Конституция Российской Федерации о сохранении и развитии родных языков народов России (Л.Н. Васильева, "Журнал российского права", N 6, июнь 2004 г.)

Конституция Российской Федерации
о сохранении и развитии родных языков народов России

Российская Федерация - многонациональное государство, для стабильности и процветания которого важны добрососедские отношения между населяющими ее народами. Эти отношения поддерживаются множеством консолидирующих факторов, стимулов, среди которых немаловажная роль отведена языку. Именно возможность понимать друг друга, незаменимым условием которой является наличие общего для понимания языка, позволяет интегрировать многочисленные этнические общности в единый "многонациональный народ", в современную цивилизацию. Но осознание себя частью значительной метаэтнической общности, как представляется, невозможно без знания и собственно родного языка.

Конституция Российской Федерации содержит ряд статей по вопросам функционирования языков народов России: устанавливает русский язык государственным языком Российской Федерации на всей ее территории (ч. 1 ст. 68); предоставляет республикам право устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68); относит к правам человека и гражданина право каждого на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26). Более того, Конституция РФ гарантирует всем народам России право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68).

Таким образом, российская Конституция ориентировала законодателя на то, чтобы установить и конкретизировать гарантии по сохранению и развитию родных языков народов России. Это было сделано в первую очередь в таких нормативно-правовых актах, как Закон РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" (существенно измененный и дополненный в 1998 и 2002 годах), Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" (последние изменения к которому были приняты в 2003 году).

Законом РФ "О языках народов Российской Федерации" установлено, что языки народов Российской Федерации пользуются защитой государства. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации гарантируют и обеспечивают социальную, экономическую и юридическую защиту всех языков народов Российской Федерации (ст. 4).

Более того, указанным законом в п. 4 ст. 10 установлено, что каждый народ Российской Федерации, не имеющий своей письменности, обладает правом создавать письменность на родном языке. Государство обеспечивает для этого необходимые условия. Также данным законом закреплено, что государство создает условия для научных исследований всех языков народов Российской Федерации (п. 5 ст. 10). Как представляется, гарантированное Конституцией всем народам России право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития характеризует ряд составляющих, среди которых законодательно установленный принцип равноправия языков, гарантированность их экономической, социальной и юридической защиты.

Цели свободного развития языков служит и провозглашенное в Российской Федерации равноправие языков народов России (п. 1 ст. 2 Закона РФ "О языках народов Российской Федерации"), которое следует понимать как "совокупность прав народов и личности на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения". Конечно, если рассматривать буквальное значение термина "равноправие" как "обладание равными, одинаковыми с кем-, чем-либо правами"*(1), то реального правового равноправия языков вряд ли можно достичь, поскольку, как представляется, один или несколько языков могут приобрести статус государственного, тем самым расширив сферы своего функционирования, некоторые языки могут использоваться в официальных сферах общения на ограниченных территориях. К тому же языки, например, национальных меньшинств, коренных малочисленных народов Российской Федерации могут нуждаться в увеличенном, по сравнению с другими языками, объеме поддержки со стороны государства.

Рассматривая равноправие языков скорее как принцип национальной политики, мы подразумеваем "принцип равных возможностей" - такую правовую ситуацию, при которой созданы условия (в том числе и законодательного характера) для функционирования разных национальных языков в государстве без ущерба для пользования ими носителями других национальных (родных) языков.

Установлены государственные гарантии равноправия языков народов Российской Федерации, которые выражаются прежде всего в том, что Российская Федерация гарантирует всем ее народам, независимо от их численности, равные права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения (ст. 2 Закона РФ "О языках народов Российской Федерации"). Во-вторых, Российская Федерация гарантирует каждому право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества независимо от его происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии и места проживания. Предусмотрено проведение научно обоснованной языковой политики, направленной на сохранение, развитие и изучение всех языков народов Российской Федерации на территории Российской Федерации.

Важным критерием поддержки со стороны государства всех языков народов, населяющих Россию, следует определить наличие и эффективность функционирования целевых программ для сохранения, изучения и развития языков народов Российской Федерации.

Федеральные программы в области государственного, культурного и национального развития Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации (п. "е" ст. 71 Конституции). Формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию Правительство Российской Федерации (п. 4 ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). В рассматриваемой сфере Правительство разрабатывает федеральные целевые программы сохранения, изучения и развития языков народов Российской Федерации и осуществляет меры по реализации таких программ, на что указано в п. 1 ст. 7 Закона РФ "О языках народов Российской Федерации".

