Диагностика в публичном праве (Ю. Тихомиров, "Право и экономика", N 7, июль 2004 г.)

Диагностика в публичном праве

В своем увлечении созданием публичных институтов и принятием правовых актов нам не всегда удается подумать об обоснованности их появления, особенно о критериях оценки их функционирования. Статус органа и текст закона кажутся убедительными аргументами решения экономических и социальных задач, гарантиями стабильной деятельности. Увы, на практике картина предстает иной: законы и другие правовые акты реализуются плохо, государственные и иные органы слабо используют свою компетенцию. В юридической науке данной проблеме уделено немного внимания, касается ли это реализации права*(1) или содержания и результатов деятельности государственных органов.

Между тем в современных условиях, когда меняется механизм управления экономическими и социальными процессами, организациями и учреждениями, когда проводится административная реформа, вопрос об эффективности публичных институтов является очень актуальным. Речь идет об обеспечении такого уровня их деятельности и такого механизма действия права, когда причинно-следственная связь с изменениями в уровне правосознания и поведения граждан, в результатах деятельности организаций, учреждений и предприятий, а, следовательно, в итогах развития отраслей экономической и социальной сфер будет прочной и очевидной, коррелятивная зависимость между субъектом и объектом (на "языке" науки управления)- устойчивой и измеримой.

Как этого добиться? Один из путей - формирование мониторинга права, о чем уже шла речь*(2), другой - формирование Правительством РФ системы оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти, о чем сказано в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 26 мая 2004 г.

И в том, и в другом случаях важнейшим инструментом познания, оценки и регулирования публичных институтов служит правовая диагностика. Это - период действия права и публичных институтов, позволяющий с помощью системы показателей фиксировать и оценивать их реальное воздействие на общественные отношения. Правовой диагностике присущи комплексный характер и использование разных средств. Ее можно применять для анализа правовой ситуации в рамках государственного и муниципального органа, коммерческой организации, в пределах отрасли и сферы экономики, в регионе, наконец, в масштабе страны. И тогда удается вовремя предвидеть, оценивать и менять правовые ситуации - консервативные, отклоняющиеся, конфликтные, критические, переходные, стабилизировать нормальные.

Разумеется, для правовой диагностики необходимы сбор, анализ и использование соответствующей информации. Информация должна быть достоверной, полной и своевременной, иначе трудно получить правильное представление о реальных государственно-правовых процессах. К сожалению, степень информативности в данной области очень мала, более того, приходится в большей степени обходиться традиционными показателями, которые позволяют характеризовать лишь статику норм, органов и т.п. Почти нет информации по принципам "динамичных уровней" и отклонений от нормативных моделей органов и т.п.

Выделим наиболее существенные каналы информации: а) отраслевые, в том числе научно-технические; б) статистические; в) социальные; г) по "отклонениям"- данные МВД, прокуратуры, судов об административных правонарушениях, возбуждении уголовных дел, обращениях в суд, динамика исков, данные о протестах, представлениях, приостановлении, отмене актов (решений) и т.п.; д) материалы контрольных органов и проверок; е) материалы самоанализа актов органа, бизнес-структур.

Здесь актуальны два вопроса: упорядочение и обновление информационных показателей (отчетная, налоговая, бухгалтерская, экологическая и иная информация) и обеспечение системности комплектования, связи и использование разных видов информации.

Речь идет о ведомственных каналах, объединенных в режиме информационных технологий и электронных административных регламентов. Интегрированные банки данных позволят всем клиентам оперативно ими пользоваться. Поэтому целесообразно, чтобы Федеральная служба государственной статистики провела необходимую подготовительную работу, а Правительство РФ приняло соответствующее постановление по данному вопросу.

Объектом правовой диагностики могут быть законодательные и иные правовые акты, их разработка, принятие и особенно процесс реализации.

Публичные, т.е. государственные, муниципальные и иные институты могут быть предметом анализа по определенным показателям - характеристикам, касается ли это их формирования и статуса или деятельности и сравнения с динамикой объектов. Конечно, следует тщательно изучать перемены в правосознании и поведении граждан, поскольку именно они "одушевляют" нормы, акты и органы, организации. Органическое сочетание жизнедеятельности трех названных объектов диагностики требует учета их меняющихся соотношений и взаимовлияния.

