Организация особо охраняемой природной территории регионального значения на землях лесного фонда (А. Семьянова, "Право и экономика", N 7, июль 2004 г.)

Организация особо охраняемой природной территории регионального
значения на землях лесного фонда

Возможна ли организация особо охраняемой природной территории регионального значения на землях лесного фонда без перевода земель лесного фонда в земли особо охраняемых территорий и объектов?

В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на 7 категорий, среди которых земли лесного фонда и земли особо охраняемых территорий и объектов.

К землям лесного фонда относятся лесные земли и нелесные земли (ст. 101 ЗК РФ, ст. 8 ЛК РФ).

К землям особо охраняемых территорий относятся земли, имеющие особо ценное значение, которые изъяты из хозяйственного использования полностью или частично и для которых установлен особый правовой режим. Перечень таковых земель в соответствии со ст. 94 ЗК РФ исчерпывающим не является.

Согласно преамбуле Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ней, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Иными словами, это природные комплексы, включающие в том числе участки земли.

К организации особо охраняемых природных территорий законодателем применяется следующая терминология:

"объявление земель государственным природным заказником" - п. 9 ст. 95 Земельного кодекса РФ;

"устанавливать иные категории особо охраняемых природных территорий" - ст. 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях";

"объявление территории государственным природным заказником" - п. 2 ст. 22 данного Закона;

в Методических указаниях по заполнению кадастровой информации особо охраняемых природных территорий (ООПТ) должна быть заполнена графа "категория земель, из которых был произведен отвод при организации ООПТ" - п. 11 Типовой формы учетной документации по особо охраняемой природной территории и Методические указания по ее заполнению, утв. приказом Госкомэкологии России от 4 июля 1997 г. N 312 "Об утверждении Правил ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий";

"возложить функции ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий на землях лесного фонда на ВНИИЦлесресурс" - приказ Рослесхоза от 25 декабря 1997 г. N 175 "О ведении государственного кадастра особо охраняемых природных территорий на землях лесного фонда";

"участки лесного фонда закрепляются за государственными природными заповедниками, находящимися на территории лесного фонда, в порядке, установленном законодательством РФ" - ст. 125 ЛК РФ;

"на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов РФ принимают решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности" - п. 5 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях.

Отсюда следует, что в законодательстве отсутствует четкое представление о том, что происходит с участком земли, на котором организуется ООПТ, как природного комплекса, состоящего в том числе из участка земли.

Исходя из положений ст. 125 ЛК РФ государственные природные заповедники как особо охраняемые природные территории федерального значения могут находиться на землях лесного фонда без перевода земель лесного фонда в земли особо охраняемых территорий и объектов. При этом п. 6 ст. 95 Земельного кодекса РФ установил, что земли государственных заповедников находятся в федеральной собственности и предоставляются им на праве постоянного (бессрочного) пользования. Но как можно предоставить на таком праве участки земли для государственных заповедников, расположенных на землях лесного фонда, если лесное законодательство не знает подобного вида права на участки лесного фонда?

В подобной ситуации напрашивается вывод о том, что норма ст. 95 ЗК РФ может быть реализована только для государственных заповедников, организованных на иных категориях земель либо переведенных в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

Представляется, что данный вопрос не отрегулирован и право на существование имеет следующий вывод.

Создание особо охраняемой природной территории не говорит о необходимости смены категории земли, где располагается (объявляется) особо охраняемая природная территория.

Подзаконные нормативные акты, регулирующие процедуру перевода земель из одной категории в другую, также не дают ответа на вопрос, когда процедура перевода земель в земли особо охраняемых природных территорий (особо охраняемых территорий и объектов) является обязательной.

Но можно сказать с уверенностью, что автоматически данное требование по переводу земель из одной категории в другую возникает только в двух случаях:

при намерении изменить черту городских и сельских поселений, т.к. она отделяет земли поселений от земель иных категорий (п. 1 ст. 84 ЗК РФ).

при намерении изменить границы лесного фонда по соответствующим материалам лесоустройства и землеустройства, т.к. границы лесного фонда определяются путем ограничения земель лесного фонда от иных категорий земель (ст. 7 ЛК РФ);

Таким образом, если происходит организация особо охраняемой природной территории внутри границы лесного фонда без ее изменения, то перевода земель в другую категорию не требуется.

Подобных ООПТ, организованных на землях лесного фонда, огромное количество, и есть ли смысл в том, чтобы осуществлять подобные переводы земель внутри кварталов участков лесного фонда, тем самым дробя и уменьшая площади земель лесного фонда?

Фактически в данном случае режим земель ООПТ, скорее всего, является особым правовым режимом на участках лесного фонда.

