Проблемы совершенствования законотворчества в Российской Федерации (Ю.А. Горбуль, "Журнал российского права", N 6, июнь 2004 г.)

Проблемы совершенствования законотворчества в Российской Федерации

Эффективность любой деятельности может быть высокой, низкой, нулевой. Но как определить, эффективна ли деятельность законодателей? По каким параметрам можно производить такую оценку?

В настоящее время мы являемся свидетелями интенсивных темпов законодательной деятельности парламента Российской Федерации*(1), что позволяет ряду ученых говорить о том, что "Россия переживает своеобразный правотворческий бум"*(2). Но можно ли количество законов считать показателем высокой эффективности законотворчества? Наверное, нет. Весьма интересны следующие данные.

Общее количество законов, принятых Государственной Думой РФ в 2000 году, например, составило 172. Из этого числа 54 приняты в связи с ратификацией различного рода международно-правовых актов и присоединением Российской Федерации к международным конвенциям, 72 - в связи с необходимостью внесения изменений и дополнений в уже действующие законы, и лишь 46 являются своего рода "самостоятельными" законами. Аналогичную картину можно было наблюдать и в 2001 году: по вопросам ратификации принято 40 законов, по внесению изменений и дополнений - 108 и лишь 56, что называется, "новых".

При этом изменения или дополнения к федеральным законам вносились порой неоднократно и через весьма небольшие временные промежутки. Такую тенденцию наиболее ярко можно проиллюстрировать на примере Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"*(3). С момента принятия Закона изменения и дополнения к нему вносились 30 раз. И это далеко не единственный пример.

Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(4) был подвергнут изменениям уже через полгода после принятия, причем в один только день (23 июня 2003 г.) Государственная Дума приняла четыре федеральных закона о внесении изменений и дополнений в этот акт*(5).

Говоря о частом и порой необоснованно произвольном изменении и дополнении действующего законодательства, следует обратить внимание еще на одну тенденцию - внесение поправок и дополнений в законы распределяется весьма неравномерно по сферам общественной жизни. Наиболее часто подвергаются изменениям налоговое законодательство, законодательство о социальном обеспечении, в другие же законы вообще не вносились ни изменения, ни дополнения.

Например, Закон РФ от 13 декабря 1991 г. "О налоге на имущество предприятий"*(6) изменялся 15 раз, в Закон РФ от 15 мая 1991 г. "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"*(7) всего было внесено 18 различного рода поправок и дополнений и т.д.

А в такие законы, как Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации"*(8), Федеральный закон от 11 марта 1997 г. "О переводном и простом векселе"*(9), Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. "О финансово-промышленных группах"*(10), поправки не вносились за все время их действия.

Обращает на себя внимание отчетливо видимая тенденция: парламентарии нередко вносят изменения, руководствуясь, по-видимому, скорее политической конъюнктурой, чем целесообразностью, без тщательно проведенного анализа правоприменительной практики, без выявления причин "нерабочих" норм. Например, Уголовный кодекс, не вступив в действие, был подвергнут изменениям.

Профессор Ю.А. Тихомиров справедливо отметил, что "мы безжалостно ломаем законы, не используем полностью их регулятивный материал"*(11). Изменения и дополнения в УК и в УПК, принятые Федеральным законом от 8 декабря 2003 г., фактически можно рассматривать как новую редакцию этих кодексов*(12).

Об этом же говорил Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2002 года: "Да, отечественная правовая система находится в стадии формирования. И сегодня нам приходится принимать много законов - для того, чтобы быстрее адаптироваться к изменяющимся экономическим и социальным условиям. Между тем, даже это не может оправдать, что принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми - не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз - даже не вступив в силу"*(13).

Вполне очевидно, что нестабильность законодательства порождает ряд негативных явлений, последствия которых для общества порой могут быть необратимыми. Во-первых, подрывается сам авторитет закона. Во-вторых, бесконечные поправки, изменения и дополнения, которым подвергаются действующие законы, порождают такую ситуацию, когда рядовому гражданину, а порой и правоприменителю, не удается найти окончательный вариант текста того или иного нормативного акта, а тем более понять, чем же нужно руководствоваться.

Бесспорно, что такая ситуация не может быть признана нормальной законодательной практикой.

Так все-таки что порождает нормативную нестабильность и снижает эффективность законотворчества?

