Бюджетным средствам - конституционную защиту (Н. Бондарь, "эж-ЮРИСТ", N 29, июль 2004 г.)

Бюджетным средствам - конституционную защиту

Конституционным Судом РФ 17 июня 2004 года было вынесено решение по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 155, п. 2 и 3 ст. 156, а также абз. 22 ст. 283 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ). В названных нормах содержался фактический запрет субъектам РФ и муниципальным образованиям по своему усмотрению выбирать кредитные организации (кроме территориальных учреждений Банка России), где они могли бы открывать счета по обслуживанию своих бюджетов. Кроме того, КС РФ рассмотрел вопрос о неопределенности в порядке применения мер принуждения за открытие счетов бюджетов в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России.

Баланс конституционных ценностей

Самостоятельность публично-правовых субъектов в сфере финансовых отношений заявители толковали как реальную возможность субъектов РФ и муниципальных образований избирать наиболее эффективные способы управления своими бюджетными средствами, включая выбор кредитных учреждений для размещения бюджетных ресурсов, что позволило бы получать экономическую выгоду в виде процента, начисляемого на остатки денежных средств на счетах бюджетов.

Однако бюджет каждого территориального уровня не существует изолированно - он является составной частью единой финансовой системы России. Это предполагает осуществление такого регулирования бюджетных отношений, которое позволяло бы эффективно реализовывать межбюджетные отношения, связанные с предоставлением бюджетом вышестоящего уровня нижестоящему субсидий, субвенций, дотаций. Нельзя не учитывать и того обстоятельства, что налоги как одна из основ доходной части бюджета также регулируются РФ, включая распределение отчислений от каждого налога в бюджет каждого территориального уровня.

Исходя из этого можно ли утверждать, что все соответствующие отчисления входят в состав собственных бюджетных ресурсов субъектов РФ или муниципальных образований? Корректно ли, например, рассматривать финансовую помощь, предоставляемую РФ ее субъектам в виде субсидий (бюджетные средства, предоставляемые на условиях долевого финансирования целевых расходов), в качестве собственных бюджетных средств последних, которыми они могли бы распоряжаться по собственному усмотрению? Можно, конечно, дискутировать по поводу тех или иных вариантов разрешения поставленных вопросов.

Очевидным, однако, представляется тот факт, что ответ на них должен дать законодатель: сам характер конституционного регулирования бюджетных отношений таков, что законодатель имеет достаточно большую самостоятельность в определении возможных вариантов обслуживания счетов бюджетов.

Публичные функции

Что касается возможности совмещения субъектами РФ и муниципальными образованиями публично-правового и гражданско-правового статуса в бюджетных отношениях, то КС РФ справедливо указал, что извлечение дополнительной экономической выгоды в результате операций со средствами бюджетов не может являться целью финансовой деятельности государства и местного самоуправления. И дело даже не в том, что действующее законодательство предусматривает иные способы и формы участия публично-правовых образований в основанной на свободе договора и связанной с предпринимательским риском деятельности, а в том, что признание за публично-правовыми образованиями права на получение прибыли за счет операций с бюджетными средствами означало бы недопустимое противопоставление публично-правовых функций соответствующих субъектов и предпринимательских целей такой деятельности.

Кроме того, нетрудно догадаться, что осуществление субъектами РФ и муниципальными образованиями предпринимательской деятельности путем размещения средств в кредитных организациях может привести не только к неполучению прибыли, но и к прямым убыткам. Как показывают представленные Банком России в распоряжение КС РФ данные, средства бюджета, размещенные на счетах в кредитных организациях РФ, подвергались достаточно высокому риску.

При этом отчетные данные об удовлетворении требований кредиторов ликвидированных кредитных организаций свидетельствуют, что средний процент удовлетворения требований, связанных с возвращением бюджетных средств, заявленных в установленный срок и признанных конкурсным управляющим (ликвидатором, ликвидационной комиссией), остается стабильно незначительным и составляет 2,2%.

