Решение Калужского областного суда от 6 июля 2020 г. N 3а-53/2020 "Об отказе в удовлетворении требований о признании недействующим пункта 12.2 Правил благоустройства и озеленения территории муниципального образования "Город Обнинск", утвержденных решением Обнинского городского Собрания от 24.10.2017 N 02-33"

Калужский областной суд в составе председательствующего судьи Евсютиной Е.И., при ведении протокола судебного заседания по поручению председательствующего помощником судьи Шергиной Т.С., с участием прокурора Бисиркиной И.И., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Ермолаева Александра Юрьевича к Обнинскому городскому Собранию о признании недействующим в части пункта 12.2 Правил благоустройства и озеленения территории муниципального образования "Город Обнинск", утвержденных решением Обнинского городского Собрания от 24 октября 2017 года N 02-33 (ред. от 28 мая 2019 года), установил:

решением Обнинского городского Собрания от 24 октября 2017 года N 02-33 (далее - Решение) утверждены Правила благоустройства и озеленения территории муниципального образования "Город Обнинск" (далее - Правила).

Решение, а также решение о внесении изменений от 28 ноября 2017 года N 04-34 были опубликованы в официальном источнике "Курьер новостей", решения о внесении изменений от 25 сентября 2018 года N 05-45, от 27 ноября 2018 года N 05-47, от 28 мая 2019 года N 0-54, от 24 декабря 2019 года N 02-61, от 23 июня 2020 года N 02-67 опубликованы в официальном источнике "Обнинск официальный".

Пунктом 12.2. Правил предусмотрено, что все земляные работы на территории города, за исключением территорий частных земельных участков, расположенных в градостроительных зонах застройки индивидуальными малоэтажными жилыми домами (зона усадебной жилой застройки) и зонах садово-дачных участков, могут проводиться только на основании разрешения на проведение земляных работ, выдаваемого Администрацией города по представлению соответствующих документов и согласований, лицами, заинтересованными в проведении работ.

27 февраля 2020 года Ермолаев А.Ю. обратился в Калужский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, уточнив требования административного иска, просил признать недействующим с момента утверждения решением Обнинского городского Собрания N 02-33 от 24 октября 2017 года (в ред. от 28 мая 2019 года) пункта 12.2 Правил в части установления обязанности получать разрешение (ордер) на производство земляных работ, предусмотренных разрешением на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства. Изложить пункт 12.2 Правил в следующей редакции: Все земляные работы на территории города, за исключением территорий частных земельных участков, расположенных в градостроительных зонах застройки индивидуальными малоэтажными жилыми домами (зона усадебной жилой застройки) и зонах садово-дачных участков, а также за исключением случаев производства земляных работ, предусмотренных разрешением на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства, в границах строительной площадки объекта, могут проводиться только на основании разрешения на проведения земляных работ, выдаваемого Администрацией города по представлению соответствующих документов и согласований, лицами, заинтересованными в проведении работ.

В обоснование доводов указал, что является собственником 2093/2495 доли в праве общей долевой собственности на земельный участок с кадастровым номером N а также на нежилое здание (учебный корпус) площадью 249,5 кв. м, расположенный на указанном земельном участке по адресу: <адрес>. Для реализации права на строительные работы им получено разрешение на строительство (реконструкцию) учебного корпуса. Полагает, что установленные в Правилах требования о получении разрешения на проведение земляных работ при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства, на которое в установленном порядке выдано разрешение на строительство, не соответствуют статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), в части 10 которой установлено, что не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 7-9 настоящей статьи. Оспариваемый нормативно-правовой акт нарушает права административного истца для реализации права на строительство (реконструкцию) объекта недвижимости.

В судебном заседании административный истец Ермолаев А.Ю. и его представитель Сдельников А.П. требования административного иска поддержали.

Представитель административного ответчика Обнинского городского Собрания Фещенко И.Н. в судебном заседании требования административного иска не признала.

