КоАП: путь к совершенству (Н.Г. Салищева, "эж-ЮРИСТ", N 28, июль 2004 г.)

КоАП: путь к совершенству

В практике применения норм Кодекса об административных правонарушениях РФ, в первую очередь судьями, уже возникло немало проблем, требующих обсуждения, а также разработки обоснованных предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства об административной ответственности. Предстоит внести изменения как в сам Кодекс, например в главы 23, 28, 30, так и в отраслевое законодательство, нормы которого вступают в противоречие со ст. 1.1 КоАП РФ.

"Раздвоение" норм

Не обеспечено в полной мере исполнение предписаний ст. 1.1 КоАП РФ, согласно которой единственным федеральным законом, регулирующим административную ответственность на федеральном уровне, является названный Кодекс. Отсюда следует, что все материальные и процессуальные нормы, касающиеся административных правонарушений, должны быть включены только в Кодекс. Однако до сих пор в Налоговом кодексе РФ (особенно в разделе VI НК РФ), по сути дела, содержатся нормы об административной ответственности налогоплательщиков. Получилось "раздвоение" норм об административной ответственности самих налогоплательщиков - юридических и физических лиц (главы 15 и 16 НК РФ) и должностных лиц организаций, а также физических лиц (глава 15 КоАП РФ).

Следует также обратить внимание на нормы ст. 31 и 34 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Его статья 31 вводит новую меру административного принуждения - депортацию иностранного гражданина или лица без гражданства за нарушение установленных сроков пребывания и проживания на территории РФ. Возникает в этой связи вопрос о соотношении норм данной статьи и норм ст. 18.8 КоАП РФ, предусматривающей в качестве меры административного наказания за нарушение режима пребывания в РФ административный штраф в размере от десяти до пятнадцати МРОТ с административным выдворением за пределы РФ или без такового. Статья 34 вышеназванного Закона определяет порядок административного выдворения, что по логике вещей должно быть урегулировано в главе 32 КоАП РФ. Более того, Закон определяет полномочия судьи районного суда на дачу санкций на принудительное содержание лица, в отношении которого вынесено постановление об административном выдворении до исполнения данного наказания. При этом не указан срок такого задержания. Разумеется, это предмет регулирования КоАП РФ.

Можно привести еще один пример: в Бюджетном кодексе РФ определены противоправные деяния, за которые должна следовать административная ответственность. Однако объективная сторона правонарушений, за которые в КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, отнюдь не совпадает с перечнем деяний, упомянутых в ст. 282 и 283 Бюджетного кодекса РФ.

Таким образом, предстоит внести существенные поправки в действующее законодательство, чтобы привести его в соответствие с принципиальными положениями ст. 1.1 КоАП РФ.

Давность привлечения к ответственности

На практике содержание ст. 4.5 КоАП РФ толкуется различно. В судебной практике, судя по разъяснениям, которые даются некоторыми вышестоящими (областными, краевыми) судами, положение о том, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, толкуется расширительно.

Указанный двухмесячный срок рассматривается как период, включающий все стадии производства, в том числе пересмотр постановления по делу. Это дает возможность недобросовестным лицам и их защитникам использовать такое толкование, затягивая под любыми предлогами как первоначальное рассмотрение дела, так и процесс его обжалования. При этом учитывается, что по делу об административном правонарушении невозможно объявить розыск лица, привлекаемого к административной ответственности, отсутствует возможность приостановления производства при рассмотрении дела и автоматического продления срока давности в связи, например, с длительной болезнью лица, с необходимостью проведения сложной экспертизы и учета иных обстоятельств, затрудняющих рассмотрение дела в установленные краткие сроки.

Соотношение норм законов

В связи с существенными изменениями принципиальных позиций Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ) и декриминализацией многих его норм возникает необходимость в обсуждении и пересмотре ряда положений КоАП РФ.

