Институт независимого аудита и государственный финансовый контроль: основные направления взаимодействия (С.О. Шохин, "Аудиторские ведомости", N 7, июль 2004 г.)

Институт независимого аудита и государственный финансовый контроль:
основные направления взаимодействия*(1)

Взаимодействие института независимого аудита и государственного финансового контроля является в настоящее время одной из насущных проблем организации эффективной работы контрольно-финансовых механизмов в государстве. Важность этой темы определена рядом факторов.

Во-первых, государственный финансовый контроль и аудит - это две стороны "одной медали". И, несмотря на ряд отличий, перед ними стоит общая задача повышения финансовой дисциплины и качества управленческой работы на всех этажах государства и экономики. Во-вторых, в условиях коренных экономических преобразований и с появлением в стране различных форм собственности процессу дальнейшего развития аудиторской деятельности совместно с укреплением системы государственного финансового контроля нет альтернативы. И, в-третьих, детальное обсуждение проблем соотношений и взаимоотношений аудита и государственного финансового контроля весьма актуально в процессе проведения административной реформы.

За прошедшие годы аудит занял важное место среди других видов финансового контроля, и Россия по праву может считаться страной, имеющей этот непременный атрибут рыночной экономики.

Можно с уверенностью сказать, что главным итогом последних лет, и особенно после принятия в августе 2001 г. Федерального закона "Об аудиторской деятельности", стало осознание обществом важной роли аудита в экономической жизни страны, чему во многом способствовала значительная работа, проделанная Минфином России, Советом по аудиторской деятельности, Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации, профессиональными аудиторскими объединениями.

В то же время современные условия настоятельно требуют совершенствования аудиторской деятельности в соответствии с все более усложняющимися экономическими процессами и финансовыми технологиями. При этом, как никогда, актуальным становится необходимость еще большего развития сотрудничества между институтом независимого аудита и органами государственного финансового контроля, которое поможет более плодотворно развиваться российскому аудиту и повышать эффективность функционирования обеих систем. И в этой связи первостепенное значение приобретает проблема дальнейшего повышения качества проведения аудиторских мероприятий на базе расширяющейся независимости аудита и контрольных органов, все более широкого внедрения в практику аудита эффективности, укрепления системы внутреннего контроля. В этом плане Счетная палата Российской Федерации и аудиторское сообщество могли бы оказать друг другу поддержку.

Говоря о расширяющейся независимости и статусе контрольной организации, аудиторскому сообществу было бы весьма полезным использовать почти десятилетний опыт работы Счетной палаты и Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации с органами государственной власти, с международными организациями высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ и др.), особенно учитывая то, что счетные палаты многих европейских стран пользуются авторитетом и обладают широкими полномочиями в своей деятельности.

В целом отметим, что постулат независимости проходит красной нитью через деятельность контрольных органов более 180 стран, о чем еще раз подтвердили участники 17-го семинара стран ИНТОСАИ, состоявшегося 18-24 апреля 2004 г. в Вене, при обсуждении проекта Хартии независимости высших контрольных органов. Разработка и принятие подобного документа сыграли бы существенную роль в повышении авторитета, в том числе аудиторского сообщества, и создании более благоприятных условий для взаимодействия с органами государственного финансового контроля.

Безусловно, постановка вопроса о повышении статуса контрольных органов и их самостоятельности не подразумевает полного обособления органов финансового контроля от органов государственной власти. Наоборот, в некоторых областях требуется их особенно тесное взаимодействие, например при консультациях по законопроектам, или информировании о результатах проверок, или оценке последствий законодательных и политических решений. Такое сотрудничество полезно не только исполнительной или законодательной власти, но и является также превентивной формой финансового контроля. Однако, как нам представляется, из таких отношений для контрольно-счетного органа не должны вытекать какие-либо косвенные обязательства, которые помешают выполнению им контрольных задач.

Для аудиторского сообщества в связи с этим необходимо подчеркнуть, что аудиторское обслуживание должно быть полностью независимо от государственных управленческих структур. Наряду с этим государство вполне может выступать заказчиком аудиторского контроля, привлекая независимые аудиторские организации для аудита государственных программ, использования государственных средств на коммерческих предприятиях. Это в конечном счете позволяет экономить значительные объемы государственных средств. Однако, несмотря на актуальность такого взаимодействия, пока оно наблюдается в весьма ограниченных объемах.

