Особенности парламентского контроля в парламентарной республике (на примере ФРГ) (Е.В. Коврякова, "Журнал российского права", N 6, июнь 2004 г.)

Особенности парламентского контроля
в парламентарной республике (на примере ФРГ)

К важнейшим задачам парламента Германии наряду с законодательной функцией относится также контроль над правительством. Однако ни в науке, ни в законодательстве этой страны нет четкого понимания, что же на самом деле представляет собой данный контроль. Кроме того, считается, что Бундестаг является одновременно партнером и соперником Федерального правительства*(1).

Контрольная функция Бундестага в Конституции не определена достаточно четко. Даже само понятие "парламентский контроль" было чуждо ее первоначальному тексту*(2). В 1956 году в Основном законе появляется упоминание о контроле Бундестага над правительством, в него была включена ст. 45b об Уполномоченном по обороне как вспомогательном органе. Кроме того, ст. 43 (п. 1) Основного закона устанавливает, что Бундестаг и его комитеты могут потребовать присутствия любого члена Федерального правительства (на пленарных заседаниях и в комиссиях). Статье 17 Конституции ФРГ о праве обращаться с просьбами или жалобами в органы народного представительства корреспондирует ст. 45с, в соответствии с которой комитет по петициям, учреждаемый Бундестагом, обязан рассматривать направляемые туда просьбы и жалобы. Согласно ст. 45а (п. 2) комитет по обороне также обладает и правами следственного комитета, который обязан проводить расследования по предложению четвертой части членов Бундестага. И, наконец, в ст. 44 закреплено общее правило об образовании следственного комитета. Необходимо также упомянуть о ст. 67 и 110 Основного закона. Первая предусматривает возможность выражения Бундестагом недоверия Федеральному канцлеру, вторая - необходимость утверждения бюджета законом.

Правовой основой осуществления парламентского контроля является ст. 20 (п. 2) Конституции, где сказано, что вся государственная власть исходит от народа. Однако самое широкое конституционно-правовое обоснование содержится в ст. 38 (п. 1), согласно которой депутаты являются представителями всего народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести. Поскольку депутаты представляют народ, то они должны иметь возможность требовать отчета от правительства, чтобы эффективно исполнять свои обязанности. Именно благодаря представительной функции правительственное большинство в Бундестаге получает право контролировать исполнительную власть*(3).

В немецкой и отечественной юридической литературе приводится несколько классификаций видов контроля Бундестага. Обратимся к наиболее полной классификации, так как она отражает задачи и стадии парламентского контроля, акцентируя внимание на возможностях парламентского меньшинства и большинства в его осуществлении.

По мнению В. Стеффани, парламентский контроль осуществляется тогда, когда Бундестаг выполняет четыре взаимообусловленные задачи (по сути, это и есть стадии парламентского контроля): (1) обеспечение возможности получения и сбора информации, а также сведений, необходимых для принятия ответственных решений и выработки позиций (получение информации); (2) организация обработки полученной информации (обработка информации); (3) анализ и оценка полученной информации (анализ информации); (4) принятие на основе полученной информации обязательного решения (непосредственное использование парламентским большинством или косвенное применение оппозицией тех или иных санкций в отношении правительства)*(4).

1. Получение информации. Для решения этой задачи в Бундестаге в соответствии с Основным законом и Регламентом могут быть задействованы:

- "общие" и "частные" запросы, "час вопросов" и "час актуальных вопросов", встречи с министрами;

- учреждение следственных комитетов;

- открытые и закрытые заседания комиссий и комитетов;

- получение петиций и другой информации от отдельных граждан, групп по определенным интересам, массовых организаций и их представителей;

- доступ к банкам данных.

2. Организация обработки информации. Выполнение этой задачи, помимо названных в п. 1 институтов, осуществляют:

- различные научные службы и комиссии Бундестага;

- вспомогательные службы и помощники депутатов;

- Уполномоченный по вопросам обороны;

- следственные комитеты;

- прочие консультативные органы.

