Заключение на проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по образованию и науке от 29 июня 2004 г. протокол N 13
на проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев вопрос о проекте федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации 31 мая 2004 года, Комитет Государственной Думы по образованию и науке отмечает следующее.

Законопроект содержит 158 статей, из которых почти каждая вносит изменения или дополнения в один или несколько федеральных законов. Около 200 федеральных нормативных правовых актов изменятся или утратят силу после принятия законопроекта. Изменения и дополнения сделаны в ряд федеральных законов, которые можно полагать базовыми для образования и науки.

По отношению к законодательству в области образования и науки целью законопроекта является выполнение следующих юридико-технических задач:

- Уточнить полномочия Российской Федерации в части распоряжения федеральным имуществом и правами на управление подведомственными учреждениями.

- Из отраслевого законодательства исключить нормы бюджетного и налогового законодательства.

- Из федеральных нормативных правовых актов, в том числе и из актов отраслевого законодательства, исключить предметы ведения субъектов Российской Федерации и муниципальных структур.

- Из всех видов и форм некоммерческих организаций в области образования и науки отнести к бюджетной сфере только федеральные государственные учреждения.

- Признать утратившими силу федеральные нормативные правовые акты либо отдельные нормы действующего законодательства, не обеспечиваемые финансированием из федерального бюджета.

- Ввести унифицированные юридико-технические конструкции и приемы для нормативных правовых актов из различных отраслей права.

Законопроект можно рассматривать как трактовку Правительством Российской Федерации тенденций развития законодательства в области образования и науки, как развернутый комментарий к федеральным законам "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Комитет Государственной Думы по образованию и науке провел анализ основных положений законопроекта по отношению к правовому регулированию в области образования и науки и установил наличие следующих юридических новелл в соответствующих статьях законопроекта.

Статья 16 законопроекта

Статья 16 законопроекта содержит изменения и дополнения в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании".

К наиболее существенным положениям статьи 16 можно отнести следующие:

Исключение из текста закона "Об образовании" упоминания о Федеральной программе развития образования.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений о бюджетных затратах на обучение и об объеме финансирования образования.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений о соучредительстве образовательных учреждений.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений о собственных счетах филиалов или структурных подразделений образовательных учреждений.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений о возможности отчуждения или обременения имущества образовательных учреждений.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений о принятии уставов образовательных учреждений без участия учредителя.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений о гарантиях государства по отношению к дошкольным учреждениям и вообще к воспитанию детей раннего возраста.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений об установлении конкретной доли федерального дохода, направляемой на цели образования.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений о субсидиарной ответственности Российской Федерации по обязательствам учреждений, не подведомственных федеральным органам власти Российской Федерации.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений о ряде функций и предметов ведения субъектов Российской Федерации, в частности, участие в осуществлении федеральной политики, в обеспечении государственных гарантий, в установлении льгот и преференций.

Исключение из текста закона "Об образовании" упоминания положений о формировании фондов, а также об установлении местных налогов и сборов на цели образования.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений о единых нормативах финансирования, едином порядке создания, реорганизации, ликвидации, а также регламентации деятельности образовательных учреждений, находящихся в ведении разных уровней власти Российской Федерации.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений об уведомительном порядке регистрации образовательных учреждений.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений о праве государственных органов на финансирование образовательных учреждений, не предусмотренное бюджетными назначениями Исключение из текста закона "Об образовании" положений о праве собственности образовательных учреждений на находящееся в его ведении имущество. Исключение из текста закона "Об образовании" положений о праве образовательных учреждений выступать арендодателем или арендатором имущества

Исключение из текста закона "Об образовании" положений о государственных гарантиях приоритетности образования.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений об экономической и иной регламентации деятельности негосударственных образовательных учреждений, в том числе прав негосударственных образовательных учреждений на государственное или муниципальное финансирование, а также прав обучающихся в них на получение льгот.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений о невозможности изъятия остатков средств текущего года, квартала, месяца.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений о праве образовательного учреждения на использование закрепленного имущества в целях извлечения дохода.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений о праве образовательного учреждения на участие в уставных фондах.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений о саморазвитии и самообеспечении образовательных учреждений.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений об особом правовом статусе осуществляемой образовательными учреждениями предпринимательской деятельности, а также вообще всех видов уставной деятельности, приносящих доход.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений об установлении особого уровня заработной платы для педагогических работников.