Многолетние исследования и особенно аналитические материалы, полученные в ходе административной реформы, показывают слабую эффективность государственного управления и деятельности органов исполнительной власти. Нечетко определяются их функции, мало процедур их реализации, многие мероприятия носят сугубо "внутриаппаратный" характер и мало влияют на деятельность хозяйствующих субъектов. Изучение переписки между организациями и их фактические действия свидетельствуют нередко об отклонении от статуса как нормативной модели на 20-40%*(3).

Между тем ранее проведенные исследования показали необходимость корреляции между нормативно установленными функциями, правовыми, организационными и иными средствами их реализации, достижением нормативных целей с получением фактических результатов*(4). Позднее эта зависимость была подтверждена нами в исследовании компетенции субъектов публичного права, ее правовой модели и способов реализации*(5).

Анализ и оценку осуществления компетенции органа (организации) рекомендуется проводить с использованием следующих средств:

а) установление компетенции в статутных законах, положениях и тематических законах и иных актах, сравнения отдельных элементов (предметов ведения, статуса субъектов, полномочий, взаимоотношений, ответственности);

б) изучение объема бюджетного финансирования и реальных расходов, средств в рамках целевых программ (включая отрасль и т.п.);

в) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах), с реально осуществленными мерами, в том числе в соответствии с административными процедурами;

г) анализ содержания и видов правовых актов, принятых в рамках тех или иных функций;

д) рассмотрение документов, оформленных в рамках функций, включая сопоставление потоков, "входящих" и "исходящих" (по субъектам и содержанию);

е) рассмотрение оснований и содержания материально-финансовых, организационных, технических действий;

ж) выявление удельного веса устных решений;

з) определение меры участия общественных и саморегулируемых организаций в выполнении функций органа.

Следует предотвращать и устранять типичные нарушения компетенции: присвоение властных полномочий, злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, вмешательство в компетенцию других органов, нарушение процедур и принятие ошибочных решений, невыполнение отдельных полномочий, непринятие решений, бездействие, необеспеченность компетенции материально-финансовыми, информационными и кадровыми ресурсами, воспрепятствование деятельности и давление, ошибочные взгляды об объеме и характере компетенции, участие неформальных институтов в решении вопросов.

Предстоит обновить нормативные показатели деятельности и развития подведомственных организаций, отраслей и т.п., перейти, к примеру, от учета объемов сметного финансирования социальных учреждений к оценке объема предоставленных ими публичных услуг. Тогда сопоставление с ними нормативных и фактических показателей органа позволит установить: во-первых, степень отклонения от нормативной модели; во-вторых, факторы и причины этого явления; в-третьих, определить средства корректировки компетенции и способов ее реализации.

Для выявления реальных изменений в объектах управления вследствие деятельности государственных органов в настоящее время на факультете права ГУВШЭ проводится исследование "Публичная власть и экономические субъекты: нормативная модель и реальные механизмы взаимодействия". Намечено изучение:

а) использования средств анализа компетенции (функций) органа, организации;

б) типов отношений между органами публичной власти: регулирующие, партнерские, контрольные, информационно-уведомительные, отчетные;

в) видов и содержания обращений - от органов публичной власти к экономическим субъектам и наоборот;

г) каналов участия экономических субъектов в деятельности органов публичной власти (постоянных, временных, инициативных и др.);

д) степени влияния статуса экономических субъектов, в том числе саморегулируемых организаций, на их отношения с органами публичной власти;

е) типологии нарушений прав и законных интересов участников отношений, способов их защиты.

Обратимся к диагностике действия права, реализации законов. Пока ситуация почти не меняется в лучшую сторону. По данным социологического исследования, причинами неисполнения законов являются: несоответствие их условиям реальной жизни (46%); ослабление исполнительской дисциплины в органах власти (32,7%); отсутствие или слабость контроля (54,4%); коррупция (51,9%); граждане не знают закон (40,1%); граждане не уважают закон (10,6%)*(6).