3. Анализ информации. Для обоснованной оценки, а также выяснения ее адекватности помимо названных институтов могут быть использованы:

- возможность обсуждения полученной информации на пленарных заседаниях;

- проведение совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов и комиссий;

- организация сообщений для прессы.

4. Непосредственное использование парламентским большинством или косвенное применение оппозицией тех или иных санкций в отношении правительства.

Из приведенных выше видов парламентского контроля, осуществляемого Бундестагом ФРГ, к правам меньшинства следует отнести: выдвижение инициатив и принятие заявлений вплоть до формирования следственного комитета, внесение на рассмотрение Федерального конституционного суда инициативы о проверке правомерности принятых нормативных актов и споров между органами власти, а также блокирование принятия решения об изменении Конституции или выборов судей Федерального конституционного суда при необходимом большинстве в 2/3 голосов.

К правам, закрепленным за абсолютным или относительным большинством депутатов, относятся выборы Канцлера, включая вынесение конструктивного вотума недоверия, решение вопроса о доверии ему, неодобрение при назначении министров, утверждение или отклонение законов.

Отсюда можно сделать вывод, что средства, которыми Бундестаг обладает при осуществлении своей контрольной деятельности, носят санкционирующий и информативный характер.

Также выделяют "предметный контроль и контроль деятельности", с одной стороны, и "директивный контроль" - с другой. В первом случае речь идет о фактах, касающихся предметной стороны дела и деятельности, во втором - о политических намерениях и концепциях, чьи общие или особые целевые установки расшифровываются как "информация"*(5).

Субъектами правоотношений в области осуществления парламентского контроля являются, во-первых, Бундестаг и Правительство; во-вторых, правительственное большинство в парламенте и оппозиция; в-третьих, меньшинство в парламентском большинстве и само большинство. Причем каждая находящаяся в оппозиции группа меньшинства внутри правительственного большинства - независимо от того, в пределах одной фракции или в качестве самостоятельной коалиции - находится в центре парламентского контрольного процесса*(6).

В настоящее время большинство в парламенте - Социал-демократическая партия Германии (СДПГ), которая сформировала коалиционное правительство с "зелеными", благодаря чему и сумела победить ("зеленые" получили 8,6 процента голосов). Герхард Шредер сохранил пост Федерального канцлера. СДПГ получила самую многочисленную фракцию в Бундестаге - 251 место. "Зеленые" - небывалый для них успех - 55 мест. Что касается ХДС/ХСС, то хотя они и несколько прибавили по сравнению с прошлыми выборами 1998 года, тем не менее остались в меньшинстве - 248 мест. СвДП получила лишь 47 дополнительных мест (7,4 процента голосов), недостаточных для образования коалиции с СДПГ. Среди проигравших на выборах - Партия демократического социализма. В новом Бундестаге она представлена не фракцией, а лишь двумя депутатами*(7).

По мнению Ю.П. Урьяса, парламент далеко не всегда использует наиболее эффективные средства контроля*(8). То же самое утверждает и К. Зонтхаймер: "В целом же следует подчеркнуть: Бундестаг не особенно интенсивно пользуется своими институционными возможностями требовать от правительства информацию и обоснование принимаемых тем мер"*(9). Почему так происходит?

Дело в том, что Бундестаг состоит из поддерживающего правительство и в принципе осуществляющего его программу парламентского большинства и парламентской оппозиции, которая стремится предлагать альтернативы правительственной политике, а также критиковать и контролировать правительство. Как отмечает К. Зонтхаймер, оппозиция не имеет за собой того большинства, которое может нанести правительству поражение, поэтому эффективный контроль над правительством возможен лишь в очень узких пределах*(10). Парламентское же большинство, напротив, технически было бы в состоянии навязать правительству свою волю, но не заинтересовано в этом, так как его цели в большей мере идентичны целям Федерального правительства. Все, что может оппозиция, это "критиковать правительство и на глазах парламента и общественности бросать ему вызов". Его свержения она добиться не может*(11).