О значительных суммах не погашенной в ходе ликвидационных процедур задолженности перед бюджетными организациями свидетельствуют отчетные данные по 10 крупным кредитных организациям, по которым в 2000-2003 годах было завершено конкурсное производство. Заявленные кредиторами и признанные конкурсным управляющим кредитной организации требования бюджетных организаций не были удовлетворены на сумму 238 498,00 тыс. руб.

Сказанное не следовало бы воспринимать таким образом, что конституционно допустимой является только одна единственная модель обслуживания счетов бюджетов. Напротив, Конституция РФ, предопределяя лишь общие принципы организации и функционирования бюджетной системы, не устанавливает какого-либо конкретного варианта размещения бюджетных средств, что обуславливает определенную свободу усмотрения законодателя по данному вопросу.

По смыслу данных конституционных принципов в РФ как федеративном правовом и социальном государстве, самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований должна быть уравновешена целостностью и единством РФ как таковой, что предполагает в том числе единое федеральное экономическое и финансово-бюджетное пространство.

В практическом плане единство бюджетной системы означает, что РФ, исходя из своих конституционных функций, должна установить определенные единые правила для публично-правовых образований в сфере бюджетных отношений в соответствии с общегосударственными целями. Они гарантировали бы целевое использование бюджетных средств на каждом уровне бюджетной системы, наиболее благоприятные условия, в том числе с точки зрения сохранности бюджетных средств, открытости, прозрачности их расходования, эффективного осуществления субъектами РФ своих государственных функций, а муниципальными образованиями - решение вопросов местного значения. Соответственно РФ вправе и обязана законодательно закрепить юридические механизмы поддержания правопорядка в финансово-бюджетной сфере, включая меры государственного принуждения.

Отсутствие абсолютных запретов

Вместе с тем действующее бюджетное регулирование также не содержит абсолютного запрета для субъектов РФ и муниципальных образований открывать счета бюджетов в кредитных организациях. Пункт 2 ст. 156 БК РФ прямо предусматривает выполнение кредитными организациями функций Банка России по обслуживанию счетов бюджетов в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций. Данное положение в системе действующего бюджетного регулирования направлено на создание дополнительных гарантий обслуживания счетов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований в тех ситуациях, когда учреждения Банка России в силу объективных причин не могут реализовать соответствующую функцию. То есть, эта норма имеет целью не допустить такого положения, когда публичные субъекты бюджетных отношений остались бы без обслуживания счетов бюджетов.

Очевидно, однако, что надлежащая реализация указанного положения предполагает четкое уяснение содержания понятий "соответствующая территория" и "невозможность выполнения Банком России функций по обслуживанию счетов бюджетов". В то же время, как верно отмечали в своих запросах заявители, действующее нормативное регулирование и правоприменительная практика не позволяют с точностью уяснить, что имел в виду законодатель, формулируя соответствующие предписания. В связи с этим КС РФ разъяснил, что под "соответствующей территорией" понимается:

- как территория одного субъекта РФ или территория муниципального образования (если в них действуют территориальное учреждение Банка России по данному субъекту РФ и (или) подразделения расчетной сети на территории муниципального образования),

- так и территория нескольких субъектов РФ или территория определенного числа муниципальных образований (если в соответствующих территориальных границах действуют территориальное учреждение Банка России по нескольким субъектам РФ и (или) подразделения расчетной сети, деятельность которых распространяется на территорию определенного числа муниципальных образований).

Положение же о "невозможности выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов" (в отсутствие нормативной конкретизации его содержания непосредственно в законе) должно рассматриваться как означающее фактическую, а при определенных обстоятельствах, вытекающих из нормативных правовых актов, и юридически признанную невозможность осуществления учреждениями Банка России обслуживания счетов бюджетов.

Если обстоятельств, объективно препятствующих территориальному учреждению Банка России в выполнении функции по обслуживанию счетов бюджетов, не имеется, данное учреждение не вправе отказаться от заключения с органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления соответствующего договора.