Представитель заинтересованного лица администрации муниципального образования "Город Обнинск" Кузнецова И.В., будучи уведомлена о времени и месте слушания дела, в судебное заседание не явилась, в заявлении просила рассмотреть дело в ее отсутствие, возражала против удовлетворения требований административного иска.

Заинтересованное лицо Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования "Город Обнинск", будучи уведомлено о времени и месте слушания дела, представителя в суд не направило.

Выслушав объяснения административного истца, его представителя, представителя административного ответчика, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего требования административного иска необоснованными и не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся, в том числе, утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа.

Статьей 1 Закона Калужской области от 22 июня 2018 года N 362-ОЗ "О благоустройстве территорий муниципальных образований Калужской области" предусмотрено, что под благоустройством территорий муниципальных образований Калужской области (городских и сельских поселений, городских округов) в соответствии с законодательством понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Правила благоустройства территории городского и сельского поселения, городского округа могут регулировать в соответствии с законодательством вопросы, в том числе, проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 8 Устава муниципального образования "Город Обнинск" (далее - Устав) к вопросам местного значения относятся утверждение правил благоустройства территории города, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории города в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах города.

Городское Собрание в соответствии с частью 1 статьи 25 Устава является представительным органом местного самоуправления, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени в пределах своей компетенции решения, действующие на территории города.

В силу пункта 6 части 30 Устава решения городского Собрания, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Согласно муниципальному контракту на оказание услуг от 13 июня 2017 года, заключенному между администрацией города Обнинска и обществом с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Управа" официальным опубликованием нормативного правового акта органа местного самоуправления в период с 01 июля 2017 года по 28 декабря 2017 года является опубликование в издании "Курьер новостей".

Постановлением администрации города Обнинска от 06 декабря 2017 года N 1944-п учреждено официальное печатное средство массовой информации муниципального образования "Город Обнинск" - информационный бюллетень муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования "Город Обнинск" "Обнинск официальный" для опубликования муниципальных правовых актов.

Решение Обнинского городского Собрания от 24 октября 2017 года N 02-33, решение Обнинского городского Собрания от 28 ноября 2017 года N 04-34 о внесении изменений в Правила были опубликованы в официальном источнике опубликования в издании "Курьер новостей" N 35 от 31 октября 2017 года, N 44 (99) от 05 декабря 2017 года соответственно.

Решения Обнинского городского Собрания о внесении изменений в Правила от 25 сентября 2018 года N 05-45, от 27 ноября 2018 года N 05-47, от 28 мая 2019 года N 03-54, от 24 декабря 2019 года N 02-61, от 23 июня 2020 года N 02-67, опубликованы в официальном источнике опубликования в издании - информационный бюллетень муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования "Город Обнинск" "Обнинск официальный" N 33 от 25 сентября 2018 года, N 42 от 30 ноября 2018 года, N 19 от 30 мая 2019 года, N 46 от 27 декабря 2019 года, N 22 от 25 июля 2020 года соответственно.

Согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце 2 пункта 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" в случае когда после уточнения заявленных требований будет установлено, что административный истец, заявитель оспаривает основные нормативные положения в определенной редакции, суд рассматривает заявление об оспаривании нормативного правового акта как требование об оспаривании основных нормативных положений в соответствующей редакции.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт (в редакции от 28 мая 2019 года) принят с соблюдением правил о компетенции, с соблюдением процедуры его принятия и опубликования.

В судебном заседании установлено, что Ермолаев А.Ю. является собственником 2093/2495 доли в праве общей долевой собственности на земельный участок с кадастровым номером N, а также на нежилое здание (учебный корпус) площадью 249,5 кв. м, расположенный на указанном земельном участке по адресу: <адрес>.

По договору оперативного управления от 10 июля 2017 года Ермолаев А.Ю. передал в частное образовательное учреждение профессионального образования "Школа вождения "Алиса" указанные выше земельный участок и учебный корпус.