Той же точки зрения придерживается и В. Стеффани. Он считает, что ограниченное использование механизма парламентского контроля характерно для всех стран с парламентарной формой правления. Оппозиция может только требовать от правительства публичного представления отчетов и выражать на этот счет свою собственную точку зрения, мобилизуя тем самым общественность. Как правило, правительство не зависит от политического доверия парламентской оппозиции. К тому же, находясь в меньшинстве, она не располагает ни правом распоряжаться бюджетом, ни правом законодательствования, ни возможностью выражения доверия или недоверия. Это значит, что оппозиция существенно ограничена в плане оказания влияния на решения, принятые большинством. Контроль может стать эффективным лишь в том случае, если она в силах сплотить вокруг себя большинство или/и привлечь общественное мнение или избирателей на свою сторону. Таким образом, парламентская оппозиция способна осуществлять свои контрольные функции во всех случаях только через третье лицо - преимущественно общественность и избирателей. В свою очередь, если контроль ограничивается общественной критикой, он исходит большей частью от оппозиции. Если, напротив, выражается в участии совместно с правительством в принятии решений в сочетании с возможностью выражать ему недоверие - речь идет о контрольной функции парламентского большинства*(12).

Ю.П. Урьяс считал характерной чертой правительственной власти ФРГ, определяющей ее место в конституционном механизме, возвышение правительства над парламентом*(13). В качестве доказательства он привел слова Х. Рауша: "Так называемая канцлерская демократия (правительственная система, сложившаяся в ФРГ. - Е.К.) с присущими ей широкими функциями и выдающимся положением Федерального канцлера характерна не только для ФРГ, но соответствует повсеместно наблюдаемой тенденции к усилению правительственных систем, подобных президентским, с конституционно предусмотренной концентрацией власти в руках главы правительства, что является неизбежным следствием существования современного усложнившегося государства..."*(14).

Политическим центром демократического строя Германии является глава правительства - Федеральный канцлер. Это вытекает не только из государственной традиции, "но и отвечает процессу развития в других демократических странах, где на долю главы исполнительной власти тоже приходится растущая часть государственной власти"*(15).

Кроме того, нельзя забывать о тесной связи между партийной системой и парламентом, которая влияет на существо "разделения властей", а следовательно, и на осуществление парламентского контроля в ФРГ*(16). Парламент стал ареной размежевания политических сил, представленных партиями Бундестага. В результате парламентская система правления перестала соответствовать классической модели разделения властей, а следовательно, и распространенному представлению о парламентском контроле над правительством в парламентарной республике. Произошло "сращивание правительства и парламента". В ФРГ наблюдается "тенденция к укреплению политического разделения властей вопреки их правовому разделению", в то же время власть остается политически единой (речь идет о парламентском большинстве и правительстве, которые заинтересованы во взаимной поддержке). Так, только партии борются в ФРГ за места в парламенте, выдвигают кандидатов в депутаты. Избиратель выбирает между кандидатами партий, а также партийными списками. С учетом партийной принадлежности замещаются руководящие должности Бундестага, по фракционному принципу объединяются депутаты, в соответствии с численностью фракций формируются вспомогательные его органы - комитеты и комиссии. Дебаты носят партийный характер, по партийному принципу формируется формально ответственное перед Бундестагом правительство.

В результате из-за связанности партийными интересами центральные органы власти ФРГ приобретают иное значение, нежели то, которое предусмотрено Конституцией. Например, вследствие формирования правительства партийным большинством Бундестага и формальной его зависимости от этого большинства в условиях действующей в ФРГ парламентской системы правления (в узком смысле слова) отношения между парламентом и правительством не соответствуют классической схеме, согласно которой они противостоят друг другу как две независимые ветви власти. Парламентское большинство коалиционных партий Бундестага и формируемое им правительство представляют собой единый блок власти. Сплоченный единством партийных интересов и зависимостью существования каждого из его участников от благополучия партнера, он противостоит как целое оппозиции меньшинства, представляющей другую (или другие) политическую партию. Такая расстановка сил ослабляет контроль над правительством, обеспечивает его относительную стабильность и независимость от парламента*(17).