В странах с развитой рыночной экономикой такое взаимодействие налажено. Государство активно привлекает аудиторские фирмы для осуществления отдельных функций государственного финансового контроля, поручая им контроль финансового состояния государственных предприятий, контроль эффективности государственных программ, субсидий, контрактов. При этом органы государственного финансового контроля не считают аудиторские фирмы своими конкурентами, а рассматривают их в качестве помощников в своей работе.

Чаще всего основой таких отношений является то, что органы государственного финансового контроля имеют юридические права контролировать качество работы аудиторских фирм. В некоторых странах органы государственного финансового контроля даже проверяют отчетность каждого общественного бухгалтера и аудитора, и только если отчетность соответствует установленным требованиям, то даются подтверждения на их дальнейшую деятельность.

Практически во всех странах органы государственного финансового контроля играют ведущую роль в отношениях с институтом независимого аудита. Именно на них лежит прямая ответственность за организацию эффективного взаимодействия с аудиторскими фирмами, координацию работы с ними и поддержание высокого качества проводимого этими фирмами финансового контроля в соответствии с утвержденными государством требованиями и стандартами.

Значимость такого опыта подтверждается и нашей отечественной практикой, а именно деятельностью Института государственных бухгалтеров-экспертов при Наркомате рабоче-крестьянской инспекции СССР (далее - ИГБЭ), положение о котором было утверждено в период нэпа 18 августа 1925 г. Совнаркомом СССР. В соответствии с Положением создавалась сеть центральных и местных органов государственной бухгалтерской экспертизы. Положение предусматривало создание при Наркоматах РКИ союзных республик бюро, при местных органах Рабкрина действовали губернские, окружные и уездные государственные бухгалтеры-эксперты. На ИГБЭ была возложена обязанность давать заключения по всем вопросам счетоводства и отчетности, производить экспертизу по требованию судебных и административных органов, проводить научную разработку вопросов учета и отчетности.

В современной России для плодотворного взаимодействия между государственным финансовым контролем и аудиторским сообществом необходимо еще многое сделать в организационном и законодательном плане. Так, практика показывает, что далеко не все аудиторские фирмы или индивидуальные аудиторы могут (или хотят) обеспечить необходимое качество работ. В ходе контрольных мероприятий, проводимых органами государственного финансового контроля, нередко обнаруживаются грубые нарушения порядка ведения бухгалтерского учета в организациях, имеющих положительные аудиторские заключения. К тому же вне законодательного регулирования в России остается деятельность профессиональных аудиторских и консалтинговых фирм, адвокатов, аудиторов, бухгалтеров, консультантов по финансам и налогообложению, которые могут участвовать в разработке различных схем легализации "грязных" денег, а зачастую и сами выступают посредниками в такой деятельности.

К этому добавим, что государство находится в особом положении: оно распоряжается общественными средствами и поэтому должно быть вдвойне настороже. Весьма важно при этом установление достаточно серьезного государственного контроля за качеством работы аудиторских фирм, особенно там, где это непосредственно затрагивает интересы государства. Со стороны государственных контрольных органов необходимо налаживание и развитие отношений с доказавшими свою компетентность и надежность аудиторскими организациями.

Еще одним направлением взаимодействия органов государственного финансового контроля и независимых аудиторов может быть внедрение в совместную практику новой формы финансового контроля - аудита эффективности. Он отличается от финансового контроля тем, что главной целью здесь является не выявление финансовых нарушений, а оценка эффективности деятельности министерств, ведомств, организаций по использованию ими государственных ресурсов. При этом открывается большое поле деятельности для аудиторских фирм, тем более что Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" предоставляет им такую возможность.

В связи с повышением требований к эффективности расходования бюджетных средств Счетной палате и другим органам финансового контроля приходится выбирать новые методы организации своей деятельности, более четко определять критерии отбора контролируемых объектов.

