Статус Международного хранилища радиоактивных отходов применительно к праву окружающей среды (А.А. Талевлин, "Законодательство и экономика", N 6, июнь 2004 г.)

Статус Международного хранилища радиоактивных отходов
применительно к праву окружающей среды

С вступлением в силу законов "О внесении дополнения в статью 50 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (в части ввоза облученных тепловыделяющих сборок на временное хранение или переработку), "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" (в части вывоза и ввоза тепловыделяющих сборок на условиях лизинга) и "О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных регионов Российской Федерации, финансируемых за счет поступлений от внешнеторговых операций с облученным ядерным топливом" в российском природоохранном законодательстве произошли значительные изменения. По сути, главная цель этих законов сводится к разрешению ввоза на территорию Российской Федерации отработанного ядерного топлива (далее - ОЯТ) из других стран на хранение или захоронение. Надо сказать, ввоз ОЯТ для дальнейшей переработки не был законодательно запрещен и до принятия указанных законов, фактически такая деятельность осуществлялась и ранее. Что касается ввоза из-за рубежа ядерных материалов в целях хранения или захоронения, то здесь действовал запрет, установленный ст. 50 Закона "Об охране окружающей природной среды", и Министерство РФ по атомной энергии уже давно не устраивала эта норма.

Многие страны отказались от переработки ОЯТ, прежде всего из-за экологической опасности такого производства, и в таких странах подобные отходы признаны радиоактивными отходами. Поэтому готовность России принять ОЯТ - это решение проблемы утилизации радиоактивных отходов для США, Японии, Швейцарии, Южной Кореи и других стран.

Сейчас в США активно лоббируется проект строительства международного хранилища ОЯТ на территории России. Российская сторона в лице Минатома активно способствует этому решению. Указанное хранилище планируется разместить в Красноярском крае неподалеку от Железногорска. К сожалению, нашей стране уготована участь радиоактивной свалки. Изменение российского природоохранного законодательства следует считать первым этапом глобализации ядерного бизнеса и решения самой сложной его проблемы - утилизации радиоактивных отходов. Промышленно-развитые страны решают ее методом, свойственным для трансграничных корпораций, - посредством удаления этих опасных веществ за пределы своей национальной территории.

Проанализировав сложившуюся ситуацию, можно выстроить стратегию развитых промышленных стран по воплощению идеи утилизации собственных радиоактивных отходов. Вслед за изменением национального российского законодательства планируется заключить соглашение между Российской Федерацией и США о сотрудничестве в области мирного использовании атомной энергии, где будут определены условия ввоза и хранения ОЯТ на нашей территории. Пока планируется утилизировать отработанное ядерное топливо с атомных станций Японии, Тайваня, Южной Кореи, Швейцарии, Испании. Причем в большинство из этих стран свежее ядерное топливо было поставлено США и вследствие заключенных международных соглашений между США и указанными странами последние могут распоряжаться отработанным топливом только с согласия США.

В последнее время в средствах массовой информации усиленно тиражируется заявление чиновников из Минатома России, утверждающих, что ОЯТ, контролируемое прежде всего США, будет переработано. Но такое утверждение носит явно декларативный характер. Во-первых, это невозможно технически: в России нет производственных мощностей по переработке зарубежного отработанного ядерного топлива, а те, что существуют, приспособлены только к переработке ОЯТ отечественного происхождения. Во-вторых, переработка ОЯТ и выделение из него плутония противоречит Договору о нераспространении ядерного оружия и ряду других международных соглашений. В третьих, позиция США в этом вопросе весьма категорична - никакой переработки в ближайшие полвека, а только хранение или захоронение, естественно за определенную плату.

Попробуем проанализировать проект размещения международного хранилища радиоактивных отходов на территории Российской Федерации с позиций основных принципов отечественного экологического права и международного права окружающей среды.

В статье 1 основного природоохранного закона нашей страны - Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" - провозглашена задача природоохранительного национального законодательства: регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей.

Этот же нормативный акт содержит основные принципы охраны окружающей природной среды, среди них можно выделить: приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду; рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущение необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека.

