Заключение на проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи от 25 июня 2004 г. N 3.6-15/416
по проекту федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральной закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ), внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 1 июня 2004 года (протокол N 29) Комитет Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи - соисполнитель - (решение Совета Государственной Думы от 3 июня 2004 года, протокол N 30), рассмотрел указанный законопроект по вопросам, относящимся к ведению Комитета.

Основная цель проекта федерального закона - приведение действующего законодательства в соответствие с федеральными законами от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, разграничивающими полномочия, в том числе в социальной сфере, между уровнями власти.

Разграничение вопросов ведения федерального центра и субъектов Российской Федерации, ставшее первым этапом реформы федеративных отношений и местного самоуправления, должно получить дальнейшее развитие в действующем законодательстве. Это необходимо для того, чтобы уточнить объемы расходных обязательств и соответственно этому разграничения доходов между уровнями бюджетной системы, а также обеспечить сбалансированность бюджетов. На решение этих задач и направлен указанный законопроект.

Вместе с тем, в рамках этих изменений проводится еще одна социальная реформа - замена натуральных льгот на компенсации.

Проводить одномоментно столь кардинальные социальные реформы чревато серьезными последствиями, в первую очередь для населения. Даже по самым предварительным расчетам, объем предлагаемых компенсаций не покроет расходов на те льготы, которые заменяются. К примеру, в крупных городах "цена" нынешних льгот для детей-инвалидов составляет 3-5 тыс. рублей ежемесячно. Предлагаемая компенсация - 1000 рублей - в 3-5 раз меньше.

Не каждую льготу и не каждому получателю можно заменить деньгами. С учетом конкретных жизненных обстоятельств людям должно быть предоставлено право выбора: льгота или компенсация.

Согласиться с заменой льгот можно только в случае, если компенсации будут равноценны им и будет выработан такой механизм их распределения, который не приведет к ущемлению прав ни одной категории льготников.

Комитет также отмечает, что в законопроекте много норм, нечеткость формулировок которых по существу приводит к ущемлению или даже лишению прав некоторых категорий граждан.

Комитет провел анализ изменений, вносимых в 9 федеральных законов, касающихся социальной защиты и социальной поддержки семьи, материнства, детства и молодежи и пришел к следующим выводам.

1. По статье 2 проекта - внесение изменений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" (в части обеспечения занятости несовершеннолетних и молодежи).

В статье 5 Закона о занятости впервые в категорию лиц, испытывающих трудности в трудоустройстве, включены "граждане в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые". Комитет поддерживает это предложение Правительства. Молодые люди именно этой возрастной группы испытывает наибольшие трудности при трудоустройстве (уровень безработных - 27%).

Вместе с тем, непонятно, по каким причинам из категории лиц, испытывающих трудности в трудоустройстве, исключены семьи, в которых оба родителя признаны безработными. Среднедушевой доход семей с детьми и двумя безработными, как правило, ниже прожиточного минимума, и они нуждаются в социальной поддержке при трудоустройстве.

Кроме того, из числа дополнительных гарантий занятости (статья 13) исключена такая мера как организация временного трудоустройства несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время.

В 2004 году (как и в 2003) объем средств федерального бюджета на эти цели составил 570 млн. рублей, которые целевым образом направлялись в регионы. На эти средства (в сумме с региональными) в прошлом году удалось занять общественно-полезным трудом около 1,5 млн. подростков. Преимущественно это дети из малообеспеченных семей, дети-сироты, дети-инвалиды, безнадзорные. В регионах с высокой безработицей летние заработки подростков (до 600 рублей) являются порой единственным источником доходов семьи.

Комитет настаивает на сохранении этой нормы (хотя бы на переходный период), увеличив в 2005 году средства на эти цели до 900 млн. рублей.

2. По статье 3 проекта - внесение изменений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в части социальной поддержки детей).

В статье 25 закона определены социальные гарантии детям (не имеющим статуса инвалидов), родившимся от родителей, которые подверглись радиоактивному облучению вследствие чернобыльской катастрофы.

