - казенные подряды и поставки, отношения по поводу которых регулируются в настоящее время нормами гражданского права.

Такое смешение качественно различных категорий можно объяснить тем, что отождествлялись предмет финансовой науки и предмет финансового права вследствие имеющей место "генетической связи финансового права как правовой категории и финансов как экономической категории, обусловленной диалектикой формы и содержания"*(2).

Между тем уже в то время обосновывались качественно иные взгляды на предмет финансово-правового регулирования, оказавшиеся впоследствии гораздо более плодотворными и перспективными, наиболее близкими к современным воззрениям. Так, И.И. Янжул в сферу финансово-правового регулирования права включал только отношения по поводу формирования государственных фондов денежных средств*(3), а А. Свирщевский отмечал, что государственные финансы преимущественно связаны с публичными фондами денежных средств*(4).

В советской финансово-правовой науке годы с 1917-го по 1940-й можно назвать периодом отождествления финансовых правоотношений исключительно с денежными отношениями. Эта тенденция прослеживается в работах М.А. Гурвича, М.Д. Загряцкова, С.А. Котляревского и др. По замечанию К.С. Бельского труды основоположников советского финансового права легли в основу понимания сферы предмета финансового права не как государственного (финансового. - А.М.) хозяйства вообще, а как исключительно государственных фондов денежных средств*(5).

Дальнейшее развитие науки финансового права позволило выделить финансовое право в СССР - как совокупность юридических норм регулирования отношений в сфере государственных финансов - в самостоятельную отраслью права, призванную регулировать деятельность социалистического государства в сфере плановой аккумуляции и планового распределения государственных денежных средств*(6) с последующим расширением сферы финансового права по поводу отношений по использованию государственных фондов денежных средств*(7).

Концепция финансовой деятельности государства, сформулированная Е.А. Ровинским*(8), получила дальнейшее развитие в работах Д.В. Винницкого, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, Н.И. Химичевой и др.

Главной целью финансовой деятельности государств на современном этапе является финансовое покрытие публичных затрат на социальные и иные программы, обеспечивающие реализацию коллективных интересов. Эта деятельность призвана обеспечить, гарантировать выполнение не одной какой-то задачи или функции государства, а практически всех. "Расходы государства как вид финансовой деятельности являются методом осуществления его внутренних экономических, культурно-воспитательных, социальных и внешних функций"*(9). Вследствие полифункциональности финансовой деятельности государства Ю.А. Крохина считает актуальным ее деление "по сферам общественных отношений, регулируемых финансовым правом"- бюджетная деятельность, налоговая деятельность, кредитная и т.д.*(10).

Д.В.Винницкий отмечает, что "понятие финансовой деятельности государства: с юридической точки зрения имеет значение лишь в той степени, в какой оно определяется правом как мера дозволенных или предписанных правом действий указанных субъектов, осуществление которой обеспечивается юридическими правами и обязанностями тех лиц, чьих субъективных интересов она может коснуться: Различного рода технические операции, способные составлять содержание "фактической" финансовой деятельности, для права безразличны (с юридической точки зрения, например, безразлично, какие технические средства были использованы для того, чтобы изложить положения акта налоговой проверки на бумажном носителе и т.п. Принципиально, чтобы сам акт отвечал по форме и содержанию установленным законом требованиям)"*(11).

Юристы-финансоведы единодушны в том, что финансовые отношения, образующиеся в ходе воздействия государства как субъекта финансовой деятельности на ее объект, не имеют место в качестве фактических общественных отношений, а существуют только в правовой форме как правоотношения.

Важнейшим средством финансовой деятельности государства служат правовые нормы. Основной массив действий и операций, составляющих содержание финансовой деятельности, осуществляется с помощью правовых норм. Прежде всего это объясняется тем, что право - уникальное средство, позволяющее государству донести свою волю до неограниченного круга субъектов.

"Осуществляя те или иные операции в рамках финансовой деятельности, государство в лице компетентных органов уже находится как участник в составе различных правоотношений. Любая финансовая операция, даже в самой начальной своей стадии реализации, регламентирована правом: финансовая деятельность является показателем фактической реализации указанных норм"*(12).

