Электронный документооборот в России: юридический аспект (Т. Кутузов, "Финансовая газета", N 29, июль 2004 г.)

Электронный документооборот в России: юридический аспект

Основным нормативным документом, регламентирующим вопросы электронного документооборота в России, является Федеральный закон от 10.01.02 г. N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" (далее - Закон N 1-ФЗ). В Законе N 1-ФЗ провозглашаются общие положения "правил игры" на электронных рынках в части вопросов признания электронной цифровой подписи (ЭЦП) в электронном документе равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе.

Закон N 1-ФЗ принят в соответствии с модельным законом "Об электронной цифровой подписи", принятым в г.Санкт-Петербурге 9 декабря 2000 г. постановлением на 16-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ. Следует отметить, что, несмотря на добровольный порядок принятия соответствующих законодательных актов на внутригосударственном уровне, авторитет данного модельного закона чрезвычайно высок - помимо России уже многие страны СНГ (например, Украина) приняли соответствующую стратегию за базовую. Резкая критика Закона N 1-ФЗ некоторыми представителями российского рынка представляется не совсем обоснованной, поскольку концепция принятия документов общего характера, регулирующих вопросы электронного документооборота, принята во многих других государствах.

Технологии ЭЦП использовались задолго до принятия Закона N 1-ФЗ. В частности, приказом Банка России от 21.09.93 г. N 02-159 был введен в действие государственный стандарт "Подпись цифровая электронная" (в настоящее время этот приказ утратил силу, вместо него действует приказ Банка России от 31.01.95 г. N 02-13, вводящий в действие новые стандарты в сфере применения ЭЦП). Кроме того, в 1993 г. известен пример судебного разбирательства, связанного с использованием ЭЦП, одной из существенных особенностей которого является тот факт, что дело изначально было передано для рассмотрения не в арбитражный суд, где могли возникнуть сложности с допустимостью доказательств, а в суд третейский.

В письме Банка России от 3.02.04 г. N 16-Т содержатся рекомендации по информационному содержанию и организации WEB-сайтов кредитных организаций, в частности в п. 3.8 указывается, что электронный документооборот между кредитными организациями и клиентами через операционный WEB-сайт целесообразно осуществлять с использованием средств аутентификации электронных сообщений (в том числе средств электронной цифровой подписи).

В постановлении ФКЦБ России от 31.10.02 г. N 43/пс указываются основные особенности, связанные с предоставлением электронных документов в ФКЦБ. В частности, предусматривается использование ЭЦП в случаях передачи документов, раскрывающих информацию в соответствии с Федеральным законом от 22.04.96 г. N 39-ФЗ.

Согласно постановлению ФКЦБ России от 31.05.02 г. N 17/пс (в ред. от 7.02.03 г.) информация о проведении общего собрания акционеров может быть направлена электрической связью, включая средства факсимильной и телеграфной связи, электронной почтой с использованием ЭЦП, но только в том случае, если это предусмотрено уставом или иным внутренним документом общества, регулирующим деятельность общего собрания.

В постановлении ФКЦБ России от 1.04.03 г. N 03-19/пс предусматривается возможность предоставления информации об аффилированных лицах открытых акционерных обществ посредством документов в форме электронного документооборота, подписанного ЭЦП. В данном случае "дублирование" передаваемых документов на бумажном и магнитном носителе не требуется.

Законодательство об ЭЦП является правовой основой использования, эксплуатации и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы", что закреплено в ст. 3 Федерального закона от 10.01.03 г. N 20-ФЗ. В частности, в ст. 12 данного Закона предусмотрено, что электронные документы, подготовленные с использованием ГАС "Выборы", приобретают юридическую силу после его подписания ЭЦП соответствующих должностных лиц. Протокол, сводная таблица о голосовании и иные сводные документы, подготовленные в электронном виде, приобретают юридическую силу только после обязательной проверки с помощью открытых ключей ЭЦП подлинности всех исходных электронных документов, на основе которых готовится сводный электронный документ.

Вопросы, касающиеся создания системы электронного документооборота, поднимаются и в ряде концептуальных российских документов, в которых определены основные тенденции социально-экономического развития. Например, Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2003 год, одобренные советом директоров Банка России 16 ноября 2002 г., содержат положения о дальнейшем расширении сферы применения электронных платежных документов, используемых при осуществлении безналичных расчетов, унификации правил электронного документооборота, стандартизации форматов электронных сообщений, совместимых с соответствующими форматами, применяемыми в международной практике.

О необходимости перехода на электронный документооборот государственных органов, а также электронную обработку и анализ информации, разработки и внедрения электронных административных регламентов и завершения создания системы правительственных порталов с доступом к открытой части таких регламентов, согласования программ информатизации органов государственного управления с задачами и приоритетами административной реформы говорится в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.08.03 г. N 1163-р.

Однако реальной "подвижкой" в развитии внедрения систем электронного документооборота на уровне государственных органов стало принятие ряда федеральных целевых программ. В первую очередь это касается Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.02 г. N 65 (в ред. от 8.10.02 г.). В течение 2005-2010 гг. (третий этап реализации Программы) планируется обеспечить комплексное внедрение системы электронной торговли в сфере поставок продукции для государственных нужд на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, стандартизированного документооборота и систем обеспечения информационной безопасности. В результате внедрения данной Программы предполагается довести долю электронного документооборота в общем объеме документооборота до 65% внутри ведомств и до 40% в межведомственном документообороте.