Правительство предлагает льготы для этих детей по бесплатному санаторно-курортному лечению, приобретению лекарств, проезду в пригородных поездах, а также по проезду по территории Российской Федерации (с сопровождающим лицом) к месту лечения заменить компенсацией в размере 500 рублей в месяц.

Комитет считает, что необходимо определить наиболее эффективные формы предоставления компенсаций (в виде прямых денежных выплат, социальных талонов и др.), определить такой механизм, при котором не будут ущемляться права получателей и который будет им понятен.

Это позволит оценить, насколько достаточен объем предоставляемых компенсаций, какие формы наиболее удобны получателям. В последующем это должно быть закреплено законодательно.

3. По статье 56 проекта - внесение изменений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"

Из пяти видов пособий, установленных указанным федеральным законом и обеспеченных финансово на федеральном уровне, одно - ежемесячное пособие на ребенка - передается на уровень регионов. При этом данный вид пособия исключается из перечня видов государственных пособий, определенного статьей 3 закона.

Правовых оснований для этого нет, т.к. в тексте законопроекта остается статья 16 с наименованием "Ежемесячное пособие на ребенка".

В соответствии с данной статьей субъекты Российской Федерации сами будут устанавливать его размер, порядок назначения и выплаты.

Такое намерение соответствует закону "о разграничении полномочий", но оно не учитывает фактического положения семей с детьми, уровня их дохода и не отвечает поставленной Президентом Российской Федерации задаче преодоления бедности.

По данным Государственного доклада "О положении детей в Российской Федерации" (2003 год), более 50% семей с одним ребенком имеют доходы ниже прожиточного минимума (из них 18,5% ниже прожиточного минимума в два и более раза). В семьях с двумя детьми - соответственно 62,3% и 30,6%, с тремя и более - 74,3% и 48,2%. Из этого следует очевидный вывод - семьям с детьми без государственной поддержки в виде выплаты пособий не обойтись.

Предлагаемое Правительством изменение не учитывает также реальных финансовых возможностей субъектов Российской Федерации, большинство из которых не справляется и с нынешними социальными обязательствами перед населением. Допустить срыв выплаты пособия и тем самым - дальнейшее ухудшение положения семей с детьми - нельзя.

Комитет считает, что материальная поддержка семей с детьми в сложившихся условиях должна осуществляться на всех уровнях власти: федеральной, региональной, муниципальной.

Передачу регионам выплаты ежемесячного пособия на ребенка можно поддержать при условии, если в дополнение к этому будет установлена гарантированная выплата пособия за счет средств федерального бюджета, например, в размере 100 рублей, на детей из семей со среднедушевым доходом, не превышающим величину прожиточною минимума в субъекте Российской Федерации.

Подобная федеральная государственная минимальная гарантия не умаляет прав и обязанностей субъектов Российской Федерации и не противоречит закону "о разграничении полномочий". Пункт 1 статьи 26-3 этого закона предусматривает возможность установления федеральными законами дополнительного финансирования за счет средств федерального бюджета переданных субъектам полномочий. Следовательно, эта норма может быть применена и к вопросу социальной поддержки семьи с детьми, в том числе к выплате указанного вида пособия. Реализовать это предложение позволяет и Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации". Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации содержит такой вид расходов как "выплаты государственного ежемесячного пособия на ребенка" (ВР 324).

Указанная мера федеральной государственной материальной поддержки семей с детьми может носить временный характер до того момента, пока регионами не будет отработан механизм выплаты ежемесячного пособия на ребенка, не будет погашена задолженность по детским пособиям и пока не будет отлажен весь механизм межбюджетных отношений в связи с разграничением полномочий.

В целях поддержки семей с детьми на федеральном уровне следует также увеличить (с 4500 до 6000 рублей) размер единовременного пособия при рождении ребенка (статья 15). Это позволит частично компенсировать затраты, которые несет семья на приобретение необходимых принадлежностей для новорожденного.