Решением N 7 от 10 июня 2017 года частного образовательного учреждения профессионального образования "Школа вождения "Алиса" обязанности директора исполняет Ермолаев А.Ю.

Заместителем главы администрации города Обнинска по вопросам архитектуры и градостроительства 21 декабря 2016 года Ермолаеву А.Ю. выдано разрешение на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке с кадастровым номером N по адресу: <адрес>. Действие разрешения продлено до 21 декабря 2022 года.

Из объяснений административного истца, данных в судебном заседании следует, что при проведении строительных работ, работ по реконструкции объекта капитального строительства необходимо выполнить работы по забивке свай для укрепления фасада здания, укрепления фундамента, осуществление работ необходимо проводить в непосредственной близости к дороге, ведущей в гаражный кооператив. Осуществление таких работ согласно оспариваемому нормативному правовому акту возможно только на основании разрешения на проведение земляных работ, выдаваемого Администрацией города.

В соответствии с пунктом 1.2 Правил - Правила устанавливают единые требования к обеспечению надлежащего содержания городских территорий, содержания зеленых насаждений, содержания животных на территории муниципального образования "Город Обнинск" и являются обязательными для исполнения юридическими лицами всех форм собственности, индивидуальными предпринимателями и гражданами.

В силу пункта 2.2. Правил под земляными работами понимаются работы, связанные со вскрытием грунта при строительстве, реконструкции или ремонте зданий, строений и сооружений всех видов, инженерных коммуникаций (разработка траншей, котлованов, подготовка ям для опор и пр.).

Пунктом 12 Правил предусмотрен порядок проведения земляных работ. Проведение земляных работ должно осуществляться с соблюдением требований государственных и ведомственных нормативных документов, настоящих Правил.

Согласование размещения подземных инженерных коммуникаций на территории города и координация сроков разрытий осуществляется специально уполномоченными городскими службами и Администрацией города (пункт 12.1.)

Все земляные работы на территории города, за исключением территорий частных земельных участков, расположенных в градостроительных зонах застройки индивидуальными малоэтажными жилыми домами (зона усадебной жилой застройки) и зонах садово-дачных участков, могут проводиться только на основании разрешения на проведение земляных работ, выдаваемого Администрацией города по представлению соответствующих документов и согласований, лицами, заинтересованными в проведении работ (12.2.).

Началом земляных работ является получение разрешения на проведение земляных работ. Окончанием проведения земляных работ является подписание акта о завершении земляных работ, засыпке траншеи и выполненном благоустройстве согласно приложению N 5 к настоящим Правилам (12.3.).

Указанными Правилами также предусмотрены порядок согласования документации, необходимой для выдачи разрешения на проведение земляных работ, порядок оформления и выдачи разрешений на проведение земляных работ, порядок проведения земляных работ, проведение земляных работ, связанных с ликвидацией аварий на подземных коммуникациях.

Согласно части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии с частью 1 статьи 4 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее - градостроительные отношения).

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3).

Пунктами 13, 14, 36 статьи 1 ГрК РФ предусмотрено, что строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства); реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов; благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

В силу части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в части 7 настоящей статьи документов (часть 10).

В силу части 2 статьи 48 ГрК РФ проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой и графической формах и (или) в форме информационной модели и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Таким образом, из положений приведенных выше правовых норм следует, что градостроительное законодательство не регулирует правоотношения, связанные с использованием земельных участков при строительстве, реконструкции здания. Такие правоотношения подлежат регулированию гражданским, земельным, жилищным законодательством.

При этом, исходя из норм градостроительного законодательства, разрешение на строительство само по себе не предоставляет право на проведение земляных работ.

Примерными правилами благоустройства территорий городских и сельских поселений, городских округов Калужской области, принятыми Законом Калужской области от 22 июня 2018 N 362-ОЗ определено понятие земляные работы, под которыми понимаются ремонтные, дорожные и иные работы, связанные со вскрытием грунта при прокладке, ремонте и обслуживании подземных, наземных и надземных инженерных сетей и коммуникаций, с устройством открытых бытовых водоотводов и водостоков, сооружением или ремонтом некапитальных сооружений (строений), установкой различных надземных объектов.