Многие ученые-юристы и практики, занимающиеся изучением процессов законотворчества, отмечая наличие ряда негативных явлений в правотворческом процессе современной России, выделяют не одну, а несколько причин, из-за которых страдает качество законотворческих работ. Как считает Л.П. Кураков, "на эффективность правотворчества влияет множество факторов, которые условно можно разделить на внешние и внутренние. Внешние факторы зависят от опыта, культуры и традиций правового государства, внутренние - затрагивают собственно организацию и обеспечение законодательного процесса"*(14).

На наш взгляд, именно организация и обеспечение законодательного процесса, в том виде, в котором они существуют, не позволяют проанализировать эффективность "работы" принятых законов.

Как известно, законотворческий процесс начинается со стадии подготовки законопроекта. И вполне закономерно, что от правильной организации и проведения этого первого этапа напрямую зависит эффективность процесса в целом.

Необходимо признать, что в российском законодательстве отсутствует регламентация процесса разработки и обоснования предложения о создании либо изменении каких-либо норм права, то есть мотивировки правовой новации и получения официальных ответов на вопросы: почему нужно менять нормы или разрабатывать новые, почему они не дают желаемого результата и т.д. Из-за отсутствия регламентации процесса "рождения" правовой новации идеи о создании новых норм или изменении (дополнении) существующих "превращаются" в законы, исходя не из общественной потребности, а в угоду определенным группам заинтересованных в этом граждан.

Одним из самых затратных этапов в законоподготовительной деятельности является первый этап подготовки проекта закона - разработка правовой новации и ее обоснование. На этом этапе мысль о создании новых правовых норм должна материализоваться и получить дальнейшее развитие, но может быть и отвергнута. Свое веское слово в этом случае могут сказать только специалисты: целесообразна ли будет разработка данного законопроекта, существует ли в нем общественная необходимость, почему не работали прежние нормы и т.д.

Предшествует подобным выводам работа многих специалистов высокой квалификации. В финансовом отношении это стоит дорого, но все равно меньше, чем разработка законопроекта, который не способен стать законом. Поэтому именно на этом этапе можно остановить чрезмерную трату средств и повысить эффективность работы парламентариев, представляя для рассмотрения уже тщательно выверенные законопроекты*(15).

Но для того, чтобы ответить на вопрос, может ли та или иная правовая новация стать законом, необходимо иметь анализ правоприменительной практики.

Сведения о том, какова практика применения действующего права, могут быть очень полезны для законодателей. Именно практикой проверяется жизнеспособность тех или иных правовых положений или, наоборот, их ошибочность, отставание от новых условий. Однако официально всеобъемлющий анализ правоприменительной практики у нас, к сожалению, не проводится. Отдельные результаты официального анализа правоприменительной практики можно встретить в судебной системе.

Традиционно полномочия судебных органов включают изучение и обобщение судебной практики. Значимость такого рода деятельности судов в масштабе страны с научной и практической точек зрения очевидна. Обобщение судебной практики как один из методов научного анализа правоприменительной информации дает возможность определить эффективность правовых норм, выявить потребности в совершенствовании отдельных положений, в урегулировании новых отношений. Иными словами, такого рода деятельность судебных органов в некоторой части содействует законодательной власти в корректировке действующих и разработке новых законодательных актов, но не является основной при принятии решения о разработке правовой новации.

Кроме того, судебная практика - это лишь один из видов многообразной правоприменительной деятельности. Таковой является также управленческая, хозяйственная и многие другие виды деятельности государственных органов, должностных лиц по реализации норм права.

Законотворческие институты на стадии законоподготовительных работ не получают из официальных источников достоверной информации о недостатках правового регулирования в той или иной сфере, об анализе состояния действующего законодательства (федерального и субъектов Федерации).

В связи с этим вполне обоснованной видится идея проведения мониторинга эффективности введенного правового регулирования, по результатам которого регулярно (например, ежегодно) должны готовиться соответствующие аналитические обзоры*(16). Представляется, что такая информация - это своего рода "подсказка" не только законодателю, но и лицам, непосредственно разрабатывающим правовые новации.

Информация о необходимости принятия новых или изменении (дополнении) действующих норм очень часто проявляется в порядке инициативы отдельных граждан, которые через периодическую печать и другие средства массовой информации вносят свои предложения о совершенствовании действующего законодательства. Но ее мало кто из официальных лиц изучает и совсем никто не систематизирует, хотя неоднократно высказывалась точка зрения, что "целесообразно организовать сбор и обобщение предложений по совершенствованию законодательства, содержащихся в научной литературе, периодической печати, письмах граждан. Желательно, чтобы учет предложений был централизованным, а не распылялся по отдельным ведомствам"*(17). Одним из вариантов решения этой проблемы было предложение создать в структуре Министерства юстиции РФ специальное подразделение, которое и осуществляло бы такой централизованный учет*(18).