В программах сохранения, изучения и развития языков народов Российской Федерации предусматриваются обеспечение функционирования русского языка как государственного языка Российской Федерации, государственных языков республик и иных языков народов Российской Федерации, содействие изданию литературы на языках народов Российской Федерации, финансирование научных исследований в области сохранения, изучения и развития языков народов Российской Федерации, создание условий для распространения через средства массовой информации сообщений и материалов на языках народов Российской Федерации, подготовка специалистов в указанной области, совершенствование системы образования в целях развития языков народов Российской Федерации и иные меры.

Разработка федеральных целевых программ включает несколько этапов, связанных с выполнением определенных регулирующих и аналитических функций федеральными органами исполнительной власти. Так, необходимо определить государственного заказчика такой программы. Например, государственным заказчиком федеральных целевых программ в области образования до введения новой структуры федеральных органов исполнительной власти в марте 2004 г. выступало Минобразование России (в соответствии с абз. 1 п. 5 Положения о Министерстве образования Российской Федерации).

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации подготавливает с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти предложения и осуществляет методическое руководство работой по формированию и реализации федеральных и региональных целевых программ, а также в установленном порядке вносит эти программы в Правительство Российской Федерации на утверждение (подп. 26 п. 7 Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации). Также в реализации федеральных целевых программ участвует Министерство финансов Российской Федерации, которое обеспечивает в установленном порядке их финансирование за счет средств федерального бюджета (п. 6 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации). Тем самым осуществляется экономическая защита языков, предполагающая целевое бюджетное и иное финансовое обеспечение государственных и научных программ сохранения и развития языков народов Российской Федерации, а также проведение в этих целях льготной налоговой политики.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут разрабатывать соответствующие региональные целевые программы. Такие программы в области языков разработаны в ряде субъектов Российской Федерации. В Республике Карелия, к примеру, действуют программы по изучению национальных языков (карельского, вепсского, финского): Республиканская программа "Финно-угорская школа Республики Карелия на 2000-2002 годы", Республиканская целевая программа "Дети Карелии" на 2001-2003 годы, Республиканская целевая программа "Развитие сферы культуры в Республике Карелия на период до 2010 года". Кроме того, отдельные направления по сохранению языков предусматриваются Программой развития полиграфической отрасли и книгоиздания в Республике Карелия в 1997-2001 годах. Следует отметить, что данными программами предусмотрен ряд мероприятий по сохранению и изучению родных языков: от создания спектаклей на финском языке с синхронным переводом на русский язык для детей, изучающих финский язык, до поддержания и развития различных форм краеведческой деятельности, в том числе фольклорных экспедиций. Предусматриваются организация конкурсов на карельском, вепсском и финском языках, организация летних этнокультурных языковых лагерей.

Вместе с тем в рамках региональных целевых программ, конечно же, необходима и забота о русском языке. Вероятно, следует уделять большее внимание наличию в региональных программах мероприятий, направленных на защиту и поддержку языков, функционирующих и как государственные, и как национальные одновременно*(2).

Также отметим, что стабильности принципа равноправия языков должно способствовать установление института ответственности за нарушение законодательства о языках. Именно юридическая защита языков предполагает обеспечение ответственности юридических и физических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о языках народов Российской Федерации. В Законе "О языках народов Российской Федерации" лишь установлено, что отказ в обслуживании граждан под предлогом незнания языка недопустим и влечет за собой ответственность согласно законодательству Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации (см. п. 1 ст. 22). Представляется, что в этом комплексном нормативно-правовом акте, регулирующем функционирование языков в установленных сферах, должны быть максимально обобщены виды нарушений и основания ответственности за нарушение законодательства о языках.

Законы о языках некоторых субъектов Российской Федерации также предусматривают наличие института ответственности за нарушение законодательства республик о языках, зачастую устанавливая основания такой ответственности и санкции*(3). В ряде же субъектов Российской Федерации (республик) законы о языках не формулируют состав подобного правонарушения*(4).

Кроме того, рассматриваемое право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, предоставленное народам Российской Федерации, наиболее рельефно характеризует возможность изучения родных языков коренными малочисленными народами нашего многонационального государства. Конституция Российской Федерации установила, что Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69).