КС РФ предусмотрел возможность судебной защиты прав субъектов РФ и муниципальных образований при возникновении спора по поводу невозможности выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов или наличия (отсутствия) на территории субъекта РФ (муниципального образования) территориального учреждения Банка России по данному субъекту РФ и (или) подразделения расчетной сети на территории муниципального образования.

Основания ответственности

Оспариваемое заявителями нормативное положение абз. 22 ст. 283 БК РФ рассматривалось ими как неконституционное не само по себе, а в силу того, что, по мнению обратившихся в КС РФ субъектов, в системном единстве с другими оспариваемыми положениями оно является элементом комплексного запрета для публично-правовых образований обслуживать счета бюджетов в кредитных организациях, избранных по своему усмотрению.

Во-первых, в БК РФ не определены основные элементы состава правонарушения, объективной стороной которого является открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России; не закреплены в нем и отсылочные нормы, позволяющие установить состав такого правонарушения в ином нормативном правовом акте.

Во-вторых, нормативное регулирование мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства (мер принуждения), не отличается необходимой конкретностью и непротиворечивостью.

Это подтверждается, в частности, терминологическим расхождением ст. 283 БК РФ с другими положениями Кодекса, в силу которых открывать счета бюджетов разрешается в случае отсутствия на соответствующей территории учреждений Банка России. А меры принуждения применяются за открытие счета бюджета в кредитной организации при наличии на соответствующей территории отделений Банка России. Это также влечет за собой неоднозначность толкования указанных норм в процессе их применения, поскольку отделения Банка России (как подразделения его расчетной сети) и учреждения Банка России (как его территориальные органы) являются различными организационными единицами, обладающими неодинаковым объемом полномочий.

В силу этого положение абз. 22 ст. 283 БК РФ было признано не соответствующим Конституции РФ как не отвечающее вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

Необходима бюджетная реформа

Проблемы, связанные с правовой регламентаций финансово-бюджетных отношений на сегодняшний день представляются наиболее острыми, что обуславливается предельной концентрацией в бюджетных вопросах противоречивости интересов публичных участников бюджетных правоотношений - РФ, ее субъектов и муниципальных образований, каждый из которых рассматривает их в качестве способа и средства получения максимально возможной экономической полезности.

Их разрешение может быть результатом лишь долгого, кропотливого процесса согласования и поиска компромиссов. КС РФ затронул в своем постановлении лишь малую часть тех вопросов, которые сегодня поставлены перед юридической наукой и практикой. Однако даже при рассмотрении столь точечного, казалось бы, локального вопроса, каким является обслуживание счетов бюджетов, становится очевидным, сколь сложными, требующими постоянного внимания являются проблемы бюджетного права.

Сегодня трудно с точностью определить, каким будет практический результат принятого КС РФ постановления. Но ясно одно: заложенный в нем потенциал и нормативная энергетика, имеющие в своей основе идею баланса конституционных ценностей и выраженных в них интересов, должны быть востребованными; их последовательное воплощение методами, доступными законодательной, исполнительной и судебной ветвям государственной власти, способно существенным образом модернизировать бюджетные отношения.

По кредитным организациям, находящимся по состоянию на 1 марта 2004 года в стадии ликвидации, при условии погашения требований о возвращении бюджетных средств на 2,2% бюджетам могут быть возвращены, по данным Банка России, ресурсы порядка 42 992,40 тыс. руб. При этом потери бюджетных организаций могут составить 1 911 207,60 тыс. руб.

На счетах кредитных организаций, у которых по состоянию на 1 марта 2004 года отозвана лицензия на осуществление банковских операций, числятся средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в сумме 1 954 200,00 тыс. руб., в том числе средства бюджетов субъектов РФ - 1 376 588,00 тыс. руб., местных бюджетов - 15 418,00 тыс. руб.

Н. Бондарь,

судья Конституционного Суда РФ,

д.ю.н., профессор

"эж-ЮРИСТ", N 29, июль 2004 г.