В последние годы в юридической литературе неоднократно высказывались мнения о важности такого компонента научной обоснованности законодательства, как информационно-правовое обеспечение правотворческих решений. Составление проекта закона должно сопровождаться сбором информации о действующем в России (в том числе в субъектах РФ) законодательстве и его состоянии, об анализе и обобщении правоприменительной практики, о выявленных правовых пробелах и коллизиях, о том, каким образом регламентировался тот или иной вопрос ранее, какова практика применения подобных норм за рубежом, какие комментарии давал по этим вопросам Конституционный Суд РФ и т.д. Чем более полный объем информации предоставлен в распоряжение парламентариев, тем эффективнее будет обсуждение будущего закона и, следовательно, более обоснованным станет решение.

Рядом ученых существующее сейчас в России информационно-правовое обеспечение законодательной деятельности признано неудовлетворительным*(19). К сожалению, законодательные органы не всегда владеют полной, своевременной и достоверной информацией, необходимой для правовой регламентации тех или иных общественных отношений.

В качестве одного из эффективных средств оптимизации законоподготовительной деятельности можно рассматривать образование при Министерстве юстиции РФ Научно-консультативного совета по законопроектной деятельности. В его состав входят известные ученые и практические работники. На заседаниях Совета, которые проводятся ежеквартально, рассматриваются вопросы совершенствования организации законопроектной деятельности Министерства и других федеральных органов исполнительной власти РФ: планирования и оценки эффективности законопроектной деятельности; развития российского законодательства; изучения и обобщения практики законопроектной деятельности*(20).

Особенно явно необходимость в совершенствовании информационно-правового обеспечения парламентской деятельности прослеживается в субъектах Федерации. В большинстве регионов отсутствуют сборники (собрания или своды) действующего законодательства. Существующие же негосударственные информационные системы не являются официальными источниками и не содержат всей необходимой для обеспечения законопроектной работы информации. Кроме того, не во всех субъектах Федерации имеются отраслевые рубрикаторы и картотеки (в электронном варианте или на бумажных носителях), по которым можно было бы определить, не только какие нормы действуют, но и какие необходимо принять, какова степень достаточности или недостаточности норм в той или иной сфере и т.д.

По мнению профессора А.В. Малько, "отсутствует мониторинг всего позитивного и негативного в развитии регионального законодательства: Выявлением всего ценного в регламентации региональных общественных отношений и доведением его до заинтересованных адресатов практически никто в стране не занимается"*(21).

И напрасно, поскольку субъектов законодательной инициативы в России много, намного больше, чем в других развитых странах.

Как известно, российская Конституция содержит достаточно широкий перечень лиц, обладающих правом законодательной инициативы. В соответствии с ч. 1 ст. 104 Основного закона право вносить законопроект в Государственную Думу Федерального Собрания принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Некоторые авторы, производя арифметическое действие в виде сложения всех указанных в данной норме субъектов права законодательной инициативы (а их получается 723), отмечают, что политический и профессиональный вес таких субъектов отнюдь не равнозначен. Это зачастую приводит к внесению непроработанных законопроектов и утяжелению плана законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации*(22). В связи с названными негативными последствиями в законотворчестве высказываются предложения о сокращении количества субъектов права законодательной инициативы. Представляется, что с этим нельзя согласиться, так как не количество субъектов законодательной инициативы в данном случае определяет качество законов, а слабая регламентация законодательных процессов и стадий.

Обращение к зарубежному опыту показывает, что в соответствии, например, со ст. 87 Конституции Испании право законодательной инициативы принадлежит Правительству, Конгрессу, Сенату, собраниям автономных сообществ. Органический закон определяет условия и способы осуществления народом инициативы по представлению законодательных предложений. Уточняется, что для этого требуется собрать не менее 500 000 заверенных подписей, и то, что такая инициатива не может иметь места по вопросам налогообложения, международных отношений и права помилования*(23).

В Великобритании инициатива выдвижения законопредложения (билля) вообще "не очерчена узким кругом субъектов: она может исходить от политических партий, общественных объединений, правительства и правительственных ведомств, от заинтересованных групп населения, а также от научных организаций, потребительских и торговых ассоциаций, от отдельных экспертов и ученых-специалистов"*(24).