На эти цели в бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2005 год следует предусмотреть около 2,2 млрд. рублей.

Необоснованным и нарушающим права беременных женщин представляется предлагаемое в законопроекте дополнение (абзац второй статьи 8 Федерального закона) об исчислении среднего заработка при установлении размера пособия по беременности и родам. В расчет берутся не три, как раньше, а 12 календарных месяцев, предшествующих месяцу наступления страхового случая (временная нетрудоспособность, отпуск по беременности и родам). Введение с 1 января 2004 года этой нормы Федеральным законом "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации" вызвало многочисленные возражения получателей пособий, поскольку привело к уменьшению его размера. При этом снижение расходов Фонда по выплате пособия по беременности и родам составит примерно 1,6 млрд. рублей.

Безусловно, изыскивать пути экономии расходов Фонда социального страхования, при известных трудностях с формированием его доходов, необходимо. Непонятно только, почему это надо делать за счет граждан, в данном случае - за счет беременных женщин.

Комитет предлагает исключить из законопроекта указанное дополнение. Следует вернуться к прежнему расчету среднего заработка при установлении размера пособия по беременности и родам. Это предстоит сделать и при рассмотрении проекта федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования на 2005 год" применительно к пособию по беременности и родам.

4. По статье 57 проекта - внесение изменений в Федеральный закон "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений"

Ряд предлагаемых в законопроект поправок носит уточняющий характер и делает более конкретной редакцию норм Федерального закона "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений".

Однако по ряду позиций имеются принципиальные замечания.

Нельзя согласиться и с признанием утратившей силу статьи 7 закона о формах поддержки молодежных и детских общественных объединений. Норма, дающая молодежным и детским общественным объединениям возможность пользоваться имуществом, находящимся в государственной собственности, на безвозмездной основе или льготных условиях, является существенной помощью этим организациям.

В последние годы широко зарекомендовала себя практика, когда молодежные организации в различных формах выполняют государственный заказ по созданию социальных служб, информационных центров, центров досуга для молодежи и т.п. Исключение данной нормы (статья 8), как это предлагается в законопроекте, ограничит как инициативу и самодеятельность молодежных организаций, так формы их государственной поддержки.

Комитет считает, что эти нормы в законе должны быть сохранены.

5. По статье 67 проекта - внесение изменений в Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (в части защиты прав детей-инвалидов).

Законопроектом льготы для инвалидов (в том числе для детей-инвалидов) по проезду городским, пригородном и междугородном транспортом, лекарственному обеспечению, санаторно-курортному лечению, изготовлению и ремонту протезно-ортопедических изделий заменяются ежемесячной денежной выплатой в размере 1000 рублей. Объем расходов федерального бюджета на указанную выплату составляет 7,7 млрд. рублей.

Выплата компенсаций в указанном объеме может лишь частично покрыть имеющиеся льготы. Уже сейчас расчеты практиков в этой сфере показывают, что ориентировочный размер ежемесячной стоимости льгот на одного ребенка-инвалида составляет (в зависимости от региона) от 3 до 5 тыс. рублей.

Также как и при анализе статьи 3 законопроекта, Комитет считает, что необходимо определить наиболее эффективные формы предоставления компенсаций (в виде прямых денежных выплат, социальных талонов и др.), определить такой механизм, при котором не будут ущемляться права получателей и который будет им понятен.

Исключение из перечня технических средств реабилитации (статья 11.1) - средств передвижения (включая транспортные средства) и признание утратившей силу всей статьи 30 о транспортном обслуживании инвалидов создаст детям-инвалидам, особенно с нарушением опорно-двигательного аппарата, значительные трудности в их реабилитации, социально-бытовой адаптации и интеграции в обществе. Очевидно, что при определении объема компенсации потребности таких детей-инвалидов в средствах передвижения не учитывались.