В соответствии со ст. 44 и 45а (ч. 2) Основного закона ФРГ Бундестаг имеет право, а по предложению четвертой части его членов или соответствующего процентного соотношения членов комитета по обороне обязан образовать следственный комитет (в этом случае комитет по обороне обладает правами следственного комитета). Таким образом, функциями контроля за деятельностью правительства в Германии наделены и некоторые постоянные парламентские комитеты (в частности, комитет Бундестага по обороне, который, проводя расследование, может заслушивать отчеты министра обороны и иных должностных лиц).

В основном предложения об их создании исходят от оппозиции, особенно в тех случаях, когда ответы правительства на вопросы депутатов, а также работа специальных комиссий не привели к получению необходимой информации. Особенность Бундестага ФРГ заключается в том, что парламентское меньшинство может потребовать расследования. Во всех других странах с парламентарной формой правления это возможно, если требование меньшинства поддерживает большинство в парламенте*(18).

Инициатива подобного нововведения принадлежала Максу Веберу. Данный институт впервые появился в немецком конституционном праве в 1918 году. В связи с тем, что в парламентской демократии оппозиция имеет чрезвычайно слабую возможность влиять на правительственное большинство, он считал, что оппозиции необходимо предоставить оружие - в виде парламентского расследования - в этой неравной борьбе*(19).

В отличие от исследовательской комиссии численность следственного комитета зависит от сложности рассматриваемой проблемы и определяется самим парламентом. В них должны быть представлены все фракции. Заседания комитета могут быть и закрытыми, хотя обсуждение доказательств по делу открытое. Комитет может ограничить доступ на эти заседания в интересах общественности или отдельного лица, а также в целях полного расследования дела. Возможны принудительный привод свидетелей и приглашение экспертов. Особенность состоит в том, что сбор доказательств осуществляется в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Таким образом, следственные комитеты "действуют как суды". И все же судами их назвать нельзя, так как они должны только устанавливать обстоятельства дела и сообщать их на пленарных заседаниях*(20).

Тайна переписки, почтовой, телеграфной и электронной связи остается неприкосновенной. Суды и органы администрации обязаны оказывать правовую и административную помощь следственным комитетам. Как правило, комитет состоит из 5-7 членов. Он может потребовать от Федерального правительства сохранения секретности свидетельских показаний, а также представленных документов. Результаты деятельности комитета обобщаются в виде доклада и могут быть внесены в повестку дня Бундестага для обсуждения. После завершения своей работы комитет представляет нижней палате письменный отчет о проделанной работе. Собранные в результате проведенного расследования материалы могут стать основанием для возбуждения уголовного дела и последующего судебного разбирательства. Суды не связаны той оценкой обстоятельств, которую дал им следственный комитет.

На практике подобные следственные комитеты учреждаются редко, а если и учреждаются, то в ряде случаев итоги их работы не оправдывают ожиданий. Так, в 1960-1980 гг. в Бундестаге в каждой легислатуре работало не более одного-двух таких комитетов. Кроме того, с момента обнародования сведений о незаконной деятельности членов правительства до учреждения следственного комитета проходило довольно много времени. Например, только в июне 1983 г., то есть спустя полтора года после того, как общественности стали известны факты подкупа концерном Флика министра экономики ФРГ и ряда других должностных лиц, был образован такой комитет. Правительство согласилось передать все необходимые для расследования материалы лишь в июле 1984 г. после жалобы представителей оппозиции в Федеральный конституционный суд. Причем на тот момент прокуратура закончила предварительное расследование по делу. В 1984 году проведенное комитетом Бундестага расследование дела о нарушении служебного долга генералом Г. Кислингом, в котором были замешаны руководство НАТО, военная контрразведка (МАД) и министр обороны ФРГ, завершилось легкой "проработкой" министра и призывом к совершенствованию работы МАД*(21). И в настоящее время число следственных комитетов невелико: в 12-м легислатурном периоде (1990-1994 гг.) их было создано три, в 13-м (1994-1998 гг.) - два, в 14-м (1998-2002 гг.) - один*(22).