В то же время ст. 76 Основного закона ФРГ предусматривает, что законопроекты вносятся в Бундестаг Федеральным правительством, членами Бундестага либо Бундесратом*(25).

Также сравнительно невелико количество субъектов права законодательной инициативы во Франции. Согласно ст. 39 Конституции Франции таким правом обладают Премьер-министр и члены Парламента*(26).

Как видим, количество субъектов законодательной инициативы может быть весьма различным. Вероятно, причины внесения законопроектов низкого качества в законодательные органы следует искать не в этом.

Более важно выяснить, как появляется информация о необходимости принятия новых правовых норм, каким образом происходит отбор правовых новаций субъектами права законодательной инициативы и принимаются решения об их разработке.

Анализ действующего российского законодательства показывает, что лишь Правительство РФ наиболее полно установило процедуру появления и обоснования предложений о создании новых или изменении (дополнении) существующих норм.

В целях упорядочения законотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти Правительство России утверждает план своей законопроектной деятельности. В соответствии с п. 83 Регламента Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. N 604 (с последующими изм. и доп.)*(27), предложения по программам и планам законопроектной деятельности, вносимые в Правительство России, должны содержать:

а) обоснование необходимости принятия закона;

б) концепцию законопроекта, включающую в себя его общую характеристику и основные положения;

в) этапы подготовки законопроекта и перечень соисполнителей-разработчиков проекта;

г) срок представления законопроекта в Правительство;

д) ориентировочный срок внесения законопроекта в Государственную Думу.

Важное значение для совершенствования правовой регламентации законопроектной деятельности имеет постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 "Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов"*(28). В соответствии с ним концепция законопроекта должна определять основную идею, цели, предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта; место будущего закона в системе действующего законодательства; общую характеристику и оценку состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений; анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований.

Всем субъектам законодательной инициативы в России было бы целесообразно установить процедуры отбора правовых новаций (предложений о создании или изменении и дополнении норм) с точки зрения их общественной необходимости, правовой обоснованности и предполагаемой стоимости.

В отличие от четкой регламентации "появления" федеральных законов, вносимых в порядке реализации законодательной инициативы Правительством России, Регламент Государственной Думы, утвержденный ее постановлением от 22 января 1998 г. N 2134-IIГД (с последующими изм. и доп.)*(29), определяет лишь основные требования к законопроектам, вносимым в Государственную Думу, и порядок их внесения. Что же касается деятельности, предшествующей официальному внесению проекта закона на рассмотрение нижней палаты российского парламента, то она в этом документе не упоминается.

В Регламенте Совета Федерации (постановление от 30 января 2002 г. N 33-СФ)*(30) отдельная глава посвящена осуществлению Советом Федерации права законодательной инициативы. Этот акт фиксирует требования, предъявляемые к внесенным на рассмотрение Советом Федерации предложениям о разработке проекта нового федерального конституционного закона или федерального закона, но порядок проведения работ по подготовке предложений о разработке законопроектов не регламентируется.

В Регламенте Конституционного Суда РФ от 1 марта 1995 г. N 2-1/6*(31) освещаются некоторые вопросы, связанные с осуществлением этим органом права законодательной инициативы по вопросам своего ведения. В частности, оговаривается возможность образования из числа судей подготовительной комиссии для работы над законопроектом или законодательным предложением. Однако в Регламенте отсутствуют положения о самом осуществлении Конституционным Судом деятельности по разработке законопроектов.

То же можно сказать и о нормах действующего законодательства об участии в правотворческом процессе Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Обращаясь к законодательству субъектов РФ, следует констатировать, что, к сожалению, регламенты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации практически не содержат норм, касающихся процедуры реализации ими права законодательной инициативы. Например, в ст. 7 Регламента Рязанской областной Думы (утвержден решением от 25 мая 1994 г. N 21/3)*(32) при перечислении вопросов, относящихся к компетенции этого органа, вообще не упоминается о его праве вносить в Государственную Думу предложения по осуществлению законодательной инициативы.