Исключение из текста закона "Об образовании" положений о распространении на педагогических работников льгот и преференций, установленных для работников других отраслей хозяйства.

Статья 44 законопроекта

Статья 44 законопроекта содержит изменения и дополнения в Федеральный закон от 29 декабря 1994 года N 78-ФЗ "О библиотечном деле".

К наиболее существенным положениям статьи 44 можно отнести следующие. Законопроект вводит норму, согласно которой к сфере действия закона "О библиотечном деле" относятся только государственные или муниципальные библиотеки, существующие как юридические лица.

Таким образом, остальные библиотеки, включая библиотеки академий наук, имеющих государственный статус, а также библиотеки всех государственных или муниципальных образовательных или научных учреждений, в том числе школьные и вузовские библиотеки, не подпадают под действие закона "О библиотечном деле". Указанные библиотеки не подпадают под действие закона, даже при наличии статуса юридического лица. Это может иметь далеко идущие последствия, в том числе из-за особого статуса библиотек, закрепленного в Законе Российской Федерации "Об авторском праве и смежных правах".

Статья 82 законопроекта

Статья 82 законопроекта содержит изменения и дополнения в Федеральный закон от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

К наиболее существенным положениям статьи 82 можно отнести следующие:

Исключение из текста закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" упоминания о Федеральной программе развития образования.

Исключение из текста закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" положений о процентной доле бюджетного финансирования высшего образования, а также о налоговых льготах образовательным учреждениям.

Исключение из текста закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" положений о правомочиях субъектов Российской Федерации и органов муниципальной власти по созданию и реорганизации высших учебных заведений.

Исключение из текста закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" ряда положений о налоговых и иных льготах, в том числе на проезд и питание студентам и аспирантам.

Исключение из текста закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" положений о правах собственности образовательного учреждения на имущество, подведомственное высшему учебному заведению.

Исключение из текста закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" положений о праве высшего учебного заведения выступать арендодателем или арендатором.

Исключение из текста закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" положений о возможности выдачи лицензии на образовательную деятельность учреждениям, не имеющим права оперативного управления или самостоятельного распоряжения необходимой учебно-материальной базой.

Исключение из текста закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" положений о том, что полномочия собственника имущества образовательных учреждений закреплены за федеральными органами управления образованием.

Исключение из текста закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" положений о счетах высших учебных заведений в кредитных организациях.

Исключение из текста закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" положений о минимальных размерах должностных окладов и ставок для работников вузов.

Статья 84 законопроекта

Статья 84 законопроекта содержит изменения и дополнения в Федеральный закон от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике".

К наиболее существенным положениям статьи 84 законопроекта по отношению к тексту закона N 127-ФЗ можно отнести следующие.

Статья 84 исключает из текста нормы, касающиеся целевого распределения доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности. Дело в том, что статья 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации дает право бюджетным учреждениям после уплаты налога на доходы, полученные от сдачи в аренду имущества, в полном объеме учитывать в смете доходов и расходов, не ограничивая цели расхода средств. Таким образом, расходование арендных поступлений может производиться в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов на любые уставные цели.

Статья 84 практически полностью исключает из текста закона N 127-ФЗ все основные нормы, касающиеся правового статуса субъектов Российской Федерации по отношению к науке. К полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено только материально-техническое и финансовое обеспечение государственных учреждений субъектов Российской Федерации в научной и научно-технической деятельности. Таким образом, основные правомочия субъектов Российской Федерации в области науки должны быть установлены в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации в пределах, допускаемых Конституцией Российской Федерации, а также федеральными законами "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статья 84 предлагает исключить из текста закона N 127-ФЗ положение о том, что средства на финансирование научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения выделяются из федерального бюджета в размере не менее четырех процентов расходной части федерального бюджета. Цитируемое положение никогда не исполнялось в полном объеме, а в последние годы всегда входило в категорию норм, приостанавливаемых в пределах суммы, не обеспеченной федеральным бюджетом.