Обычно образование следственных комитетов в Германии ранее было связано со скандальными разоблачениями действий должностных лиц армии, разведки, секретных служб и министров*(23). Сенсацией стало расследование в конце 90-х гг. деятельности бывшего Федерального канцлера, главы Христианско-демократического союза Гельмута Коля, замешанного в коррупции. Почти сразу после избрания Федеральным канцлером Герхарда Шредера (Социал-демократическая партия Германии) началось парламентское расследование, касающееся управления Г. Колем незаконными фондами своей партии. В итоге 16 декабря 1999 г. в телевизионном интервью Г. Коль признал, что получил для ХДС анонимные пожертвования в размере двух млн марок наличными и направил их в "черную кассу" своей партии, но категорически отказался назвать имена спонсоров. Кроме того, стало известно о комиссионных, полученных ХДС от Саудовской Аравии за продажу ей немецких танков, и от Франции - за "уступку" в 1992 году нефтеперерабатывающего завода французской нефтяной компании "Эльф-Акитэн" ("Elf Aquitaine"). Так, согласно докладу следственного комитета Бундестага в 1992 году "Эльф-Акитэн" и Правительство ФРГ заключили сделку, в результате чего французская фирма купила нефтеперерабатывающий завод в г. Лейна и сеть заправочных станций, расположенных на территории бывшей ГДР. Эксперты Бундестага пришли к заключению, что реальная цена завода составляла 2,8 млрд марок, в то время как компания "Эльф-Акитэн" заплатила за него в пять раз меньше - 550 млн марок. Сеть бензоколонок приобрели за 301 млн марок вместо положенных 900 млн марок. В немецкой прессе появилась информация, что за столь выгодную сделку компания перевела на счета партии Г. Коля ХДС 16 млн долларов. Эти деньги пошли на поддержку предвыборной кампании Федерального канцлера. Более того, вся операция осуществлялась при участии Ф. Миттерана, который хотел помочь переизбранию "друга Гельмута". 3 января 2000 г. боннская прокуратура официально начала расследование по делу Гельмута Коля. Никогда еще Бундестаг не расследовал деятельность лица, занимавшего столь высокий пост в государстве. Интересная деталь - Г. Коль тогда был главой ХДС, в то время как большинство в парламенте принадлежало СДПГ, сформировавшей коалиционное правительство с "зелеными"*(24).

Почему же оппозиция столь неохотно использует право на создание комитетов по расследованию деятельности действующего правительства? Чтобы объяснить этот феномен, достаточно проанализировать § 12 Регламента Бундестага, согласно которому вопросы о составе комитетов и их председателей решаются в соответствии с учетом численного состава каждой фракции*(25). К. Зонтхаймер по этому поводу замечает: "Хотя для создания такого комитета достаточно всего четверти голосов от общего числа депутатов, но в нем самом в соответствии с соотношением сил большинство имеет правительственная партия, а она в критике поведения исполнительной власти мало заинтересована. Хотя деятельность таких комитетов получает сильный общественный резонанс, ее результаты едва ли ведут к политическим выводам, ибо большинство не хочет доводить дело до поражения правительства. "Не будем же мы забивать гол в собственные ворота", - откровенно сказал как-то председатель одного такого комитета от ХДС. - По этим причинам имеющиеся у парламента возможности контроля над правительством оптимально не используются"*(26).

Е.В. Коврякова,

кандидат юридических наук (Москва)

"Журнал российского права", N 6, июнь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Зонтхаймер К. Федеративная Республика Германия сегодня. Основные черты политической системы. М.: Памятники исторической мысли, 1996. С. 232-233.

*(2) См.: Meyer H. Die Stellung der Parlamente in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes // Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. Berlin; New York: de Gruyter, 1989. S. 117 ff.

*(3) См.: Ibid.