Страхование как составную часть "финансовой деятельности государства - деятельности по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих бесперебойное функционирование государства на каждом данном этапе общественного развития"*(13), следует прежде всего рассматривать как оптимизирующий фактор формирования платежного баланса страны, как инструмент государственного регулирования экономики, который позволяет снизить финансовую нагрузку на бюджет, с тем чтобы восстановить ресурсы - как материальные, так и трудовые, - утраченные в результате наступления страховых случаев.

Финансовые правоотношения в сфере страхования возникают при формировании, перераспределении и использовании денежных средств страховых резервов страховых структур, при оказании финансовой помощи на возвратной основе для осуществления инвестиционных проектов и пополнения оборотных средств государства за счет страховых ресурсов, при уплате налогов и осуществлении других платежей в бюджет, при формировании, перераспределении и использовании денежных средств государственных социальных внебюджетных фондов, при предоставлении налоговых льгот, применении штрафных санкций, при финансировании из бюджета государственных программ в сфере социального страхования и т.д.

В области регулирования налогообложения страхователей и страховых организаций финансовая деятельность государства может быть не только одним из эффективных стимуляторов формирования платежеспособного спроса на страховые услуги, но и позволяет, используя налоговый механизм и оптимальные налоговые ставки, осуществить обратную связь - через страхование как составную часть финансовой деятельности государства мобилизовать финансовые ресурсы государства, формирующие бюджет и внебюджетные фонды, в больших размерах, чем это было бы при повышении налоговых ставок и ужесточении иных фискальных мер.

Финансово-правовое регулирование страхования как составной части финансовой деятельности государства всегда необходимо рассматривать в тесной взаимосвязи с нормами административного права, регулирующими деятельность органов, осуществляющих административные процедуры контроля и надзора за деятельностью страховых организаций (фондов). В связи с этим определение соотношения норм финансового и административного права в регулировании публичных правоотношений в сфере страхования требует своего изучения. При этом необходимо учитывать, что хотя финансовые и административные правоотношения в сфере страхования находятся как в введении Российской Федерации, так и в совместном введении Российской Федерации и ее субъектов, эти правоотношения, охватывающие осуществление государственного страхового надзора и деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации и федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования, подлежат регулированию только федеральным законодательством (ст. 71 и 76 Конституции РФ; ч. 2 ст. 30 Закона РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 6 сентября 1996 г.).

Для отношений (действий, операций), составляющих финансовую деятельность государства, характерна неоднородность по содержанию. Одни отношения, опосредущие движение денежных средств и имеющие распределительный характер, характерны для финансов, другие - не являются финансовыми отношениями (с экономической точки зрения), так как в этих отношениях отсутствует главный признак финансов: движение денежных средств. Последняя группа отношений "направлена на то, чтобы "создать" финансовые отношения, упорядочить их, обеспечить их развитие для достижения целей финансовой деятельности государства". Финансовая деятельность осуществляется государством в различных формах. В организационном аспекте - в форме создания и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

Управляющее влияние государства - как субъекта финансовой деятельности - на объект проявляется в достижении целей финансовой деятельности, а именно прежде всего в финансово-правовом регулировании доходов субъектов финансовой деятельности, в том числе страховых структур, формирующих централизованные и децентрализованные фонды денежных средств, которые могут служить достижению публичных целей. При этом надо иметь в виду, что рассматривать управленческий аспект финансовой деятельности государства следует "не в узком, а в широком понимании, т.е. входит в компетенцию органов не только исполнительной, но представительной и даже судебной власти"*(14).

Кроме того, справедливо говорить о правовой и неправовой формах финансовой деятельности государства.

Финансовая деятельность государства осуществляется, главным образом, в правовой форме. Подтверждением тому будет отмеченный ранее факт, что финансовые отношения, составляющие содержание финансовой деятельности, вне правовой формы не существуют. Вместе с тем в ходе

финансовой деятельности государства возникают и нефинансовые отношения, которые, как и финансовые, возникают обычно в силу закона. Таковы, например, отношения по бюджетному процессу в связи с функционированием внебюджетных фондов в сфере социального страхования, по их финансовому контролю и др.