Статья 84 исключает из текста закона N 127-ФЗ ряд положений, уточняющих правовой статус фондов поддержки научной или научно-технической деятельности. Таким образом, после вступления в силу статьи 84 основные правомочия указанных фондов окажутся распределенными между различными нормативными правовыми актами, относящимися к разным отраслям права.

Статья 124 законопроекта

Статья 124 законопроекта содержит изменения и дополнения в Федеральный закон от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации"

К наиболее существенным положениям статьи 124 законопроекта по отношению к тексту закона N 70-ФЗ можно отнести следующие.

Во-первых, предлагается право на присвоение статуса наукограда передать Правительству Российской Федерации. Во-вторых, предлагается внести в текст закона N 70-ФЗ детальное описание достаточно жестких критериев присвоения муниципальному образованию статуса наукограда. В-третьих, предлагается исключить обязанность Правительства Российской Федерации представлять программу развития наукограда при присвоении статуса.

Таким образом, процедура присвоения статуса будет усложнена, а социально-экономические последствия присвоения статуса наукограда станут менее определенными после вступления в силу статьи 124.

Статья 158 законопроекта

С момента вступления в силу законопроекта будут признаны утратившими силу Федеральные законы от 1 августа 1996 года N 107-ФЗ "О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования" и от 28 мая 1999 года N 102-ФЗ "О льготе на проезд на междугородном транспорте для отдельных категорий обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях", как принятые без учета возможностей бюджетов и не финансируемые с момента принятия, а также Федеральный закон от 16 мая 1995 года N 74-ФЗ "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию", как блокирующий передачу региональным и местным органам власти учреждений, необходимых для выполнения возложенных на них полномочий.

Кроме того, в соответствии с законопроектом будут признаны утратившими силу следующие нормативные правовые акты и нормы:

Закон РСФСР от 21 декабря 1990 года N 438-1 "О социальном развитии села";

Закон Российской Федерации от 6 декабря 1991 года N 1991-1 "О повышении минимального размера оплаты труда";

Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1992 г. N 2464-1 "Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений";

Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 года N 2490-1 "О коллективных договорах и соглашениях";

Закон Российской Федерации от 13 ноября 1992 года N 3891-1 "О минимальном размере оплаты труда";

Статья 15 Федерального закона от 29 декабря 1994 года N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов";

Федеральный закон от 14 июня 1995 года N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации";

часть вторая статьи 1 и статья 2 Федерального закона от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации";

абзац восьмой статьи 15 и пункты 3-6 статьи 18 Федерального закона от 11 августа 1995 года N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности в благотворительных организациях";

Федеральный закон от 1 декабря 1995 года N 191-ФЗ "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации";

Федеральный закон от 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации";

статья 15 Федерального закона от 8 января 1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";

Федеральный закон от 16 июля 1998 года N 99-ФЗ "О льготах на проезд на междугородном транспорте для детей, нуждающихся в санаторно-курортном лечении";

Федеральный закон от 26 ноября 1998 года N 181-ФЗ "О Бюджете развития Российской Федерации";

Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации";

Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 139-ФЗ "О тарифной ставке (окладе) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы".

На основании проведенного рассмотрения законопроекта, с учетом позиции по данному вопросу Совета по науке при Комитете Государственной Думы по образованию и науке и Совета по профессиональному образованию при Комитете Государственной Думы по образованию и науке, предложений, высказанных представителями ведущих научных и образовательных учреждений Российской Федерации, а также мнения представителей профсоюзов работников науки и образования Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по образованию и науке предлагает:

1. Согласиться с тем, что внесение одним законопроектом поправок в значительное число законодательных актов, относящихся к различным областям права, оправдано стремлением к унификации терминологии и к закреплению использования единообразных часто употребляемых юридических конструкций с целью исправить многочисленные юридико-технические неточности в нормативных правовых актах из разных отраслей права.

