Законный представитель юридического лица по делам об административных правонарушениях (С.М. Горохов, "Журнал российского права", N 6, июнь 2004 г.)

Законный представитель юридического лица
по делам об административных правонарушениях

Почти два года прошло с момента, как вступил в силу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Одной из новаций Кодекса стало признание юридического лица в качестве полноправного участника производства по делам об административных правонарушениях.

В главе 25 КоАП РФ, определяющей состав и статус участников производства по делам об административных правонарушениях, юридическое лицо упоминается в двух ролях: как лицо, привлекаемое к административной ответственности (административный делинквент), и как потерпевший.

Признавая юридическое лицо в качестве полноправного участника производства по делам об административных правонарушениях, законодатель попытался подойти и к решению вопроса о порядке реализации юридическим лицом своих процессуальных полномочий с учетом специфики данного субъекта: коллективные субъекты реализуют свои права и обязанности через своих представителей либо органы управления.

Юридическое лицо - субъект, рожденный гражданским правом, и существует он главным образом в рамках частноправовых отношений. В то же время можно говорить, что к настоящему времени термин "юридическое лицо" уже приобрел общеправовое значение. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, юридические лица являются объединениями, создаваемыми гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами*(1). Следовательно, на данные объединения граждан как обладателей названных прав в полной мере распространяется действие норм гл. 2 Конституции РФ.

Термин "юридическое лицо" нашел применение в Налоговом кодексе РФ. Необходимо, однако, отметить, что употребление данного термина в понятийном аппарате налогового права непосредственным образом связано с наличием отсылочной нормы к понятиям гражданского законодательства*(2).

В административном праве понятие "юридическое лицо" долгое время отсутствовало. Более традиционными для административного права терминами являлись "коллективный субъект", "предприятие", "учреждение", "организация".

Вводя юридическое лицо в число участников производства об административных правонарушениях, законодатель не сопроводил Кодекс РФ об административных правонарушениях соответствующей отсылкой к гражданскому законодательству, в результате чего в законодательстве об административных правонарушениях образовался пробел. Указанный пробел может быть восполнен путем применения норм гражданского законодательства в порядке аналогии права. В то же время нельзя забывать, что согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство не применяется к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, если иное не предусмотрено законодательством*(3).

Одним из основных процессуальных принципов является принцип справедливости рассмотрения споров. Согласно ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона*(4). Исходя из указанного принципа, каждый участник частноправового либо публично-правового спора имеет право на защиту. Указанное право в полной мере должно принадлежать и юридическому лицу, участвующему в производстве по делам об административных правонарушениях как в качестве административного делинквента, так и в качестве потерпевшего.

Гарантии государственной защиты прав юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях вытекают из положений ч. 1 ст. 45, ч. 1 ст. 46 и ч. 1 ст. 47 Конституции РФ. Государственная защита прав и законных интересов юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях осуществляется в административном и судебном порядке путем обжалования или опротестования постановления по делу соответственно вышестоящему субъекту административной юрисдикции либо в арбитражный суд, а при рассмотрении дела арбитражным судом - в вышестоящий арбитражный суд. Право на защиту предусматривает возможности самозащиты путем осуществления процессуальных прав юридического лица в производстве по делу его законным представителем, осуществления защиты посредством получения квалифицированной юридической помощи уполномоченного представителя или адвоката, государственной защиты в административном и судебном порядке, а также при участии представителей прокуратуры*(5).

Таким образом, для эффективной реализации права юридического лица на защиту ему необходимо прибегнуть к помощи третьего лица, которое будет осуществлять в производстве по делам об административных правонарушениях правомочия данного субъекта, реализуя, тем самым, его административную дееспособность, - представителя юридического лица.

В литературе подчеркивается, что в целом вопрос о реализации прав и обязанностей, закрепленных административным правом, через представителей не получил должного разрешения в российском законодательстве. Во всяком случае, это понятие не тождественно представительству по гражданскому законодательству*(6).

В КоАП РФ установлены следующие формы представительства юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях:

1) законное представительство, которое, согласно ст. 25.4 КоАП РФ, осуществляется руководителем юридического лица, а также иным лицом, признанным в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица;

2) представительство, осуществляемое применительно к лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, защитником, а применительно к потерпевшему - представителем (ст. 25.5 КоАП РФ) (далее - уполномоченное представительство).

Кроме того, термин "представитель" употребляется в ст. 27.8 Кодекса при регламентации порядка проведения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.