Возможность получения образования на родном языке обеспечивается его вариативностью: во-первых, возможно получать образование на государственном языке, но с изучением родного языка как предмета, что обеспечивается, к примеру, созданием (с учетом предложений национально-культурных автономий и конкретных условий региона) государственных образовательных учреждений с обучением на русском языке с углубленным изучением национального (родного) языка, национальной истории и культуры; созданием групп в государственных, муниципальных дошкольных учреждениях, классов или учебных групп в государственных, муниципальных образовательных учреждениях с обучением на национальном (родном) языке; во-вторых, возможно получать образование на национальном языке полностью, что обеспечивается при необходимости созданием (с учетом предложений национально-культурных автономий и конкретных условий региона) государственных образовательных учреждений с обучением на национальном (родном) языке; в-третьих, возможно получать дополнительно образование на национальном языке в учреждениях дополнительного образования (воскресные школы, факультативы, культурно-образовательные центры и другие образовательные учреждения). Есть и определенный ограничительный момент: граждане Российской Федерации имеют право на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования (ст. 10 Федерального закона "О национально-культурной автономии"). Тем самым императивное звучание данной нормы обеспечивается реальными возможностями реализовать ее на практике. Это связано прежде всего с финансовыми возможностями государства, с наличием квалифицированных педагогических кадров.

В России в соответствии с п. 5 ст. 9 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" представителям малочисленных народов и этнических групп государство оказывает содействие в организации различных форм воспитания и обучения на родном языке независимо от их количества и в соответствии с их потребностями. Созданы национально-культурные автономии*(5), позволяющие "поддерживать этническую самобытность и культурную жизнедеятельность всех национальных сообществ посредством оказания им материальной и организационной помощи со стороны государства в сохранении и развитии их культуры (языка, искусства...). Благодаря этому каждое национальное сообщество может сохранить свою национальную определенность"*(6). В местах компактного проживания их языки используются в топонимике, в работе органов местного самоуправления, других установленных официальных сферах общения, изучаются в общеобразовательных учреждениях.

В то же время в СМИ отмечалось, что "абсолютное большинство аборигенного населения не знает родного языка, культуры, традиций и обычаев своего народа. Лишь 47 процентов из общего числа детей коренных малочисленных народов Севера изучают родной язык как самостоятельный предмет, 3 процента - факультативно. Ряд малочисленных этносов все еще не имеют письменности. Потеря языка и культуры, а также генетического фонда привела на грань исчезновения 12 коренных малочисленных народов Севера как самостоятельных этносов"*(7).

Образование на родном языке коренных малочисленных народов Российской Федерации переживает ряд проблем, которые условно можно подразделить на две основные группы. Первая, как представляется, является общей для образования на родном языке (нехватка преподавательского состава, отсутствие в ряде случаев учебной и методической литературы, что связано с поисками специалистов по ее разработке, отсутствие национально-русских, русско-национальных словарей, справочной литературы). Вторая группа проблем напрямую связана с особенностями уникального уклада жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации. Здесь следует выделить, в первую очередь, такие проблемы, как обеспечение государством полноценного образования на родном языке народов, ведущих кочевой образ жизни, поддержку и развитие государством народных промыслов, традиционных систем ведения хозяйства как основы жизнедеятельности и культуры коренных малочисленных народов*(8).

Важной гарантией реализации права на пользование родным языком, права на сохранение и развитие национальной культуры выступает право, предоставленное национальным меньшинствам, коренным малочисленным народам на получение документов на родном языке через систему государственных библиотек. Это право установлено Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле"*(9). Аналогичные нормы включены и в законы субъектов Российской Федерации*(10). Создание условий для свободного доступа к произведениям культуры - важное условие поддержки представителей коренных малочисленных народов при осуществлении конституционно установленного права каждого на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, в Российской Федерации действуют нормы, направленные на сохранение языков коренных малочисленных народов, на обеспечение и их права на свободный выбор языка обучения.

Тем не менее эффективность реализации таких норм ставится под сомнение в силу отсутствия материальных и технических возможностей по изданию литературы (как учебной, так и художественной) на языках коренных малочисленных народов Российской Федерации, отсутствия педагогических кадров, объективной тенденцией к снижению заинтересованности в изучении родных языков самими представителями коренных малочисленных народов.

