Некоторые аспекты использования и охраны земель приграничных территорий (М.Р. Панфилова, "Законодательство и экономика", N 6, июнь 2004 г.)

Некоторые аспекты использования и охраны
земель приграничных территорий

Начиная с середины 80-х годов ХХ века проблемы правового режима государственных границ и приграничных регионов привлекают внимание ученых и практиков. Обусловлено это глобализацией экономики, развитием межрегионального сотрудничества, кардинальными изменениями на карте мира. Государство обязано оказывать доминирующее влияние на развитие приграничных регионов, что в первую очередь должно найти выражение в создании соответствующей правовой основы, поскольку появление новых независимых государств на территории бывшего Советского Союза и неразвитость новой приграничной инфраструктуры привели к появлению связанных с этим пограничных и приграничных проблем и угроз.

Анализ правового режима земель приграничных территорий невозможен без осмысления самого понятия "приграничная территория". Это даст возможность не только объяснить существующее положение дел на землях приграничных территорий, но и спрогнозировать основные тенденции развития земельных отношений в приграничных территориях, создать методологическую базу для государственного управления землями, составной частью которого является определение правового режима земель.

Первоначальное понимание сущности категории "граница" сводилось к черте, ограде, отделяющей один объект от другого и охраняющей ее целостность. Исходя из этого, и в нашей общественной науке утвердилось воззрение на государственную границу как на линию, разделяющую два государства, за пределами которой существуют различного рода угрозы. Однако граница между социальными объектами никогда не была линией, между ними всегда существовало некое пространство - пограничная территория. Причем это пространство создавалось довольно часто искусственно. Так, цари присоединяли к России окраинные земли не только с целью получить новые источники сырья, рынков сбыта, но и чтобы обезопасить центральные районы от внешнего врага.

Земли приграничных территорий, как правило, выполняли и выполняют функции раздела государств и обеспечивают санитарно-эпидемиологическое благополучие страны, удовлетворяют потребности таможенной службы.

Таким образом, наделение определенных земельных территорий, называемых приграничными территориями, особым правовым статусом было обусловлено историческим развитием государства, и на этот процесс, который продолжается и сегодня, влияют политические, экономические и социальные факторы.

В настоящее время Россия граничит на суше с 14 государствами мира, будучи единственной страной с таким количеством соседей на своих границах. При этом 36 из 89 субъектов Российской Федерации имеют общие сухопутные границы с Государственной границей России, и этот формальный признак является определяющим для ее приграничных субъектов.

Между тем А.Г. Гранберг*(1) обращает внимание на многоаспектную неоднородность территории России, что не позволяет дать унифицированное определение приграничной территории. По его мнению, существует три уровня приграничья.

Макроуровень - субъекты Федерации, имеющие выход к государственным границам. Их общая территория составляет почти 12,5 млн кв. км (73,1% всей территории России) с населением около 74 млн человек (т.е. 49,9% от общей численности). Однако многие приграничные и прибрежные субъекты Федерации занимают огромные территории, значительная часть которых не испытывает существенного воздействия границ. Поэтому нецелесообразно разрабатывать какую-то особую приграничную политику для столь обширных территорий, тем более какой-либо особый приграничный статус.

Мезоуровень - это административные районы в составе субъектов Федерации, часть внешних границ которых совпадает с государственной границей.

Микроуровень - приграничная полоса, включающая населенные пункты, непосредственно выходящие на государственную границу. Российские эксперты определяют среднюю ширину этой приграничной полосы в 5 км. Однако в трактовке Всемирной торговой организации полоса приграничной торговли определяется как 15-километровая по обе стороны границы.

А.Г. Гранберг указывает еще на один аспект проблемы определения понятия "приграничная территория". Дело в том, что одним из признаков приграничной территории является наличие на ней пунктов перехода и таможенных пунктов. Таковые, как известно, отсутствуют на арктическом побережье. Напротив, по этому признаку московский аэропорт Шереметьево может быть рассмотрен как один из важнейших участков государственной границы. Таким образом, функциональные и позиционные признаки могут сильно расходиться.