Обратим особое внимание на такую форму представительства юридических лиц в производстве по делам об административных правонарушениях, как законное представительство.

Основное отличие законного представительства от уполномоченного состоит в том, что действия законного представителя юридического лица по защите его интересов основаны на законе или учредительных документах и не требуют специального полномочия; уполномоченный представитель осуществляет свои функции только после удостоверяемой специальным документом (доверенностью либо ордером) передачи ему представляемым процессуальных прав.

Как уже было сказано, законными представителями юридического лица в соответствии с КоАП РФ являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Таким образом, необходимыми условиями допуска субъекта к законному представительству интересов юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях является наличие у такого субъекта собственной правоспособности, а также признание его, в соответствии с законом или учредительными документами, органом юридического лица (в частности, руководителем).

С.Н. Братусь в свое время отмечал, что органы юридического лица (организации) - это люди, которые в соответствии с законом, уставом или положением вырабатывают и осуществляют волю организации. Действия органа являются действиями самой организации. Поэтому юридические отношения между органом и организацией невозможны, поскольку они предполагают наличие двух самостоятельных субъектов права*(7). Орган как таковой не является субъектом каких-либо гражданских и налоговых правоотношений, обособленных от соответствующих прав и обязанностей организации. Соответственно, нельзя говорить о наличии каких-либо отношений представительства; имеет место непосредственная реализация дееспособности организации*(8).

В литературе органы юридического лица классифицировались на волеобразующие и волеизъявляющие, представляющие и непредставляющие*(9). С.Н. Братусь предложил различать органы, через которые юридическое лицо приобретает права и принимает обязанности, а также органы, которые вырабатывают волю юридического лица, но не совершают действий, непосредственно реализующих эти права и обязанности. И, тем не менее, эти органы своими решениями по основным, принципиальным вопросам предопределяют содержание таких действий*(10).

Понятие "руководитель организации" дано в Трудовом кодексе РФ. Согласно ст. 273 под руководителем организации понимается физическое лицо, которое в соответствии с законом или учредительными документами организации осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа. В государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерном обществе таким лицом является директор или генеральный директор*(11), в обществе с ограниченной ответственностью - генеральный директор, президент или иное лицо*(12). В ряде случаев полномочия единоличного исполнительного органа акционерного общества и общества с ограниченной ответственностью могут быть переданы решением собрания акционеров (общего собрания участников) коммерческой (управляющей) организации либо индивидуальному предпринимателю (управляющему).

Однако в некоторых формах юридических лиц (полное товарищество и товарищество на вере) понятия "руководитель юридического лица" и "орган юридического лица" отсутствуют. В отличие от хозяйственных обществ, которые являются объединениями капиталов, хозяйственные товарищества являются объединениями лиц. Согласно нормам ГК РФ управление в таких юридических лицах осуществляется по общему согласию всех участников. Дела товарищества ведутся каждым из участников товарищества, если только учредительным договором не установлено, что все его участники ведут дела совместно либо ведение дел поручено отдельным участникам.

Управление делами организации через единоличный орган не предусмотрено законом во многих некоммерческих организациях. Отдельные юридически значимые действия в таких организациях совершаются физическими лицами, уполномоченными на это учредительными документами либо решениями коллегиальных органов управления. Поскольку указанные лица не являются ни руководителями юридического лица, ни его органами, законное представительство указанных лиц, а значит, и надлежащая защита их прав и законных интересов в производстве по делам об административных правонарушениях становятся невозможными.

Итак, статус законного представителя юридического лица, определенный в ст. 25.4 КоАП РФ, может иметь только единоличный исполнительный орган юридического лица. Иные субъекты, в том числе выполняющие в организации управленческие функции, статусом законного представителя юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях обладать не могут.

Указанная проблема с определением лица, являющегося надлежащим законным представителем юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях, не возникла бы, если бы дефиниция п. 2 ст. 25.4 КоАП РФ была определена иначе, например, если бы была использована формулировка, аналогичная формулировке п. 1 ст. 27 НК РФ: "Законными представителями налогоплательщика-организации признаются лица, уполномоченные представлять указанную организацию на основании закона или ее учредительных документов".

В то же время хотелось бы отметить, что КоАП РФ возлагает на законного представителя юридического лица неоправданно широкий круг полномочий и не допускает возможности реализации этих полномочий иными лицами, в частности, уполномоченными представителями юридического лица.