Комитет предлагает сохранить в перечне технических средств реабилитации инвалидов (статья 11.1 закона) средства передвижения для детей-инвалидов с нарушением опорно-двигательного аппарата.

Из статьи 18 закона непродуманно исключено положение о том, что порядок воспитания и обучения детей-инвалидов на дому, в негосударственных образовательных учреждениях, а также размеры компенсации затрат родителей на эти цели определяются Правительством Российской Федерации. Не передано указанное полномочие и субъектам Российской Федерации.

При таком подходе все затраты на обучение детей-инвалидов на дому лягут на плечи родителей.

С учетом разграничения полномочий Комитет предлагает закрепить эту обязанность за регионами. Изложить это положение можно так: "Порядок воспитания и обучения детей-инвалидов на дому, в негосударственных образовательных учреждениях, а также размеры компенсации затрат родителей на эти цели определяются законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации".

6. Статья 85 проекта - внесение изменений в Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Вносимые изменения и дополнения в Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" ограничивают права этой категории детей.

Право на зачисление детей-сирот на курсы по подготовке к поступлению в учреждения среднего и высшего профессионального образования, а также право получения начального профессионального образования бесплатно заменяется правом на компенсацию платы. Кто, как и в каком объеме будет компенсировать указанные затраты в законопроекте не определено.

Право на бесплатный проезд на транспорте, а также бесплатный проезд в период каникул к месту жительства и обратно обучающимся в образовательных учреждениях всех типов и видов сохраняется только за сиротами, обучающимися в федеральных образовательных учреждениях. В России всего одно федеральное общеобразовательное учреждение - Ивановская международная школа-интернат.

Право на предоставление бесплатных путевок в лагеря труда и отдыха, в санаторно-курортные учреждения заменяется на возможность получения путевки.

Вместо права на бесплатный проезд к месту отдыха и лечения, сироте будет оплачиваться проезд только к месту лечения. При этом, кем и в каком порядке он будет обеспечиваться, не определено. По какой причине предлагается отказаться от оплаты проезда сироты к месту отдыха, непонятно.

Норма о праве на получение сиротой во внеочередном порядке жилого помещения или получения целевой безвозвратной ссуды на его приобретение предлагается признать утратившим силу.

В проекте закона не устанавливается общая процедура реализации жилищных прав детей-сирот. Она не нашла отражения и в проекте нового Жилищного кодекса Российской Федерации.

Все расходы, связанные с обеспечением дополнительных гарантий детей-сирот в жилищной сфере, отнесены к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации. За последнее десятилетие ни один из них, кроме Москвы, с этими обязательствами не справляется. Более 60 тысяч лиц из числа детей-сирот, и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеют жилья. С каждым годом эта проблема обостряется. Поддержка на федеральном уровне может быть оказана в рамках федеральной целевой программы "Жилище", в которой необходимо выделить сирот в отдельную категорию граждан, нуждающихся в социальной поддержке при получении жилья.

Поправки, вносимые в указанный Федеральный закон, нуждаются в существенной корректировке. Комитет считает, что вместо сокращения круга лиц, имеющих право на льготы, необходимо конкретизировать порядок предоставления соответствующих выплат.

Не надо забывать, что эти дети-сироты нуждаются в особой защите государства.

7. По статье 111 проекта - внесение изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"

В отдельных статьях законопроекта понятие "защита ребенка" предлагается заменить на понятие "поддержка". Норма о защите детей является важной социальной гарантией, которая имеет не только гражданско-правовой, но и конституционный характер (38 статья Конституции Российской Федерации). Соответственно и объем обязательств государства по защите детей может быть значительно шире, чем в тех случаях, когда речь идет об их поддержке.

По мнению Комитета, неправомерным является предложение Правительства признать утратившей силу статью 8 закона об установлении государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей. Таким образом, перекрывается возможность устанавливать такие стандарты, являющиеся основой формирования и осуществления государственной политики в интересах детей, на федеральном уровне.

