Приложение. Основные направления долговой политики Краснодарского края на 2021 г. и на плановый период 2022 и 2023 гг.

Приложение
Утверждены
распоряжением главы
администрации (губернатора)
Краснодарского края
от 08.12.2020 N 301-р

Основные
направления долговой политики Краснодарского края на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов

Долговая политика Краснодарского края является составной частью бюджетной политики, способствует решению значимых для региона задач и заключается в реализации комплекса мер в процессе управления государственным долгом Краснодарского края, направленных на удовлетворение потребности в государственных заимствованиях Краснодарского края (далее - заимствования), своевременное и полное исполнение долговых обязательств Краснодарского края (далее - долговые обязательства), минимизацию расходов на обслуживание государственного долга Краснодарского края (далее - государственный долг), поддержание объема и структуры долговых обязательств, исключающих их неисполнение, снижение рисков, возникающих в процессе управления государственным долгом (далее также - бюджетные риски).

1. Итоги реализации долговой политики Краснодарского края в период до 2020 года, прогнозируемые итоги 2020 года

В 2020 году и в предшествующем периоде различные виды долговых инструментов использовались для погашения долговых обязательств в целях обеспечения сбалансированности краевого бюджета.

Заимствования осуществлялись согласно законам о краевом бюджете на соответствующие годы. Размер государственного долга, а также стоимость его обслуживания ежегодно были ниже предельных значений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) и законами о краевом бюджете на соответствующие годы.

Привлечение заимствований обеспечило возможность направления доходов краевого бюджета на финансирование расходов краевого бюджета в социальной сфере, в том числе на повышение заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы. Дополнение поступающих доходов заемными средствами позволило также осуществлять развитие социальной инфраструктуры и мероприятия, направленные на социально-экономическое развитие Краснодарского края.

Основные показатели, характеризующие государственный долг, приведены в таблице 1.

Таблица 1

Динамика
показателей государственного долга за 2014 - 2019 годы (факт)

N п/п	Показатель	Год
		2014	2015	2016	2017	2018	2019
1	2	3	4	5	6	7	8
1	Объем государственного долга, млрд руб.	136,3	145,3	150,0	149,1	140,2	99,5
2	Расходы на обслуживание государственного долга, млрд руб.	6,2	5,9	7,1	6,3	4,4	3,6
3	Долговая нагрузка, %*	92,7	98,6	88,2	77,8	66,6	41,0

______________________________

* Здесь и далее по тексту долговая нагрузка определяется как отношение общего объема государственного долга к общему годовому объему доходов краевого бюджета без учета объема безвозмездных поступлений за соответствующий год.

В соответствии с условиями соглашений и дополнительных соглашений к соглашениям о предоставлении бюджету Краснодарского края из федерального бюджета бюджетного кредита для частичного покрытия дефицита бюджета Краснодарского края, утвержденных Законом Краснодарского края от 6 марта 2018 г. N 3751-КЗ "Об утверждении дополнительных соглашений к соглашениям, заключенным между Министерством финансов Российской Федерации и министерством финансов Краснодарского края" (далее - соглашения в сфере бюджетного кредитования, бюджетные кредиты), уровень долговой нагрузки по состоянию на 1 января 2020 г. не должен был превышать 75%, в том числе доля общего объема долговых обязательств по государственным облигациям Краснодарского края и кредитам, полученным Краснодарским краем от кредитных организаций (далее - рыночные обязательства, рыночные заимствования), - не более 37% суммы доходов краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений за 2019 год.

По итогам 2019 года уровень долговой нагрузки составил 41%, что на 25,6 процентных пункта ниже долговой нагрузки, сложившейся в 2018 году (66,6 процента), в том числе доля рыночных обязательств составила 14,4% суммы доходов краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений за 2019 год. Значения указанных показателей соответствуют требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и условиям соглашений в сфере бюджетного кредитования.

В 2019 году в целях снижения общего объема государственного долга и долговой нагрузки на краевой бюджет были досрочно погашены кредиты кредитных организаций в сумме 20 млрд рублей, сроки возврата которых приходились на 2020 и 2021 годы. Всего общий объем государственного долга по итогам 2019 года снижен на 40,7 млрд рублей по сравнению с объемом долга на начало 2019 года. Экономия по расходам на обслуживание государственного долга в 2019 году составила 2 млрд рублей по сравнению с первоначально утвержденным Законом Краснодарского края от 21 декабря 2018 г. N 3939-КЗ "О краевом бюджете на 2019 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" (далее - Закон N 3939) объемом указанных расходов.

По состоянию на 1 января 2020 г. объем государственного долга составил 99,5 млрд рублей, что ниже установленного Законом N 3939 верхнего предела государственного долга по состоянию на 1 января 2020 г. (99,7 млрд рублей).