Как известно, УК РФ отказался от определения штрафной ответственности в размерах, кратных минимальным размерам оплаты труда. В свое время при разработке проекта КоАП РФ размеры административных штрафов во многих случаях "привязывались" к штрафным санкциям УК РФ. Ныне практика показывает, что размеры административных штрафов (в том числе за грубое нарушение правил остановки и парковки транспортных средств) не соответствуют тяжести содеянного. Более того, фактически вне пределов как уголовных, так и административных санкций оказались правонарушения, связанные с неосторожным причинением вреда средней тяжести здоровью граждан, в том числе при совершении дорожно-транспортных происшествий, мелкого хулиганства и т.п.

По-видимому, учитывая пограничный характер многих административных правонарушений и преступлений, необходимо решить вопросы повышения административной ответственности за правонарушения, связанные с нанесением вреда здоровью граждан, за нарушения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также за нарушение некоторых других правил, имеющих федеральное значение. Очевидно, предстоит сопоставить нормы ст. 7.27 КоАП РФ (мелкое хищение) с нормами ст. 158-160 УК РФ, новая редакция которых определена Федеральным законом от 08.12.2003 N 162-ФЗ.

В целом, на наш взгляд, возникает возможность определить суммы административных штрафов в абсолютных величинах, не привязывая их к минимальным размерам оплаты труда.

Потребуется существенный пересмотр норм Особенной части КоАП РФ в связи с принятием новых Лесного и Водного кодексов, если в этих актах будут существенно изменены подходы к определению объектов частной и государственной собственности, а также в связи с уже принятым Федеральным законом "О техническом регулировании".

Проблемы административной юрисдикции

Пристального внимания требуют многие нормы раздела III КоАП РФ.

Необходимость изменения норм главы 23 КоАП обусловлена реализацией административной реформы и существенными изменениями функций и полномочий "триад" управленческих звеньев в сфере экономики и сфере социально-культурной. Ликвидация и реорганизация звеньев федеральной управленческой системы требует адекватного отражения в нормах Кодекса, определяющих систему несудебных субъектов административной юрисдикции, четкого определения полномочий должностных лиц, а в ряде случаев - расширения компетенции судей за счет отнесения к их подведомственности отдельных категорий дел об административных правонарушениях.

Приведем пример с налоговой полицией. Федеральный закон от 30.06.2003 N 86-ФЗ признал утратившей силу ст. 23.6 КоАП РФ, устанавливающую подведомственность дел налоговой полиции. Одновременно была определена подведомственность дел по части 3 ст. 14.16, ст. 15.1 и 15.2 КоАП РФ органам внутренних дел (милиции). Насколько целесообразна была эта передача именно органам внутренних дел, а не налоговым органам, учитывая, что речь идет о надзоре за использованием контрольно-кассовых машин, за исполнением правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, правил работы с денежной наличностью, правил кассовых операций, покажет практика. Во всяком случае соответствующие полномочия уже переданы, хотя более целесообразно в нынешних условиях отнести рассмотрение соответствующих дел к ведению должностных лиц Федеральной налоговой службы.

В связи с укрупнением функций многих надзорных органов предстоят существенный пересмотр подведомственности дел и передача их рассмотрения таким федеральным органам, как Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и др.

Отметим, что согласно части первой ст. 22.3 КоАП РФ в случае упразднения указанного в главе 23 органа либо его структурных подразделений, территориальных органов до внесения в Кодекс соответствующих изменений подведомственные указанному органу дела рассматривают судьи. На наш взгляд, эта норма не имеет прямого действия, поскольку необходимо определить конкретно подведомственность дел судьям соответствующих судов общей юрисдикции и арбитражным судьям. Это, в свою очередь, требует принятия федерального закона о внесении изменений в ст. 23.1 КоАП РФ.

Естественно, изменение подведомственности дел об административных правонарушениях повлечет определенные изменения ст. 28.3 КоАП РФ. Здесь, в частности, необходимо внести коррективы в части первую и четвертую ст. 28.3, поскольку каждый орган, должностные лица которого вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, должен определить, какие именно категории должностных лиц будут осуществлять такие действия.