Сохранению родных языков в известной мере способствует установление национальных традиций именования (наименований географических объектов, надписей, дорожных и иных указателей), что выступает не только как условие укрепления государственности, но и как значимый фактор сохранения национальной самобытности. В документе, подготовленном в рамках ООН, подчеркивается, что "важными аспектами самобытности, языка и культуры являются: право использовать в районах компактного проживания большого числа представителей меньшинств географического названия и названия улиц на языках меньшинств, а также на языке большинства населения"*(11).

В России написание наименований географических объектов и оформление надписей, дорожных и иных указателей производятся на государственном языке Российской Федерации, а также на государственных языках республик наряду с государственным языком Российской Федерации (право республик); в необходимых случаях (наряду с государственным языком Российской Федерации) - на языках народов Российской Федерации на территориях их компактного проживания (право субъектов Российской Федерации)*(12).

Таким образом, гарантированное на конституционном уровне всем народам Российской Федерации право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68 Конституции Российской Федерации) выступает весомым свидетельством сохранения стабильности государства и гражданского общества. На это направлены, в частности, установление принципа равноправия языков, социальной, экономической и юридической защиты языков, система национального образования, возможность создания национально-культурных автономий, ряд других позитивных тенденций национальной политики государства. Тем не менее на этом пути возникает ряд проблем как правового, так и экономического свойства, наиболее актуальные из которых, на наш взгляд, были обобщены и представлены в рамках данной статьи.

Л.Н. Васильева,

научный сотрудник ИЗиСП

"Журнал российского права", N 6, июнь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Словарь русского языка / Под ред. А.П. Евгеньевой, Е.А. Иванниковой. Т. III. М., 1983. С. 578.

*(2) См., например: Указ главы Республики Коми от 17 декабря 1999 г. N 493 об утверждении Программы реализации Закона Республики Коми "О государственных языках Республики Коми" на 2000-2005 годы (которыми являются русский и коми языки). А также: Постановление председателя правительства Республики Карелия от 19 августа 1996 г. N 782 "Об утверждении Программы развития полиграфической отрасли и книгоиздания в Республике Карелия в 1997-2001 годах", постановление председателя правительства Республики Карелия от 12 апреля 1996 г. N 287 "Об утверждении Программы развития образования Республики Карелия на 1996-1997 годы" (в Республике Карелия русские составляют большинство, а определенные меры по сохранению и развитию русской культуры и русского языка, как показал анализ нормативной базы, содержатся лишь в некоторых программах в области образования и полиграфии).

*(3) См.: Статья 33 Закона Чувашской Республики "О языках в Чувашской Республике", ст. 39 Закона Республики Саха (Якутия) "О языках в Республике Саха (Якутия)", ст. 6 Закона Республики Коми от 28 мая 1992 г. "О государственных языках Республики Коми".

*(4) См.: Статья 25 Закона Республики Башкортостан "О языках народов Республики Башкортостан", ст. 28 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан", ст. 22 Закона Республики Хакасия "О языках народов Республики Хакасия".

*(5) Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии", устанавливая в ст. 4 права национально-культурной автономии, называет, в частности, право получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры. Также установлено право на сохранение, развитие и использование национального (родного) языка.

*(6) Комментарий к Федеральному закону "О национально-культурной автономии" (с приложениями). М., 1997. С. 23-24.

*(7) Карелия. 2001. 26 апр. www.gov.karelia.ru, 04.03.2003.

*(8) Детально указанные проблемы охарактеризованы автором в предыдущих публикациях.

*(9) См.: СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 2.

*(10) Так, Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 18 июня 1998 г. N 28 "О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов" устанавливает, что пользователи библиотек из числа коренных малочисленных народов Севера имеют право на обслуживание и получение документов на родном языке в государственных и муниципальных библиотеках автономного округа или через межбиблиотечный абонемент (ст. 7).

*(11) Доклад "Защита меньшинств" Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Комиссии по правам человека ООН. Нью-Йорк, 1993. С. 42.

*(12) Данный вопрос решен как в законах республик о языках, так и в иных законодательных актах субъектов Российской Федерации. К примеру, в Законе Республики Саха (Якутия) от 24 апреля 1997 г. N 171-I "О правовом статусе коренных малочисленных народов Севера", ст. 33 которого содержит норму, в соответствии с которой в местах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера местные администрации определяют перечень населенных пунктов, наименования которых обозначаются на языках коренных малочисленных народов Севера.