В другом Федеральном законе - "Об отходах производства и потребления" - закреплены основные принципы государственной политики в области обращения с отходами: охрана здоровья человека; поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранение биологического разнообразия; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества; использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот; доступ в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами.

Правовые принципы являются фундаментом любой отрасли права, они задают направление развития законодательства и служат "идеологической" основой права. Нетрудно заметить, что идея строительства международного хранилища радиоактивных отходов не вписывается в поле правовых принципов российского экологического права. Учитывая реальную опасность наличия хранилища радиоактивных отходов как потенциального источника негативного воздействия на человека и среду его обитания на многие сотни лет, решение о размещении такого хранилища на территории нашей страны ставит под сомнение существование системы правовых принципов отечественного права окружающей среды.

Попытаемся проанализировать проект размещения на территории нашей страны хранилища радиоактивных отходов из других стран с учетом системы международных правовых принципов.

Принципы международного права выполняют две функции: способствуют стабилизации международных отношений, ограничивая их определенными нормативными рамками, и закрепляют все новое, что появляется в практике международных отношений, и тем самым способствуют их развитию. Значение общепризнанных принципов и норм международного права состоит именно в том, что они создаются международным сообществом в целом и становятся обязательными для всех государств. В отличие от системы принципов национального законодательства применительно к праву окружающей среды в международном праве на первое место выдвигаются принципы, вытекающие из концепции национального суверенитета. Это принцип суверенного равенства государств, принцип использования природных ресурсов во благо нынешнего и будущих поколений и всего человечества, принцип равной экологической безопасности и другие. Так, Декларация по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.) провозглашает обязанность государств обеспечивать надлежащие условия, чтобы деятельность, ведущаяся под их юрисдикцией или контролем, не причиняла ущерба окружающей среде других государств или районов, находящихся за пределами национальной юрисдикции.

Государства, согласно той же Декларации, должны эффективно сотрудничать с целью противодействовать или воспрепятствовать перемещению и передаче в другие государства деятельности и веществ, которые наносят серьезный ущерб экологической среде или считаются вредными для здоровья человека.

Россия и другие ядерные державы являются участниками данной Декларации, поэтому ввоз в Российскую Федерацию ОЯТ с территории других государств противоречит указанным международно-правовым принципам.

Среди источников международного права существует соглашение, определяющее направления политики развитых стран по отношению к развивающимся. Речь идет о Хартии экономических прав и обязанностей государств (12 декабря 1974г.). Этот документ содержит положения, закрепляющие принципы и обязанности государств - участников хартии в области охраны окружающей среды: "За защиту, сохранение и улучшение окружающей среды для нынешнего и будущих поколений несут ответственность все государства. Все государства должны стремиться к выработке своей собственной политики в области окружающей среды и развития в соответствии с этой ответственностью. Политика всех государств в области окружающей среды должна способствовать, а не оказывать неблагоприятное воздействие на нынешний или будущий потенциал развития развивающихся стран. Все государства обязаны обеспечить, чтобы деятельность в пределах действия их юрисдикции и контроля не причиняла ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции. Все государства должны сотрудничать в выработке международных норм и правил в области окружающей среды".

Россия по многим показателям на сегодняшний день считается развивающимся государством, правда, этого факта не признает как сама Российская Федерация, так другие субъекты международного права. Но то, что проект оказывает неблагоприятное воздействие на будущий потенциал нашей страны, прежде всего на здоровье нации, думаю, не вызывает сомнений даже у самих атомщиков.

Таким образом, с позиции международно-правовых принципов строительство на территории суверенного государства хранилища радиоактивных отходов других государств является определенным несоответствием между концепцией равной экологической безопасности, закрепленной в международных соглашениях, и реальной практикой воплощения в жизнь этой концепции. Экологическое благосостояние одного государства не может быть обеспечено за счет или в отрыве от другого или других государств.

Приходится лишь сожалеть о том, что принципы преемственности общечеловеческих ценностей и приоритетов, равной экологической безопасности воплощаются в российском законодательстве в нормативном закреплении за Россией статуса радиоактивной свалки.

А.А. Талевлин,

аспирант Института законодательства

и сравнительного правоведения

"Законодательство и экономика", N 6, июнь 2004 г.