Парадоксально, что некоторые судьи толкуют часть первую ст. 28.3 таким образом, что протоколы вправе составлять лишь те должностные лица, которые согласно главе 23 Кодекса правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях, поэтому прекращают дела производством, ссылаясь на ненадлежащий порядок составления протоколов. Такие факты имели место, в частности, в Камчатской области.

Обжалование мер пресечения

Применительно к главе 27 КоАП РФ, в которой определены меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, следует обратить внимание на тот факт, что в отличие от КоАП РСФСР ныне в Кодексе отсутствует статья о порядке обжалования меры пресечения (административного задержания лица, задержания транспортного средства и др.).

Это создает сложную ситуацию, поскольку в главе 30 КоАП РФ установлен порядок обжалования лишь постановлений по итогам рассмотрения дел. По логике вещей меру обеспечения производства по делу (например, незаконное административное задержание) можно обжаловать в порядке, установленном ГПК РФ, т.е. в районный суд, в то время как рассмотрение дела по существу, как правило, осуществляет мировой судья. Указанный пробел, на наш взгляд, необходимо восполнить, определив, что мера обеспечения производства по делу может быть обжалована в тот орган, тому судье, должностному лицу, к ведению которых отнесено рассмотрение дела.

Производство по делам

Многие судьи судов общей юрисдикции отмечают определенные трудности в процессе рассмотрения дел, ссылаясь на неурегулированность в Кодексе некоторых важных, с их точки зрения, вопросов. Касаются соответствующие пожелания глав 29 и 30 КоАП РФ.

В определенной мере "недовольство" процессуальными нормами упомянутых глав связано с тем, что судьям затруднительно и непривычно руководствоваться административно-процессуальными правилами, отличающимися от скрупулезных и выверенных десятилетиями норм гражданского процесса. Например, многие судьи предлагают ввести в качестве обязательного правила составление протокола рассмотрения дела с участием секретаря судебного заседания и предоставить право лицам, участвующим в рассмотрении дела, давать замечания на протокол.

Отметим в этой связи, что Кодекс не запрещает ведение протокола судьей или должностным лицом, рассматривающим дело, вводя в обязательном порядке составление протокола рассмотрения дела коллегиальным органом. Однако вряд ли целесообразно вводить секретаря в процессе рассмотрения дела иными субъектами административной юрисдикции, например должностными лицами органов внутренних дел (милиции).

Очевидно, вопрос о секретаре может быть решен не генерально, а только применительно к рассмотрению дел судьями.

Вместе с тем заслуживают поддержки предложения многих правоприменителей уточнить и конкретизировать порядок и сроки обжалования решений, принятых судьями или вышестоящими должностными лицами по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, а также более обстоятельно урегулировать порядок пересмотра постановлений, вступивших в законную силу.

В частности, более четко можно было бы сформулировать содержание ст. 30.9 КоАП РФ и тем самым исключить произвольное толкование ее норм. Отметим в этой связи, что не ясно, почему постановление, вынесенное должностным лицом или коллегиальным органом, может быть подвергнуто "двойному" судебному обжалованию (имея в виду, что решение районного судьи по жалобе на такое постановление может быть обжаловано в вышестоящий суд), а постановление мирового судьи может быть обжаловано в районный суд и этим процесс прерывается.

Равным образом постановление районного судьи по делу об административном правонарушении завершается стадией обжалования в областном, краевом суде, решение которого является окончательным и дальнейшему обжалованию не подлежит. Надо сказать, что такую позицию "однократного" обжалования постановлений судей заняли при разъяснении ст. 30.9 все руководящие судебные инстанции.

Таким образом, субъекты административной юрисдикции с точки зрения стадий обжалования принятых ими постановлений поставлены в неравные условия, хотя в целом Кодекс определяет единые принципы рассмотрения дел об административных правонарушениях для всех субъектов административной юрисдикции.

Н.Г. Салищева,

ведущий научный сотрудник ИГП РАН,

к. ю. н., заслуженный юрист РФ

"эж-ЮРИСТ", N 28, июль 2004 г.