В качестве положительного примера можно отметить Регламент Алтайского краевого Совета народных депутатов (принят постановлением от 9 января 2001 г. N 7)*(33). Статья 89 этого акта посвящена реализации краевым Советом народных депутатов права законодательной инициативы в Государственной Думе. Кроме перечисления субъектов, которые вправе вносить предложения по осуществлению законодательной инициативы, отмечается, что решение по нему может быть принято при условии заблаговременной подготовки проекта федерального закона с пояснительной запиской к нему, а также иных документов, предусмотренных Регламентом Государственной Думы. Подготовка предложений по внесению изменений и дополнений в проект федеральных законов осуществляется в соответствии с Порядком, установленным краевым Советом народных депутатов.

Совершенно очевидно, что необходим более унифицированный подход к процедуре реализации права законодательной инициативы. В этой связи было бы целесообразно внедрить в практику единообразные правила, последовательно регламентирующие порядок осуществления права законодательной инициативы. Такие правила, по-видимому, должны представлять собой типовой образец определенных предписаний, рекомендуемых субъектам законодательной инициативы для возможного использования*(34).

Необходима и более детальная регламентация подготовительного этапа законотворческого процесса. Требуется выработать четкие критерии отбора правовых новаций, их обоснования и закрепить положения, касающиеся официального принятия правовых новаций к дальнейшей разработке и подготовке законопроекта соответствующим субъектом права законодательной инициативы. На наш взгляд, это позволит существенно повысить эффективность законотворчества.

Ю.А. Горбуль,

старший преподаватель кафедры конституционного

и административного права Новокузнецкого филиала-института

Кемеровского госуниверситета

"Журнал российского права", N 6, июнь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Исаков В. Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. N 3. С. 22-41.

*(2) Пиголкин А. С. Федеральные основы системы российского законодательства // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 28.

*(3) См.: РГ. 1992. 10 марта.

*(4) См.: СЗ РФ. 2002. N 51. Ст. 4982.

*(5) См.: СЗ РФ. 2003. N 26. Ст. 2571-2574.

*(6) См.: Ведомости РФ. 1992. N 12. Ст. 599.

*(7) См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699.

*(8) См.: СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270.

*(9) См.: СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1238.

*(10) См.: СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4697.

*(11) Тихомиров Ю.А. Закон: притязания, стабильность, коллизии // Законодательство России в XXI веке. М., 2002. С. 11.

*(12) См.: СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4847.

*(13) РГ. 2002. 19 апр.

*(14) Кураков Л.П. Обеспечение парламентской деятельности - важнейший фактор повышения эффективности законотворчества // Экономические аспекты развития нормативно-правовой основы парламентской деятельности в Российской Федерации. Материалы "круглого стола" в рамках VII Петербургского экономического форума. М.-СПб., 2003. С. 40.

*(15) Более подробно об этом см.: Игнатюк Н.А. Критерии оценки стоимости законопроекта // Экономические аспекты развития нормативно-правовой основы парламентской деятельности в Российской Федерации. Материалы "круглого стола" в рамках VII Петербургского экономического форума. С. 33-39.

*(16) См.: Евдокимов В. От подготовки законов к их эффективной реализации // Российская юстиция. 2002. N 9. С. 13.

*(17) Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. проф. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 183.

*(18) См.: Там же. С. 184.

*(19) См., например: Котелевская И.В. Правовое регулирование информации в законодательном процессе: Автореф. дисс. : канд. юрид. наук. М., 1992; Скурко Е.В. Информационно-правовое обеспечение законодательной деятельности РФ: Автореф. дисс. : канд. юрид. наук. М., 2002.

*(20) См.: Евдокимов В. Указ. соч. С. 13.

*(21) Малько А.В. Правовая политика и российское законодательство // Законодательство России в XXI веке. С. 32.

*(22) См.: Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. М., 2001. С. 4.

*(23) См.: Конституция Испании от 27 декабря 1978 г. // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2. М.: Норма, 2001. С. 69.

*(24) Боботов С.В. Законодательный процесс в Великобритании // Журнал российского права. 1998. N 4/5. С. 227.

*(25) См.: Основной Закон ФРГ от 23 мая 1949 г. // Конституции государств Европы. Т. 1. С. 603.

*(26) См.: Конституция Франции от 4 октября 1958 г. // Конституции государств Европы. Т. 3. С. 419.

*(27) См.: СЗ РФ. 1998. N 27. Ст. 3176.

*(28) См.: СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3335.

*(29) См.: СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

*(30) См.: СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635.

*(31) Данных об официальном опубликовании нет.

*(32) Данных об официальном опубликовании нет.

*(33) Данных об официальном опубликовании нет.

*(34) См.: Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Процедуры согласования законотворчества Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. С. 186.