Так, при рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие законного представителя юридического лица (п. 4 ст. 25.4 КоАП РФ); законному представителю объявляется о запрете распоряжаться (а в случае необходимости и пользоваться) арестованными товарами, транспортными средствами и иными вещами (п. 1 ст. 27.14 КоАП РФ), ему же вручается копия протокола об аресте товаров, транспортных средств и иных вещей (п. 6 ст. 27.14 КоАП РФ); в отношении его применяется привод (п. 1 ст. 27.15 КоАП РФ); его объяснения должны быть указаны в протоколе об административном правонарушении, именно ему должны быть разъяснены права и обязанности юридического лица, именно им, но никаким другим представителем юридического лица должен быть подписан протокол об административном правонарушении и именно ему вручается под расписку копия протокола (ст. 28.2 КоАП РФ). Кроме того, регламентируя порядок рассмотрения дела об административном правонарушении, КоАП РФ постоянно упоминает этого субъекта, из чего можно сделать вывод, что присутствие законного представителя при рассмотрении дела об административном правонарушении является, по мнению законодателя, весьма желательным.

Такой порядок административного производства затрудняет, с одной стороны, деятельность субъектов административной юрисдикции. Как ранее было показано, законным представителем юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях, согласно ст. 25.4 КоАП РФ, может быть, по сути, только его единоличный исполнительный орган.

Когда к ответственности привлекается небольшая организация, добиться непосредственного участия руководителя этой организации в производстве по делу об административном правонарушении, как правило, труда не составляет. В крупных же организациях управление отдельными направлениями деятельности обычно возлагается на функциональных руководителей; единоличный исполнительный орган при этом решает только вопросы стратегического планирования деятельности организации, поэтому не всегда возможно его непосредственное участие в производстве по делам об административных правонарушениях. Кроме того, нередки случаи, когда единоличный исполнительный орган большую часть времени находится вне места нахождения юридического лица. В этом случае юрисдикционному органу достаточно сложно добиться неукоснительного выполнения требований КоАП РФ, в частности, порядка составления протокола об административном правонарушении, предусмотренного ст. 28.2 КоАП РФ. В то же время Высшим Арбитражным Судом РФ указано нижестоящим судам на необходимость при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности проверять соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу ч. 2 ст. 206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ)*(13).

Весьма распространена и деятельность юридических лиц через создаваемые ими представительства и филиалы, то есть обособленные подразделения, расположенные вне места нахождения юридического лица. (Например, юридическое лицо, расположенное в Москве, имеет филиал во Владивостоке.) Поскольку представительства и филиалы не имеют статуса юридического лица, они не являются самостоятельными субъектами ответственности; административную ответственность за правонарушение, совершенное в процессе деятельности филиала, несет создавшее его юридическое лицо. Руководители представительств и филиалов назначаются юридическим лицом и действуют на основании его доверенности (п. 3 ст. 55 ГК РФ), а значит, не являются ни руководителями, ни органами юридического лица. Следовательно, полномочия законного представителя в этом случае вправе реализовать только руководитель юридического лица, находящийся в Москве. Понятно, что в этом случае привлечение юридического лица к административной ответственности становится невозможным.

Один из путей решения рассмотренной проблемы предложен Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 12 августа 2003 г. N 1242/03*(14).

Постановлением ИМНС России по г. Рязани, принятым на основании протокола об административном правонарушении, ООО "Смайл" привлечено к административной ответственности за продажу товаров без применения контрольно-кассовой машины по ст. 14.5 КоАП РФ в виде взыскания штрафа.

В качестве противоправного деяния, образующего объективную сторону правонарушения, обществу вменены отсутствие на контрольно-кассовой машине средства визуального контроля (голограммы) "Сервисное обслуживание 2002" и выдача чеков, не содержащих наименования общества и его ИНН.

Исковое заявление ООО "Смайл" мотивировано тем, что протокол об административном правонарушении составлен без участия его законного представителя.

Суды первой и кассационной инстанций отказали ООО "Смайл" в удовлетворении заявления, сославшись на то, что протокол об административном правонарушении составлен в присутствии продавца.

Президиум ВАС РФ отменил указанные судебные акты и отправил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указав, в частности, следующее.

В соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ составление протокола об административном правонарушении в отношении юридического лица должно осуществляться в присутствии его законного представителя.

Согласно ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица, полномочия которого подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

При рассмотрении настоящего дела суду следовало проверить, приняты ли налоговым органом необходимые и достаточные меры для извещения общества либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения обществу возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ.