Развитие информатизации, в частности обеспечение равного и оперативного доступа к необходимой информации всех участников транспортного процесса, создание единой системы электронного документооборота, провозглашается как одна из задач Федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 5.12.01 г. N 848.

Законодательство об электронном документообороте применяется и в образовательной сфере. Важным этапом в формировании в Интернете образовательной среды стало принятие Федеральной целевой программы "Развитие единой образовательной информационной среды (2001-2005 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.01 г. N 630 (в ред. от 23.10.02 г.). В программе предусматривается ряд практических мер по использованию электронного документооборота и информационно-коммуникационных технологий в деятельности общеобразовательных учреждений, разработке специальных образовательных сайтов в Интернете, перестройке методов преподавания и переподготовки учительских кадров, создании учебных материалов нового поколения, электронных библиотек и т.д. Приказом Минобразования России от 18.12.02 г. N 4452 устанавливаются правовые аспекты организации дистанционного обучения в электронном виде, учета результатов учебного процесса и внутреннего делопроизводства. Вопросы дистанционного обучения граждан и незанятого населения в образовательных учреждениях освещаются в письме Минобразования России от 23.09.02 г. N 489/19-12. В частности, обязательным условием деятельности образовательного учреждения является наличие электронных учебно-методических материалов по каждой учебной дисциплине, специальной информационной системы электронного документооборота, преподавателей, подготовленных для работы в информационно-образовательной среде, электронных форм проверки знаний обучающихся.

Электронный документооборот используется и в органах судебной власти. Причем действующее законодательство предусматривает не только решение глобальных проблем информатизации судебных органов, но и внедрение систем электронного документооборота на уровне обычных районных судов (см. приказ Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации от 29.01.99 г. N 8 (ред. от 15.10.01 г.).

Электронный документооборот "проникает" и в сферу налоговых отношений. В начале 2002 г. вступили в силу поправки в Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ), касающиеся соответствующих форм отчетности в электронной форме. Изменения предусматривают то, что налоговая декларация может быть направлена налогоплательщиком в налоговый орган по телекоммуникационным каналам связи. В этом случае налоговый орган обязан передать налогоплательщику квитанцию о приемке в электронном виде. Причем днем представления декларации по телекоммуникационным каналам связи считается день представления отчетности в электронном виде (см. Федеральный закон от 28.12.01 г. N 180-ФЗ "О внесении изменения в статью 80 части первой Налогового кодекса Российской Федерации").

Спустя несколько месяцев (в апреле 2002 г.) вступили в силу поправки в Федеральный закон от 23.11.96 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете", согласно которым организация имеет право представлять бухгалтерскую отчетность в электронном виде.

Новеллы в Законе "О бухгалтерском учете" и НК РФ наиболее полно конкретизируются в приказе МНС России от 10.12.02 г. N БГ-3-32/705@ "Об организации и функционировании системы представления налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи". В частности, в документе раскрываются такие вопросы, как: требования к программно-аппаратным средствам представления налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи; процедура сопровождения налоговой и бухгалтерской отчетности в электронном виде; требования к специализированным операторам связи; правила использования средств ЭЦП и средств шифрования; порядок электронного документооборота при представлении налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности в электронном виде.

Порядок представления налоговой декларации в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи утвержден приказом МНС России от 2.04.02 г. N БГ-3-32/169. В частности, налогоплательщик обязан придерживаться следующих требований к обороту сведений в интерактивном режиме с налоговыми органами:

после подготовки информации, содержащей данные налоговой декларации, налогоплательщик подписывает ее ЭЦП уполномоченного лица налогоплательщика и отправляет в зашифрованном виде в налоговый орган по месту учета;

в течение суток в адрес налогоплательщика налоговый орган высылает квитанцию о приеме декларации в электронном виде. После проверки подлинности ЭЦП уполномоченного лица налоговым органом налогоплательщик сохраняет документ в своем архиве.

В заключение следует остановиться на вопросах, связанных с дальнейшим развитием электронного документооборота на корпоративном уровне. Федеральный закон от 27.12.02 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" позволяет организациям легитимизировать методологию и технологию электронного документооборота, которые они фактически используют. Это осуществляется посредством утверждения стандартов организаций. Стандарты организаций в соответствии со ст. 17 Закона N 184-ФЗ могут разрабатываться и утверждаться организациями самостоятельно исходя из необходимости их применения в целях совершенствования производства и повышения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг. Стандарты организаций могут утверждаться и в целях распространения и использования полученных в различных областях знаний результатов исследований (испытаний), измерений и разработок. Одним из первых стандартов организаций в России является стандарт регионального благотворительного общественного фонда "Право и Интернет" - "Телемедицина. Общие положения" от 29.12.02 г. N 1-2512/2002.

Т. Кутузов,

юрист

"Финансовая газета", N 29, июль 2004 г.