При этом важнейшей проблемой внедрения аудита эффективности является необходимость выработки единого методологического подхода к этой проблеме со стороны Правительства, Счетной палаты Российской Федерации, аудиторского сообщества в целях разработки согласованных критериев оценки качества принимаемых решений, а также в реализации концепции "электронного правительства".

Внедрение новейших информационных технологий в работу органов государственной власти, т.е. создание "электронного правительства" требует от органов государственного финансового контроля умения работать в условиях реалий, связанных с проверкой эффективности бюджетных расходов на информатизацию и степени социальной отдачи от использования новых технологий. Счетная палата Российской Федерации начала проводить такую оценку. Однако это лишь начало пути - вот почему настоятельно важен обмен опытом с аудиторским сообществом в этом направлении.

Серьезные коррективы в организацию финансового контроля будут внесены в связи с проводимой административной реформой. После окончательного определения задач, функций и параметров государственного аппарата следует вновь вернуться к концепции построения и развития единой системы государственного финансового контроля и определить место как органов государственного финансового контроля, так и аудиторского сообщества. Тем более, что для обеспечения на федеральном уровне внутреннего финансового контроля административной реформой предусматривается создание органов государственного финансового контроля при главных распорядителях бюджетных средств.

Поэтому необходимость формирования единой системы государственного финансового контроля - вопрос принципиальный не только для Счетной палаты, но и для всей системы государственного управления, так как в системе управления контрольные функции государства всегда были в числе наиболее важных, во многом определяющих задачи реализации государственной внутренней и внешней политики. Эффективный и действенный государственный контроль в целом является необходимым условием сильной власти, важнейшим фактором результативности государственного механизма.

Со стороны Счетной палаты предпринимаются максимально возможные усилия для ускорения принятия концепции развития государственного финансового контроля и необходимых законодательных актов. Отсутствие утвержденной концепции и надлежащего законодательного обеспечения государственного финансового контроля, в частности федерального закона "О государственном финансовом контроле", приводит к тому, что реальное состояние бюджетной и финансовой дисциплины в Российской Федерации не улучшается. Крайне низкий уровень реализации результатов финансового контроля и рост числа преступлений, совершаемых в кредитно-финансовой сфере, стали представлять серьезную угрозу экономической безопасности страны.

Вместе с тем мировой опыт выработал общие принципы финансового контроля, без следования которым результативная деятельность системы финансового контроля либо невозможна, либо заметно ограничена. Следование этим общим принципам играет первостепенную роль при разработке современного отечественного законодательства, которое является одной из важнейших составных частей реализации цельной и всеобъемлющей концепции развития государственного финансового контроля.

Общие принципы финансового контроля достаточно хорошо известны. Они нашли отражение во многих основополагающих и методологических документах по обеспечению финансового контроля, начиная с известной Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в октябре 1977 г. С их использованием созданы ревизионные стандарты ИНТОСАИ и законодательные акты многих стран, регулирующие деятельность органов финансового контроля. В соответствии с Лимской декларацией организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом.

В целом проблема разработки концепции развития государственного финансового контроля весьма тесно соприкасается с необходимостью внесения дополнений и изменений в Федеральные законы "О Счетной палате Российской Федерации", а также "Об аудиторской деятельности". Однако главным стержнем в этой работе должен все же стать федеральный закон "О государственном финансовом контроле в Российской Федерации". В нем должны быть определены понятие государственного контроля, система, виды и формы государственного контроля, его цели и принципы, источники финансирования, четко обозначены сферы компетенции и предметы ведения президентского, парламентского, правительственного, судебного, гражданского, регионального и иных видов и субъектов контроля, четко разграничены функции и полномочия контрольных органов, законодательно определен их статус. Одновременно с этим необходимо решить вопросы законодательного закрепления прав и обязанностей работников контрольных органов, создания необходимых условий и гарантий для эффективной работы.

При этом непременными условиями повышения эффективности работы может стать возможность привлечения органами государственного контроля к участию в своих проверках и ревизиях других органов государственной власти и экспертов и организаций из числа независимых аудиторов и фирм.