Несанкционированное проведение земляных работ в соответствии с законодательством не допускается. Место проведения земляных работ должно иметь ограждение. При невозможности устройства ограждения, исключающего доступ посторонних лиц на место проведения земляных работ, оно подлежит освещению в ночное время суток. Дорожные покрытия, тротуары, газоны и другие разрытые участки должны быть восстановлены в сроки, указанные в разрешении (ордере) на проведение земляных работ (пункт 19).

Принимая во внимание, что помимо строительных работ, связанных с возведением либо реконструкцией объектов капитального строительства на земельных участках, выделенных для этих целей, могут выполняться земляные работы, порядок проведения которых федеральным законодательством не урегулирован, суд приходит к выводу, что получение разрешения на строительство не освобождает от получения соответствующего разрешения на производство работ.

Исходя из изложенного, разрешение на проведение земляных работ, предусмотренное Правилами, является иным документом, чем разрешение на строительство, выдача которого регулируется нормой статьи 51 ГрК РФ.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что оснований для удовлетворения требований административного искового заявления о признании недействующим с момента утверждения решением Обнинского городского Собрания N 02-33 от 24 октября 2017 года пункта 12.2 Правил в части установления обязанности получать разрешение (ордер) на производство земляных работ, предусмотренных разрешением на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства не имеется, поскольку подлежащий проверке в порядке абстрактного нормоконтроля указанный выше нормативный правовой акт соответствует требованиям определенности, не допускает возможности неограниченного усмотрения в процессе применения.

Разрешая требования административного истца о возложении на административного ответчика обязанности принять новый нормативный правовой акт, изложив пункт 12.2 Правил в следующей редакции: Все земляные работы на территорий города, за исключением территории частных земельных участков, расположенных в градостроительных зонах застройки индивидуальными малоэтажными жилыми домами (зона усадебной жилой застройки) и зонах садово-дачных участков, а также за исключением случаев производства земляных работ, предусмотренных разрешением на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства, в границах строительной площадки объекта, могут проводиться только на основании разрешения на проведения земляных работ, выдаваемого Администрацией города по представлению соответствующих документов и согласований, лицами, заинтересованными в проведении работ, суд приходит к выводу, что данные требования удовлетворению не подлежат по следующим основаниям.

Исходя из конституционного принципа разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленного в статье 10 Конституции Российской Федерации, вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и суды по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования.

С учетом изложенного, вопрос о принятии нормативного правового акта, внесении в него изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов местного самоуправления, в данном случае к компетенции Обнинского городского Собрания, а суд по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на него обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-178, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

в удовлетворении требований административного искового заявления Ермолаева Александра Юрьевича о признании недействующим с момента утверждения решением Обнинского городского Собрания N 02-33 от 24 октября 2017 года (в ред. от 28 мая 2019 года) пункта 12.2 Правил благоустройства и озеленения территории муниципального образования "Город Обнинск" в части установления обязанности получать разрешение (ордер) на производство земляных работ, предусмотренных разрешением на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства; изложении пункта 12.2 Правил в следующей редакции: Все земляные работы на территории города, за исключением территорий частных земельных участков, расположенных в градостроительных зонах застройки индивидуальными малоэтажными жилыми домами (зона усадебной жилой застройки) и зонах садово-дачных участков, а также за исключением случаев производства земляных работ, предусмотренных разрешением на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства, в границах строительной площадки объекта, могут проводиться только на основании разрешения на проведения земляных работ, выдаваемого Администрацией города по представлению соответствующих документов и согласований, лицами, заинтересованными в проведении работ - отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции через Калужский областной суд в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.

Председательствующий

Е.И. Евсютина