2. Считать не оправданным включение в законопроект норм, выходящих за пределы области правового регулирования, определенной в названии законопроекта.

3. Согласиться с возможностью решения в обсуждаемом законопроекте вопросов исключения из действующего законодательства позиций, не обеспеченных бюджетным финансированием и ежегодно приостанавливаемых при принятии федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год, и рекомендовать ко второму чтению внесение изменения в название законопроекта, с учетом этой самостоятельной темы.

4. Считать необходимым при подготовке законопроекта ко второму чтению исключение из текста законопроекта всех поправок, не связанных с разграничением полномочий или не обусловленных отсутствием реальных возможностей государства по финансовому обеспечению изменяемых норм. В том числе:

- в части исключения концептуально важных норм Закона Российской Федерации "Об образовании" и Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", связанных с государственной политикой в области образования, в соответствии с которыми организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования (ФПРО), утверждаемая федеральным законом (см. ст. 16, пункт 1 и ст. 82, пункт 21 законопроекта). Если Правительство Российской Федерации имеет в виду перевод ФПРО в разряд федеральных целевых программ, утверждаемых Правительством, тогда в статье 157 законопроекта необходимо установить срок введения в действие этой нормы с 01.01.06 г., так как в соответствии с Федеральным законом "Об утверждении Федеральной программы развития образования" эта программа действует по 2005 год включительно;

- в части компетенции образовательного учреждения по установлению заработной платы работников образовательных учреждений в пределах собственных финансовых средств (см. ст. 16 , пункт 14 законопроекта);

- в части признания утратившим силу права образовательного учреждения выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества (см. ст. 16, пункт 18 и ст. 82, пункт 24 законопроекта);

- в части исключения из условия выдачи лицензии образовательному учреждению наличия права на аренду учебно-материальной базы (см. ст. 82, пункт 9 законопроекта);

- в части определения доли расходов федерального бюджета высшего профессионального образования в размере не менее трех процентов от расходов федерального бюджета (см. ст. 16, пункт 19 и ст. 82, пункт 2 законопроекта) и доли расходов на финансирование научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения в размере не менее четырех процентов расходной части федерального бюджета (см. ст. 84 пункт 10 законопроекта);

- в части уточнения статуса государственного научного центра (см. ст. 84 пункт 2 законопроекта);

- в части исключения положения о целевом использовании средств от сдачи научными организациями в аренду закрепленного за ними имущества (см. ст. 84 пункты 2 и 3 законопроекта);

- в части статуса и порядка работы фондов поддержки научной и научно-технической деятельности (см. ст. 84 пункт 10 законопроекта);

- в части установления критериев присвоения муниципальному образованию статуса наукограда (см. ст. 124 пункт 2 законопроекта);

- в части порядка присвоения муниципальному образованию статуса наукограда (см. ст. 124 пункт 3 законопроекта).

Рекомендовать по каждому федеральному закону, в который предлагается внесение таких поправок, подготовку самостоятельных законодательных инициатив с участием вновь созданных министерств, ответственных за выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в закрепленной за ними области деятельности.

5. Считать необходимым проведение анализа отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" на соответствие Конституции Российской Федерации с целью при необходимости внести предложения по уточнению указанного базового закона с последующим исключением соответствующих норм из текста обсуждаемого законопроекта при подготовке ко второму чтению.

В частности, Комитет Государственной Думы по образованию и науке считает, что в базовом законе недостаточно учтены конституционные права субъектов Российской Федерации по участию в решении общих вопросов науки и образования, а также необоснованно переложены на субъекты Российской Федерации отдельные обязательства по социальным гарантиям, которые должны обеспечивать федеральные органы государственной власти.

6. Считать необходимым установление различных сроков введения в действие отдельных статей законопроекта, с учетом необходимости адаптации правовой системы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации к предлагаемым изменениям.

Комитет считает, что представленный законопроект нуждается в серьезной доработке в части предлагаемых изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в области образования и науки при рассмотрении его Государственной Думой во втором чтении с учетом предложений и замечаний, изложенных в настоящем заключении.

Председатель Комитета

Н.И. Булаев