Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 декабря 2020 г. N 14-КАД20-8-К1 Суд отменил вынесенные ранее судебные решения и направил дело о признании не действующими отдельных положений нормативного правового акта на новое рассмотрение, поскольку вывод судов о пропуске административным истцом трёхмесячного срока на обращение в суд за защитой нарушенного права и об отсутствии оснований для его восстановления является ошибочным

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 декабря 2020 г. N 14-КАД20-8-К1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Борисовой Л.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Квасова Константина Алексеевича на решение Ленинского районного суда города Воронежа от 12 ноября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 11 февраля 2020 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 2 июня 2020 года по административному делу N 2а-4800/2019 по административному исковому заявлению Квасова Константина Алексеевича о признании не действующими отдельных положений решения Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД "Об Общественном Совете по проблемам комплексного освоения никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения Квасова К.А., поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что судебные акты подлежат отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Советом Воронежской областной Думы 18 июня 2012 года принято решение N 38-V-ОД "Об Общественном Совете по контролю за комплексным освоением никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе", пунктом 1 которого предусмотрено создание указанного общественного совета, а пунктом 2 утверждено Положение о нём, являющееся приложением 1 к данному решению (далее - решение Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД).

Решением Совета Воронежской областной Думы от 25 мая 2017 года N 56-VI-ОД названный выше общественный совет переименован в Общественный Совет по проблемам комплексного освоения никелевых месторождений Воронежской области при Воронежской областной Думе (далее - Общественный Совет) с внесением соответствующих изменений в решение Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД.

Член Общественного Совета Квасов К.А. обратился в суд с административным иском с учётом уточнения требований о признании недействующими пунктов 1 и 2 решения Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД.

В обоснование своих требований заявитель указал, что Совет Воронежской областной Думы оспариваемым решением утвердил Положение об Общественном Совете, определяющее основные задачи, направления и организацию деятельности Совета, а также порядок его формирования и обладающее всеми существенными признаками нормативного правового акта. По мнению административного истца, Положение об Общественном Совете противоречит федеральным и региональным нормативным правовым актам.

Решением Ленинского районного суда города Воронежа от 12 ноября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 11 февраля 2020 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 2 июня 2020 года указанные судебные акты оставлены без изменения.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Квасов К.А. просит об отмене состоявшихся по настоящему административному делу судебных актов и о направлении дела на новое рассмотрение.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 23 октября 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Относительно доводов, изложенных в кассационной жалобе, Воронежской областной Думой представлены письменные возражения.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что при рассмотрении настоящего административного дела судами были допущены такого характера нарушения норм процессуального права.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, судебные инстанции сослались на положения Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-I "О недрах", разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление от 25 декабря 2018 года N 50), статью 15 Устава Воронежской области, определяющую, по их мнению, исчерпывающий перечень наименований актов, входящих в систему нормативных правовых актов Воронежской области, и пришли к выводу о том, что такой вид акта, как решение Совета Воронежской областной Думы, в систему нормативных правовых актов названного субъекта Российской Федерации не входит. Суды указали, что решение Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД не отвечает признакам нормативности, поскольку в нём отсутствуют правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределённого круга лиц, и сделали заключение о пропуске административным истцом установленного частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации трёхмесячного срока на обращение в суд за защитой нарушенного права и отсутствие оснований для его восстановления. Кроме того, пришли к выводу о том, что оспариваемое решение Совета Воронежской областной Думы не нарушает прав, свобод и законных интересов Квасова К.А. и не влечёт для него никаких негативных последствий, поскольку не связано с реализацией каких-либо публично-властных полномочий по отношению к нему.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации такие выводы судов первой, апелляционной и кассационной инстанций считает основанными на неправильном применении норм процессуального права.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций, осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и производится посредством подачи административного иска о признании недействующим нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 (пункт 2), признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учётом этого отсутствие в оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применён этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Однако суды при разрешении настоящего административного дела указанные процессуальные нормы применили неправильно, не учли приведённые разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, сделав ошибочный вывод о том, что решение Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД не обладает признаками, характеризующими нормативный правовой акт, тогда как оно содержит правовые нормы, обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на регулирование деятельности совещательного консультативного органа при Воронежской областной Думе - Общественного Совета.

Поскольку Квасов К.А. является членом Общественного Совета и оспариваемые положения затрагивают его права, вывод судов о том, что указанное решение не нарушает его прав, свобод и законных интересов, не может быть признан правильным.

Заключение судебных инстанций о том, что заявленные требования подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку оспариваемое решение Совета Воронежской областной Думы по своему наименованию не входит в перечень актов, составляющих в соответствии со статьёй 15 Устава Воронежской области систему нормативных правовых актов данной области, принято не наделённым правотворческими функциями органом, что, по мнению судов, свидетельствует о ненормативности данного решения, является неправильным.

Такой формальный подход не может служить основанием для рассмотрения административного иска Квасова К.А. в указанном порядке, а не в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, так как исследование законности оспариваемого решения Совета Воронежской областной Думы от 18 июня 2012 года N 38-V-ОД требует выяснения соответствия его формы, компетенции органа, принявшего данный акт, анализа содержания правовых норм и выяснения других обстоятельств, перечисленных в части 8 статьи 213 названного кодекса.

В связи с изложенным вывод судов о пропуске административным истцом трёхмесячного срока на обращение в суд за защитой нарушенного права, установленного частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и об отсутствии оснований для его восстановления также является ошибочным. В силу части 6 статьи 208 данного кодекса административный иск о признании нормативного правового акта недействующим может быть подан в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

При таком положении принятые по настоящему административному делу судебные акты нельзя признать законными, они подлежат отмене.

Вместе с тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, учитывая указанные обстоятельства, свидетельствующие о рассмотрении дела районным судом с нарушением правил подсудности, установленных пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, полагает необходимым выйти за пределы доводов кассационной жалобы на основании части 2 статьи 329 данного кодекса и направить дело на новое рассмотрение в Воронежский областной суд в качестве суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Ленинского районного суда города Воронежа от 12 ноября 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 11 февраля 2020 года, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 2 июня 2020 года отменить и дело направить на новое рассмотрение в Воронежский областной суд.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Борисова Л.В.