Заключение на проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).... (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию от 23 июня 2004 г. N б/н
по проекту федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации 31 мая 2004 г.

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию рассмотрел проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации 31 мая 2004 года и отмечает следующее.

1. Основными целями рассматриваемого законопроекта является приведение федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней в соответствие с федеральными законами от 4 июля 2003 года  95-ФЗ и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, а также уточнение объема расходных обязательств и соответственно разграничения доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации и отмены расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования.

Следует отметить, что предложенные изменения в статьях 13, 49, 54, 63, 88, 106, 126 законопроекта, относящихся к ведению Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию, регулируют, дополнительно к вышесказанному, особенности отношений в области природопользования и охраны окружающей среды (вопросы лицензирования, принятия решений по предоставлению участков недр, лесных участков и водных объектов, заключение договоров на природопользование и другие).

2. Согласно законопроекту участниками отношений в области природопользования будут федеральные органы исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды, а также по ограниченному кругу вопросов - органы местного самоуправления, юридические и физические лица.

Вносимые законопроектом предложения по исключению субъектов Российской Федерации из участников отношений (статьи 13, 63 и 88) в области природопользования приведет к централизации управления и потере стимулов у субъектов Российской Федерации по обеспечению сохранности и качества природных ресурсов.

Кроме того, такое предложение (статьи 63 и 88 законопроекта) противоречит проектам новых редакции Водного и Лесного кодексов Российской Федерации, одобренных Правительством Российской Федерации и подготавливаемых к внесению в Государственную Думу.

В этой связи следует обратить внимание на то, что в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Совместное ведение означает обязательное участие как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации в вопросах владения, пользования и распоряжения природными ресурсами.

Механизмы, через которые реализуется данный конституционный принцип могут быть различными. Например, совместные решения, согласование на региональном уровне принимаемых на федеральном уровне решений и наоборот, разграничение полномочий в области владения, пользования и распоряжения недрами между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации на уровне федеральных законов, возложение на исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации и другие.

Кроме того, например, недра в границах Российской Федерации в соответствии с частью первой статьи 1-2 Закона Российской Федерации "О недрах", в которую авторы законопроекта не вносят изменений, являются государственной собственностью.

В соответствии со статьей 214 Гражданского кодекса Российской Федерации государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации.

3. В предложенных изменениях действующего отраслевого федерального законодательства не всегда просматривается связь этих изменений с расходными обязательствами федерального бюджета (вопросы лицензирования, получения права пользования природным ресурсом и другие).

В пояснительной записке к законопроекту не приведено финансово-экономическое обоснование по каждому изменению норм федерального отраслевого законодательства.

4. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 функции правоустанавливающие, правоприменительные, в сфере оказания услуг, управления государственным имуществом и контрольно-надзорные четко разграничены между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. Эти положения целесообразно учесть при доработке законопроекта.

5. Рассматриваемый законопроект содержит в себе противоречия.

Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 88 законопроекта в статье 14 Лесного кодекса Российской Федерации исключены из участников лесных отношений субъекты Российской Федерации, а в статье 13, в которую не внесены изменения, субъекты Российской Федерации являются участниками лесных отношений.

6. Предлагаемая в пункте 2 статьи 106 законопроекта новая редакция статьи 8 Федерального закона "О плате за пользование водными объектами" не соответствует концепции новой редакции Водного кодекса Российской Федерации и принятому Государственной Думой Федеральному закону "О внесении дополнения в Налоговый кодекс Российской Федерации (глава 29 "Водный налог"), изменений и дополнений в другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившим силуФедерального закона "О плате за пользование водными объектами".

7. Пунктом# 7 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям субъектов Российской Федерации, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации отнесены организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Вопросы охраны атмосферного воздуха относятся к мероприятиям по охране окружающей среды.

Таким образом, предлагаемое законопроектом исключение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха и окружающей среды входит в противоречие с пунктом# 7 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

8. При обсуждении законопроекта N 58338-4 необходимо учитывать, что на рассмотрении в Комитете Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию находятся законопроекты: N 198276-3, внесенный 12.04.2002 года, и N 212898-3, внесенный 06.06.2002 года, с одинаковым названием "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах" (в части уточнения процедуры предоставления права пользования участками недр).

В соответствии с пунктом 3 статьи 110 Регламента Государственной Думы рассмотрение указанных законопроектов должно быть назначено одновременно.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию рекомендует Государственной Думе одобрить в первом чтении проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и учесть замечания и предложения Комитета при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Председатель Комитета

Н.В. Комарова