В науке финансового права справедливо отмечается, что в ходе финансовой деятельности государства возникают и организационные отношения, которые не приобретают правовой формы. Но бывает и так, что отношения возникают как организационные, а затем оформляются правом*(15). В сфере страхования к ним в первую очередь относятся отношения, имеющие локальный характер и связанные с процедурными вопросами утверждения бюджетов и расходов централизованных внебюджетных фондов социального страхования, размещения денежных средств страховых резервных фондов и др.

Правовая форма как доминирующая в финансовой деятельности государства, в том числе в ее составной части - сфере страхования, предполагает, что эта деятельность осуществляется, во-первых, с помощью правовых норм (как одних из правовых регуляторов финансовой деятельности) и, во-вторых, в рамках финансовых правоотношений в целом. Последнее очень важно, поскольку такая деятельность осуществляется в рамках не только регулятивных, но и подчас охранительных финансовых правоотношений.

Исходя из приведенного можно сформулировать следующие аспекты государственного управления в сфере страхования, требующие финансово-правового регулирования:

- налоговое регулирование;

- денежно-кредитное регулирование, т.е. воздействие на денежное обращение;

- бюджетное регулирование, т.е. распределение средств государственного бюджета по различным направлениям их использования, в том числе при страховании;

- регулирование посредством формирования государственных программ и государственных заказов, связанных со страхованием;

- ценовое регулирование (страховая тарифная политика);

- социальное регулирование (включая государственное социальное и обязательное страхование);

- регулирование посредством ограничений и запросов (государственное лицензирование и др.).

При этом методы прямого воздействия реализуются, наряду с другими, средствами финансово-правового регулирования. Средства юридического воздействия финансово-правового регулирования:

не связаны с созданием дополнительных материальных стимулов для их реализации;

базируются на силе и авторитете государственной власти;

включают меры запрета, разрешения и принуждения.

Значение страхования в жизни общества определяется тем, какие функции оно выполняет, какие основные проблемы общества позволяет решить.

Особое значение имеет финансово-правовое регулирование финансовой деятельности государства в сфере социального страхования, так как социальное страхование - это механизм реализации социальной политики государства, основа организации социальной защиты населения.

Законодательство в сфере социального страхования предусматривает образование особых (внебюджетных) фондов денежных средств, прямо не связанных с бюджетами различных уровней, которые представляют собой совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении государства и (или) органов местного самоуправления и имеющих сугубо целевой характер расходования.

Государственные социальные внебюджетные фонды, к которым относятся Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, имеют общегосударственное значение, так как по размеру мобилизующих денежных средств они занимают главенствующее положение.

Государственные социальные внебюджетные фонды являются юридическими лицами. Однако независимость их функционирования весьма специфична и существенно отличается от финансовой деятельности страховых организаций, осуществляющих коммерческое страхование. Это проявляется прежде всего в невозможности существенно влиять на величину доходов и корректировать расходную часть своего бюджета.

Наделив указанные фонды самостоятельностью, государство оставило за собой право решать многие вопросы, касающиеся их деятельности: определять размер обязательных платежей в фонды, принимать решения об изменении, компенсации и индексации социальных выплат. Самостоятельность этих внебюджетных фондов затрагивает в основном организационный аспект движения денежных средств, разработку методической документации и частично перераспределительные операции. Их назначение в конечном счете сводится к обеспечению финансовой ресурсной базы для реализации государственных социальных программ (пенсионного обеспечения, социального и медицинского страхования), т.е. к собиранию установленных государством обязательных платежей и передаче их органам социальной защиты для последующих выплат. Таким образом, государственные внебюджетные социальные фонды (в лице своих исполнительных органов) ответственны только за организацию и управление процессами мобилизации и использования денежных средств в размерах и на нужды, строго определенные государством.

Правовой режим государственных внебюджетных социальных фондов - этого важного института финансового права - определяется как Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования"*(16), так и иными федеральными законами, нормативными правовыми актами, которые закрепляют основы государственного регулирования обязательного социального страхования, в том числе его финансовую систему. В них определены основные принципы формирования и использования денежных средств, порядок утверждения и исполнения бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов (для региональных - сметы доходов и расходов, отчеты об их исполнении), ответственность за уклонение от уплаты страховых взносов и др.