Таким образом, Президиум ВАС РФ допустил возможность составления протокола об административном правонарушении и в отсутствие законного представителя юридического лица в случае, когда имеются данные о его надлежащем извещении. В то же время отметим, что данное Президиумом ВАС РФ нижестоящим судам указание не в полной мере соответствует закону, поскольку ст. 28.2 КоАП РФ предусматривает обязательное участие законного представителя юридического лица в составлении протокола об административном правонарушении.

Требования КоАП РФ об участии в проведении процессуальных действий законного представителя юридического лица (но не любого другого его представителя) препятствуют, на наш взгляд, эффективной реализации юридическим лицом своего права на защиту.

Одним из аспектов права на защиту в литературе называется возможность решать спор между административно-юрисдикционным органом и подчиненным ему субъектом профессионально и на равном уровне*(15). Характерной для административного права является классификация органов управления коллективного субъекта на линейные и функциональные, поскольку управление организацией имеет линейную и функциональную подсистемы*(16). Линейный руководитель (высшего уровня) осуществляет общее руководство, несет всю полноту ответственности за деятельность организации*(17). Функциональное управление осуществляется различными подразделениями, специализированными на выполнении конкретных видов работ*(18). Функциональные руководители, как правило, более компетентны в закрепленной за ними сфере деятельности, нежели линейный руководитель, и они, соответственно, более эффективно могут защитить интересы юридического лица в случае привлечения данного субъекта к административной ответственности за правонарушения, совершенные в этой сфере. Таким образом, исключение указанных субъектов из числа лиц, способных представлять юридическое лицо в производстве по делам об административных правонарушениях на стадии возбуждения производства, существенно снижает возможности правовой защиты интересов юридического лица.

Представляется, что рассмотренные нормы КоАП РФ нуждаются в корректировке в части пересмотра формулировки п. 2 ст. 25.4 (поскольку существующая формулировка не отражает все аспекты линейного управления в структуре различных видов юридических лиц), а также расширения возможностей участия в производстве по делам об административных правонарушениях, в частности в предварительной стадии, лиц, не являющихся единоличным исполнительным органом юридического лица*(19).

С.М. Горохов,

юрисконсульт ООО "Аудит - новые технологии" (Москва)

"Журнал российского права", N 6, июнь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П // СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202.

*(2) См.: Пункт 1 ст. 11 Налогового кодекса Российской Федерации: "Институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства Российской Федерации, используемые в настоящем Кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом".

*(3) Таким образом, ст. 2 ГК РФ не запрещает применение норм гражданского законодательства к неимущественным отношениям административного характера.

*(4) См.: СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.

*(5) См.: Овчарова Е.В. Правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц // Гражданин и право. 2001. N 7, 8, 9.

*(6) См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2003. С. 75 (автор главы - А.П. Алехин).

*(7) См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 200-201.

*(8) См.: Винникий Д.В. Налоговая правосубъектность организации // Журнал российского права. 2001. N 10.

*(9) См.: Черепахин Б.Б. Органы и представители юридического лица // Учен. зап. ВНИИСЗ. 1968. Вып. 14. С. 47.

*(10) См.: Комментарий к ГК РСФСР. М., 1982. С. 57.

*(11) См.: Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746; Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.

*(12) См.: Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 785.

*(13) См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2 // Вестник ВАС РФ. 2003. N 3.

*(14) См.: Вестник ВАС РФ. 2004. N 1.

*(15) См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003. С. 236 (автор главы - С. Г. Пепеляев).

*(16) См.: Милькова Л.Ф. Органы юридического лица: Дисс. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1986. С. 62-63.

*(17) См.: Функции и структура органов управления, их совершенствование / Под ред. Г.Х. Попова. М., 1972. С. 12.

*(18) См.: Милькова Л.Ф. Указ. соч. С. 63.

*(19) Отметим, что действовавшая до 1 июля 2002 г. редакция Таможенного кодекса РФ допускала к участию в производстве по делу о нарушении таможенных правил при привлечении к ответственности предприятия, учреждения или организации руководителей указанных юридических лиц или их заместителей либо с разрешения должностного лица таможенного органа Российской Федерации, в производстве которого находится дело о нарушении таможенных правил, других работников, если в их служебные обязанности входит полное урегулирование всех вопросов, связанных с привлечением к ответственности за нарушение таможенных правил.