Теперь следует определиться со статусом региональной ООПТ, расположенной на землях лесного фонда.

Учеными уже поднималась подобная проблема: "Нередко возникает вопрос о том, как быть в случаях, когда федеральными законами определена федеральная собственность на природные ресурсы, а территории, на которых эти ресурсы располагаются, объявляются особо охраняемыми природными территориями регионального или местного значения. Следует ли считать, что федеральная собственность была преобразована в собственность субъекта РФ или муниципальную собственность?

Допустимо ли создание особо охраняемых природных территорий регионального или местного значения без решения проблемы преобразования федеральной собственности в иные формы (виды) публичной собственности?" (Постатейный комментарий к Земельному кодексу / Под ред. Бархатова).

Постараемся ответить на этот вопрос.

В соответствии с п. 6 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Особо охраняемые территории регионального значения являются собственностью субъектов РФ и находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ. Особо охраняемые территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

Согласно п. 8 ст. 2 данного Закона содержание права государственной собственности на особо охраняемые природные территории, в том числе на находящиеся на них природные комплексы и объекты, устанавливается в порядке, предусмотренном ст. 129, 209 и 214 Гражданского кодекса РФ, если иное не следует из настоящего Федерального закона.

Таким образом, особенности содержания права собственности субъектов РФ на особо охраняемые природные территории регионального значения должны соответствовать нормам ст. 129, 209 и 214 Гражданского кодекса РФ.

В соответствии со ст. 129 ГК РФ объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Объекты, изъятые из оборота, должны быть прямо указаны в законе. Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Поскольку в соответствии со ст. 12 Лесного кодекса РФ оборот лесного фонда не допускается, то содержание права собственности субъектов РФ и муниципальных образований на особо охраняемые природные территории, расположенные на землях лесного фонда, не возникает. Тем более, что в случае противоречия между Законом об особо охраняемых природных территориях и Лесным кодексом РФ по данному вопросу должны действовать нормы ЛК РФ, т.к. согласно ст. 5 ЛК РФ имущественные отношения, возникающие при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, а также земель лесного фонда, регулируются гражданским законодательством РФ, если иное не предусмотрено Лесным кодексом РФ.

Нельзя не отметить и то, что законодательство об особо охраняемых природных территориях выделяется отдельно и имеет свой предмет правового регулирования. Так, преамбула Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" установила, что отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регулируются данным Федеральным законом.

В соответствии с п. 4 ст. 214 ГК РФ имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ.

Поскольку в соответствии со ст. 2 и п. 8 ст. 22 Закона об особо охраняемых природных территориях для обеспечения функционирования государственных природных заказников создаются их администрации, и данные администрации являются учреждениями, то, соответственно, им и должен быть предоставлен участок лесного фонда для осуществления функций охраны участка земли ООПТ.

Государственный кадастр ООПТ отличен от государственного земельного кадастра. Это два самостоятельных учета. Закон об особо охраняемых природных территориях не содержит запрета на объявление особо охраняемой природной территории регионального значения на землях федеральной собственности.

Кроме того, учеными отмечается, что в Земельном кодексе РФ не случайно не решается вопрос о конкретных собственниках земель особо охраняемых природных территорий. Исключение составляют земли территорий государственных заповедников и национальных парков (п. 6 ст. 95 Земельного кодекса РФ), про них законодатель четко написал, что они могут быть только в федеральной собственности.

Земли особо охраняемых природных территорий - не сами особо охраняемые природные территории. Именно по вышеизложенной причине МПР России официально на заседании комитета Государственной Думы РФ заявило о намерении внести предложения об исключении земель особо охраняемых территорий и объектов из самостоятельной категории земель с целью объявления их "режимом особой охраны", который может быть объявлен путем создания ООПТ на любой из категорий земель.

Кроме того, согласно п. 2 ст. 22 Закона об особо охраняемых природных территориях объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у собственников земельных участков (в данном случае у собственника земельного участка - Российской Федерации).

В соответствии со ст. 18 ЗК РФ в собственности субъекта РФ могут находиться земельные участки, отнесенные к землям особо охраняемых природных территорий регионального значения, т.е. только отнесенные к категории особо охраняемых территорий и объектов.

Итак, в случае образования ООПТ регионального значения на землях лесного фонда (без изменения границ лесного фонда) без изъятия земель у собственника, т.е. Российской Федерации, перехода права собственности к субъекту РФ на земли лесного фонда не возникает, перевод земель из лесного фонда в земли особо охраняемых территорий и объектов не требуется.

А. Семьянова

"Право и экономика", N 7, июль 2004 г.