*(4) См.: Steffani W. Formen, Verfahren und Wirkungen der Parlamentarischen Kontrolle // Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. Berlin; New York: de Gruyter, 1989. S. 1328 ff.

*(5) См.: Steffani W. Op. cit. S. 1331 ff.

*(6) См.: Ibid. S. 1365 ff.

*(7) См.: Чернов А. Фотофиниш в пользу Шредера // РГ. 2002. 24 сент.

*(8) См.: Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ. М.: Наука, 1988. С. 91-93.

*(9) Зонтхаймер К. Указ. соч. С. 233.

*(10) В 1972 году эта схема парламентской стабильности перестала на несколько месяцев действовать. В результате перехода депутатов из правительственного лагеря в ряды оппозиции правительство утратило свое парламентское большинство. Правительственные и оппозиционные партии на короткое время оказались одинаково сильными, поэтому правительство уже не могло осуществлять свою законодательную программу, за исключением лишь тех законопроектов, принятие которых устраивало практически все фракции. Попытка документально закрепить сдвиг в соотношении сил посредством конструктивного вотума недоверия Федеральному канцлеру у оппозиции почти провалилась. Поэтому были проведены новые выборы, благодаря которым было создано убедительное правительственное большинство, а парламентская стабильность восстановлена (см.: Зонтхаймер К. Указ. соч. С. 218).

*(11) См.: Зонтхаймер К. Указ. соч. С. 233.

*(12) См.: Steffani W. Op. cit. S. 1326 ff.

*(13) См.: Урьяс Ю. П. Указ. соч. С. 103.

*(14) Raush H. Parlament und Regierung in der BRD. Minchen, 1967. S. 102. Цит. по: Урьяс Ю. П. Указ. соч. С. 117.

*(15) Зонтхаймер К. Указ. соч. С. 240-241.

*(16) Например, согласно ст. 38 Основного закона депутаты "являются представителями всего народа, не связаны наказами или поручениями и подчиняются только совести". Однако в ст. 21 закрепляется идея "партийного государства", в котором "партии содействуют формированию политической воли народа". Тем самым, по мнению Ю.П. Урьяса, обосновывается существование партийно-императивного мандата депутата. Из-за относительного равновесия партийных сил в Бундестаге "измена хотя бы нескольких депутатов своей фракции может роковым образом отразиться на судьбе всей партии в парламенте и даже привести к роспуску Бундестага" (что и произошло в 1972 году).

Внутри парламента фракции являются коллективами, члены которых объединены жесткой партийной дисциплиной. Депутат вне фракции - редкая фигура для парламента, появляющаяся в результате конфликта с фракцией и остающаяся в Бундестаге не долее чем до следующих выборов. См.: Урьяс Ю.П. Указ. соч. С. 84, 89-90.

*(17) См.: Там же. С. 61-63.

*(18) См.: Steffani W. Op. cit. S. 1334 ff.

*(19) См.: Meyer H. Op. cit. S. 136 ff.

*(20) См.: Хессе Конрад. Основы конституционного права ФРГ. М.: Юридическая литература, 1981. С. 280.

*(21) См.: Урьяс Ю.П. Указ. соч. С. 93.

*(22) См.: Internet-site of the German Bundestag, 20.11.2003 (www.bundestag.de/htdocs_e/orga/03organs/04commit/03statist.html).

*(23) См.: Урьяс Ю.П. Парламентское право ФРГ // Очерки парламентского права. М., 1993. С. 177-178.

*(24) См.: Паклин Николай. В Европе взятки гладки // РГ. 1999. 16 дек.; Розыбакиев Расул. Господин Коль под следствием // Деловая неделя (http://www.dn.kz/arch/2000/01_00/peace07.htm); Зыгарь Михаил. Elf Aquitaine заправляла Гельмута Коля // Коммерсант. 2001. 8 авг. (http://www.nefte.ru/crime/krim106.htm).

*(25) См.: Rules of Procedure of the German Bundestag. Published by the Administration of the German Bundestag. January 2000.

*(26) Зонтхаймер К. Указ. соч. С. 235.