Следует остановиться еще на одном вопросе, в решении которого полезно сотрудничество органов государственного финансового контроля и независимого аудита, - на проблеме борьбы с легализацией доходов, полученных преступным путем. Здесь главная задача - определить позицию государственного и негосударственного контроля в борьбе с международным отмыванием денег, выработать стратегию и тактику на ближайшие годы, определить пути взаимодействия органов финансового контроля и аудиторского сообщества в данном непростом вопросе. И от выработанной позиции во многом будет зависеть эффективность работы государственного аппарата.

Незаконная легализация преступных доходов оказывает существенное влияние на распределение финансовых ресурсов, подрывает макроэкономическую стабильность государств и причиняет существенный ущерб государственному бюджету. В большинстве стран приняты законодательные акты и разработаны детализированные инструменты для выявления процессов отмывания денег. Предусмотрен механизм отчетности о финансовых операциях, определен порядок предоставления банками и другими финансовыми учреждениями необходимой информации о сомнительных финансовых сделках. В ряде стран созданы специальные органы, занимающиеся борьбой с отмыванием денег, так называемые финансовые разведки. Во многих странах "отмывание" денег считается тяжким уголовным преступление, за совершение которого предусматриваются суровые наказания.

В последние годы в Российской Федерации проблеме борьбы с "отмыванием" доходов, полученных преступным путем, также уделяется большое внимание. Предприняты меры для создания общегосударственной системы противодействия легализации таких доходов.

Вместе с тем все еще значительная часть доходов от преступной деятельности переводится из России за рубеж и "отмывается" на международных товарных и финансовых рынках. Легализованные за рубежом деньги зачастую переправляются обратно в Россию в форме инвестиций, займов в зарубежных банках и компаниях, платежей за консалтинг, фальшивую аренду и лжеуслуги, в счет оплаты завышенной стоимости товаров. Поэтому и отмывание денег, и риск совершения иных экономических преступлений должны рассматриваться аудитором как часть процесса финансового аудита. Сложные или необычные сделки или контракты, схемы переводов денег или платежей должны проверяться аудитором (ревизором).

Заслуживает пристального изучения опыт работы национального ревизионного управления Великобритании и других органов финансового контроля, где профессиональные стандарты финансового аудита обязывают аудиторов сообщать о подозрительных операциях, с которыми контролеры сталкиваются в процессе аудита, в соответствующие правоохранительные органы.

Безусловно, проведение такой работы требует, чтобы контрольно-ревизионный орган работал на высочайшем профессиональном уровне, имел подготовленный квалифицированный персонал, знающий все тонкости финансовой и налоговой политики, международное право и т.д. Должны быть разработаны единые стандарты и методические рекомендации.

Борьба с отмыванием денег находит реальную поддержку со стороны международного контрольного сообщества (ИНТОСАИ). Так, 13 мая 2004 г. на встрече в рамках проходящего в Лондоне международного семинара "Аудит в XXI веке" председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина с руководителем национального контрольного управления Великобритании (далее - НКУ) Дж. Борном было отмечено, что отношения между высшими органами государственного финансового контроля обеих стран, основанные на Меморандуме о сотрудничестве от 2002 г., находят конкретное выражение. В связи с этим Дж. Борн заявил, что у английской стороны вызывает беспокойство растущий приток в страну денег российских олигархов с целью их отмывания, в том числе путем приобретения собственности. Возглавляемое им ведомство намерено изучить вопрос о "чистоте" поступающих в страну частных российских капиталов в соответствии с недавно принятым в Великобритании законом, наделяющим НКУ дополнительными полномочиями.

Таким образом, назрело несколько крупных проблем, требующих совместных усилий органов государственного финансового контроля и независимого аудита. Уже имеющийся, хотя и скромный, опыт, а также активное обсуждение этих вопросов в профессиональном сообществе финансовых контролеров могут послужить хорошей основой для выработки общей позиции и системы взаимоотношений двух ветвей финансового контроля, адекватных нуждам современного экономического развития России.

С.О. Шохин,

аудитор Счетной палаты Российской Федерации

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации

"Аудиторские ведомости", N 7, июль 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Доклад на VI Всероссийской практической конференции "Аудит в России", проходившей 25-28 мая 2004 г. в Москве.