Отсутствие минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей отрицательно сказывается на обеспечении минимального объема социальных услуг в сфере образования, медицинского обслуживания, на обеспечении детей питанием, жильем, а также при организации оздоровления и отдыха несовершеннолетних, оказании им квалифицированной юридической помощи, гарантированной материальной поддержки и т.п.

Нельзя согласиться и со снятием запрета на изменение назначения (фактически - перепрофилирование) объектов социальной инфраструктуры для детей, являющихся государственной или муниципальной собственностью (пункт 6 статьи 13 признается утратившей силу). Введение данной нормы в 1999 году позволило приостановить процесс сокращения таких объектов.

Комитет считает, что указанные нормы закона следует сохранить.

8. Статья 130 проекта - внесение изменений в Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"

Изменяется порядок осуществления и финансирования деятельности, связанной с перевозкой "бегунов"-детей, самовольно ушедших из семей и детских учреждений (пункт 3 статьи 25 Федерального закона).

Сейчас он устанавливается Правительством РФ (постановление Правительства РФ от 26 октября 2000 г. N 822), поскольку связан не только с перевозкой детей в пределах территории региона, но и в пределах территории России и территорий государств - участников СНГ. В федеральном бюджете на эти цели ежегодно выделяется 55 млн. рублей, а фактически расходуется чуть более 20 млн. рублей.

В законопроекте предлагается отнести установление указанного порядка полностью к компетенции законодательства субъектов Российской Федерации. Это приведет к увеличению числа беспризорных детей. Регионы просто не будут заниматься "бегунами" из других субъектов и ближнего зарубежья. Дети могут оказаться на улице, ведь содержание ребенка в реабилитационном центре обходится в 90-100 тыс. рублей в год.

Решение этой проблемы может быть таким. Порядок перевозки и ее финансирования в пределах региона отнести к компетенции субъектов Российской Федерации. А перевозку по территории России (из одного субъекта в другой) и за пределы России - к компетенции Российской Федерации. Затраты федерального бюджета составят не более 10 млн. рублей. В 2003 году за счет федеральных средств из региона в регион было перевезено более 2 тыс.детей, в страны СНГ - около 300.

9. По статье 158 (п. 33) проекта - о признании утратившим силу Федерального закона "О льготах на проезд на междугородном транспорте для детей, нуждающихся в санаторно-курортном лечении".

Данный Федеральный закон предоставляет один раз в год 50-процентную скидку по оплате проезда (к месту лечения и обратно) детям из малообеспеченных семей, нуждающимся в санаторно-курортном лечении, а также сопровождающему их лицу.

Финансирование осуществляется из федерального бюджета. Последние три года ежегодно по 55 млн. рублей. Фактически использовалось не более 25 млн. рублей (причины: плохая информированность населения о наличии такой льготы и отсутствие четкого механизма выделения этих средств регионам).

Отмена закона полностью лишит возможности оздоровления детей из малообеспеченных семей. Больше других пострадают дети, проживающие в районах Крайнего Севера, Дальнего Востока и Сибири.

Комитет считает возможным согласиться с Правительством, признать указанный закон утратившим силу при условии, если оказание материальной помощи этой категории детей будет предусмотрено в Федеральном законе "О государственной социальной помощи".

В новой главе "Государственная социальная помощь, оказываемая в виде субсидий за счет средств федерального бюджета" категорию граждан, которые имеют право на эту помощь, предлагаем дополнить детьми из малообеспеченных семей, которые нуждаются в санаторно-курортном лечении по медицинским показаниям.

Размер субсидий (рассчитанный в зависимости от стоимости проезда до места лечения) и порядок их предоставления можно отнести в компетенции Правительства Российской Федерации.

Реализация такого предложения не потребует дополнительных расходов федерального бюджета. На реализацию этого предложения в 2005 году потребуется 20-25 млн. рублей из федерального бюджета, что вдвое меньше, чем в бюджете 2004 года.

Председатель Комитета

Е.Ф. Лахова