Вследствие этого приходится акцентировать внимание на таком отрицательном регуляторе, как теневое право. Оно представляет собой опасную разновидность негативного неофициального права, своего рода свод асоциальных правил, символов, жаргона, установленных участниками отношений и противоборствующих официальному праву. Коррупционные действия во многом служат источником теневого права. Необходимо нейтрализовать и уменьшить его влияние*(7).

Учитывая сложный и противоречивый характер реализации законов, рекомендуется использовать следующие показатели.

1. Позитивные результаты:

а) использование норм закона как условия оптимального решения задачи;

б) правильный выбор закона и норм;

в) правильное понимание содержания норм, статуса субъектов права и вариантов их правомерных действий, предвидение правовых рисков;

г) полнота и последовательность применения норм закона и смежных законов.

2. Изучение практики применения норм закона:

а) органами исполнительной власти;

б) экономическими субъектами (коммерческими и некоммерческими организациями), принятие ими локальных и договорных актов;

в) органами суда;

г) гражданами.

3. Установление отклонений от норм закона:

а) ошибочное правопонимание;

б) коррупциогенные мотивы и действия;

в) юридические ошибки, недостатки в использовании правил юридической техники;

г) юридические коллизии между разными нормами и актами;

д) искажение статуса управленческих субъектов, превышение полномочий;

е) принятие правовых решений с нарушением процедур или при их отсутствии;

ж) пробелы в законодательном регулировании;

з) причины поправок, изменений;

и) типология причин и видов нарушений закона.

Что делать для улучшения реализации законов? Надо обеспечивать правовую информированность исполнителей, их право на квалифицированное знание положений закона и выработку установки действовать в соответствии или вопреки им. Следует приводить действующие правовые акты в соответствие с положениями закона, отменяя устаревшие нормы и акты, внося изменения, принимая акты "во исполнение закона".

Могут потребоваться изменение компетенции, функций органа, порядка их осуществления и административных процедур, форм взаимоотношений с другими органами и организациями, перестройка структурных подразделений и положений о них, изменение должностных регламентов, обеспечение норм закона материально-финансовыми, информационными и кадровыми ресурсами. И самое главное - надо добиваться применения комплекса средств реализации закона*(8).

Важным каналом правовой диагностики является динамика поведения граждан под влиянием деятельности органов (организаций) и законов и иных правовых актов. Показателями ее оценки могут быть:

1) "образы" права, представления о публичных институтах;

2) состояние и изменения правомерного поведения и его видов (активное, пассивное, конформистское, безразличное);

3) виды самореализации прав и законных интересов;

4) получение и использование публичной информации - о структуре и деятельности государственных и муниципальных органов, о публичных услугах и порядке их предоставления, о законодательстве и т.д.;

5) обращения в органы публичной власти - по содержанию, адресатам;

6) жалобы - по содержанию, адресатам.

Таким образом, в теоретическом и практическом плане назрел переход к масштабному изучению механизмов действия публичноправовых институтов. Достигаемая при этом обратная связь позволит обоснованно и своевременно их корректировать и повышать эффективность воздействия на экономические и социальные процессы.

Ю. Тихомиров

"Право и экономика", N 7, июль 2004 г.

--------------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Морозова Л.А. Теория государства и права.- М.: Юристъ, 2002. - С. 280-289; История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М., 2003.

*(2) Тихомиров Ю.А. Вводить мониторинг права // Право и экономика.- 2004. - N 3.

*(3) См.: Исполнительная власть: организация и взаимодействие. - М.: Юстицинформ, 2000. - С. 6-72.

*(4) Проблемы эффективности работы управленческих органов. - М.: Наука, 1973.

*(5) Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М.: Юринформцентр, 2001.

*(6) Социология власти.- 2003.- N 6 . - С.59.

*(7) Баранов В.М. Теневое право. - Нижний Новгород, 2002.

*(8) Полезные рекомендации содержатся в книгах "Аналитическая информация о порядке подготовки и реализации законов". - М.: Юстицинформ, 2000; "Юридический конфликт" (Юридическая конфликтология. Ч.III). - М., 1995; Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. - М.: Юринформцентр, 2000.