Итак, можно прийти к выводу, что "земли приграничных территорий" - понятие, встречающееся в юридической литературе, однако в достаточной мере не разработанное. Вместе с тем, чтобы выяснить, каково его значение и содержание, требуется дать определение: земли приграничных территорий - это земли, находящиеся в составе административных районов в составе субъектов Федерации, часть внешних границ которых совпадает с государственной границей. Не ставя перед собой задачу, рассмотреть все аспекты правового режима данных земель, рассмотрим лишь отдельные вопросы на примере Оренбургской области.

Оренбургская область - одна из крупнейших областей Российской Федерации площадью 124 тыс. кв. км. Она занимает обширные пространства Южного Приуралья. Расположение области на стыке двух частей света - Европы и Азии, на границе природных зон - леса и степи, гор и равнин обусловило своеобразие ее природы и экономического развития. Протяженность границы с сопредельной Республикой Казахстан - 1876 км.

Исторически сложилось так, что по вопросам земельных отношений у сопредельных государств есть определенные проблемы, касающиеся местонахождения земельных участков и их использования.

В 1943 г. для обеспечения жителей г. Новотроицка сельскохозяйственной продукцией распоряжением Совета народных комиссаров РСФСР и Республики Казахстан было предоставлено совхозу "Прогресс" (в настоящее время АО "Прогресс") 1868 гектаров земли, в том числе сельскохозяйственных угодий 1622 гектаров из земель хозяйства Ленинского района Актюбинской области Республики Казахстан.

В свою очередь, промышленным предприятиям Республики Казахстан на территории Оренбургской области было предоставлено 2458,5 гектаров земли, в том числе Управлению Западно-Казахстанской железной дороги 2454,5 гектара.

После распада Советского Союза независимые государства принимают новые законы, регулирующие земельные отношения. Пользование землей стало платным, а земля, которая ранее предоставлялась предприятиям в постоянное (бессрочное) пользование, в настоящее время передается в аренду с заключением договоров аренды земли. Последние годы проводятся активные международные консультативные встречи представителей администрации Оренбургской области и приграничных регионов Республики Казахстан по поводу оформления правоустанавливающих документов на пользование земельными участками, но процесс этот незавершен, и судьба многих участков не решена.

Особенность проблемы использования и охраны земель приграничных территорий состоит в том, что ее нельзя решать в одиночку. Понимая это, 26 июня 1997 г. между Оренбургской областью и приграничными областями Республики Казахстан был заключен Договор о сотрудничестве в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности на сопредельных территориях. В целях сохранения земельных ресурсов, признавая особую ценность земель сельскохозяйственного назначения, стороны обязуются согласовывать с землепользователями, арендаторами и государственными органами заинтересованных сторон выполнение всех видов работ, проводимых с нарушением почвенного покрова. Обязательному согласованию сторон подлежит перевод земель на сопредельных территориях из одной категории в другую.

Необходимость обратить внимание на особое использование земель приграничных территорий вызвана еще и тем, что Федеральным законом от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" введен запрет на предоставление земельных участков, расположенных на приграничных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам. Эта норма подкреплена Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", в соответствии с которым иностранные граждане, иностранные юридические лица и лица без гражданства могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. На практике это означает, что правоустанавливающие документы на право собственности участками земель данной категории утрачивают силу, а сами участки должны будут отчуждаться. В то же время земельные участки, которые указанные лица имеют на условиях постоянного (бессрочного) пользования до 1 января 2004 г., должны быть переведены на аренду. Иными словами, они должны заключить договор аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. Вместе с тем по оценкам Комитета по управлению имуществом Оренбургской области этот процесс идет очень медленно.

Таким образом, проблема использования и охраны земель приграничных территорий требует серьезного внимания как со стороны государства в целом, так и со стороны субъектов Федерации, часть границ которых совпадает с Государственной границей России.

М.Р. Панфилова,

преподаватель Оренбургского государственного университета

"Законодательство и экономика", N 6, июнь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Гранберг А.Г. Межрегиональное экономическое сотрудничество сопредельных стран / Регионы в системе внешнеэкономических связей Российской Федерации / Под ред. С.Г. Горшенина. - Оренбург, 1998. С. 30.