Достаточность средств государственных социальных внебюджетных фондов для соответствующих страховых выплат зависит от двух факторов: от размера страховых взносов и сбалансированности их поступлений с выплатами. Но в отличие от коммерческого страхования Правительство при разработке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматривает дотации финансовой системе обязательного социального страхования в размерах, позволяющих обеспечить установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования выплаты по этому виду страхования.

Страховые взносы, объединяемые в единый социальный налог, как и иные налоги (размер, плательщики, порядок их уплаты, льготы и штрафные санкции) устанавливаются на федеральном уровне и являются обязательными. В пользу налоговой природы страховых взносов говорит и то, что Налоговым кодексом не разграничиваются меры ответственности за правонарушения в зависимости от различных элементов действующей системы налогов и сборов. При ежемесячных отчислениях в виде единого социального налога от фактически начисленного фонда оплаты труда происходит самоиндексация доходов этих фондов. Следовательно, такой механизм особенно эффективен в период нестабильной экономики, высокой инфляции, при большом дефиците бюджета, поскольку позволяет мобилизовать необходимые средства для разрешения важнейших социальных проблем.

За счет страховых взносов, объединенных в единый социальный налог (в большей степени), устанавливаемый государством на федеральном уровне, и формируется доходная часть бюджетов всех государственных социальных внебюджетных социальных фондов. На долю других источников (средства из бюджета, займы и др.) приходится незначительный процент.

Вышеприведенное подтверждает, что бюджеты государственных социальных внебюджетных фондов являются централизованными фондами денежных средств, важным элементом бюджетной системы Российской Федерации, с особым правовым режимом деятельности фондов, порядком проведения социального страхования, условиями и порядком страховых выплат. Государственные социальные внебюджетные фонды по основным направлениям своей деятельности освобождены от уплаты налогов, государственных и таможенных пошлин.

Наличие таких классифицирующих признаков государственных социальных внебюджетных фондов, как целевая направленность, оперативность использования денежных средств, самостоятельная обособленность от бюджетов различных уровней, особые источники формирования, и позволяет объединить их в самостоятельный финансово-правовой институт.

Таким образом, значение финансово-правового регулирования финансовой деятельности государства в сфере страхования определяется значением страхования в жизни общества, какие функции оно выполняет, какие основные проблемы общества позволяет решить.

А.А. Мамедов,

старший научный сотрудник МГУ им. М.В. Ломоносова,

кандидат юридических наук

"Законодательство и экономика", N 6, июнь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Лебедев В.А. Финансовое право. - СПб., 1889. - Т.1. - С. 234.

*(2) Пацуркивский П.С. Предмет и границы финансового права постсоциалистического государства // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. - Черновицы: Рута, 2003. - Вып. 1. - С. 6.

*(3) Янжул И.И. Финансовое право: Руководство для студентов юридического факультета 3 и 4-го семестров. - М., 1885. - С. 13.

*(4) Свирщевский А. Лекции по русскому финансовому праву. - Ярославль, 1890. - Вып. 1. - С. 5.

*(5) Бельский К.С. Финансовое право: наука, история, библиография. - М.: Юристь, 1995. - С. 52-57.

*(6) См.: Ровинский Е.А. Предмет советского финансового права // Советское государство и право. - 1940. - N 3. - С. 42.

*(7) Воронова Л.К., Мартьянов Н.В. Советское финансовое право. - Киев: Вища школа, 1983. - С. 25.

*(8) См.: Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. - М., 1960. - С. 9-59.

*(9) Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. - Киев, 1981. - С. 19.

*(10) Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. - М., 2001. - С. 55.

*(11) Винницкий Д. В. Категория "финансовая деятельность государства" в науке российского финансового права // Государство и право. - 2003. - N 2. - С. 23.

*(12) Винницкий Д.В. Указ. соч. - С. 24.

*(13) Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. - М.: Юристъ, 2002. - С. 16.

*(14) Карасева М.В. Финансовое правоотношение. - М.: Норма, 2001. - С. 24, 25.

*(15) Карасева М.В. Указ. со. - С. 48.

*(16) СЗ РФ. - 1999. - N 29. - Ст. 3686.