Из общего объема государственного долга по состоянию на 1 января 2020 г. обязательства по кредитам кредитных организаций составляли 5,0%, по бюджетным кредитам - 59,1%, по государственным гарантиям Краснодарского края (далее - государственные гарантии) - 5,7%, по государственным облигациям Краснодарского края (далее - государственные облигации) - 30,2%.

В 2020 году в соответствии с федеральными законами от 2 декабря 2019 г. N 380-ФЗ "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" и от 1 апреля 2020 г. N 103-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и установлении особенностей исполнения федерального бюджета в 2020 году", постановлениями Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2019 г. N 1943 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. N 1099" и от 30 апреля 2020 г. N 619 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" проведена дополнительная реструктуризация задолженности Краснодарского края перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам.

Объем реструктурированной в 2020 году задолженности по бюджетным кредитам составил 42,7 млрд рублей, в том числе:

по бюджетным кредитам, предоставленным на подготовку к проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе-курорте Сочи, - 26,8 млрд рублей. Погашение задолженности предусмотрено в период с 2025 по 2034 год ежегодно равными долями (ранее возврат задолженности был предусмотрен в период с 2023 по 2032 год);

по бюджетным кредитам 2015 - 2017 годов - 15,9 млрд рублей. Погашение задолженности предусмотрено в период с 2021 по 2029 год по графику платежей (с 2021 по 2024 год в размере 5 процентов суммы задолженности ежегодно; с 2025 по 2029 год ежегодно равными долями от остатка суммы задолженности). Ранее возврат указанной задолженности был предусмотрен в период с 2018 по 2024 год.

Таким образом, в отношении задолженности по бюджетным кредитам в объеме 42,7 млрд рублей предоставлена дополнительная отсрочка или рассрочка ее погашения, что позволит снизить нагрузку на краевой бюджет по погашению долговых обязательств в 2021 - 2024 годах.

Условия реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам выполняются надлежащим образом.

На 2020 год поставлена задача по ограничению роста объема государственного долга и долговой нагрузки на краевой бюджет.

В 2020 году продолжена реализация мер по повышению эффективности управления государственным долгом и оптимизации расходов краевого бюджета на обслуживание государственного долга. В этих целях в январе 2020 года досрочно погашены кредиты кредитных организаций в сумме 5 млрд рублей (сроки уплаты согласно государственным контрактам предусматривались в мае и августе 2020 года).

Кроме того, в результате полного досрочного погашения принципалом (НАО "Центр "Омега") остатка задолженности по кредиту, обеспеченному государственной гарантией, в первом квартале 2020 года объем государственного долга сократился на 5,7 млрд рублей в связи с прекращением указанной гарантии, что исключает бюджетные риски, связанные с возникновением гарантийных случаев, и положительно влияет на долговую устойчивость Краснодарского края.

Таким образом, с начала 2020 года снижение объема государственного долга составило 10,7 млрд рублей за счет досрочного погашения кредитов кредитных организаций и прекращения обязательств по государственной гарантии.

В целях снижения бюджетных рисков предоставление новых государственных гарантий в 2020 году не предусматривается.

Также оптимизированы сроки привлечения новых заимствований. Привлечение кредитов кредитных организаций в объеме 16 млрд рублей для рефинансирования долговых обязательств и финансирования дефицита краевого бюджета отсрочено на IV квартал 2020 года.

По результатам проводимых мероприятий по оптимизации сроков погашения и привлечения заимствований по итогам 2020 года ожидается экономия по расходам на обслуживание государственного долга в сумме 500 млн рублей.

По состоянию на 1 октября 2020 г. объем государственного долга составляет 88,8 млрд рублей. В структуре государственного долга доля бюджетных кредитов составляет 66,2%, государственных облигаций - 33,8%. Все долговые обязательства являются долгосрочными, что способствует снижению бюджетных рисков.

Объем реструктурированных обязательств Краснодарского края перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам по состоянию на 1 октября 2020 г. составляет 58,8 млрд рублей, в том числе обязательства со сроками уплаты с 2025 по 2034 год - 43,0 млрд рублей (48,4% общего объема государственного долга).

По всем реструктурированным долговым обязательствам плата за пользование средствами федерального бюджета установлена в размере 0,1% годовых.

Сохраняющийся высокий удельный вес бюджетных кредитов в общем объеме государственного долга оказывает существенное положительное влияние на оптимизацию расходов краевого бюджета по обслуживанию государственного долга, поскольку процентные ставки по этим кредитам многократно ниже размера платы по другим видам заимствований.

Наличие в структуре государственного долга различных видов долговых обязательств и распределение по годам выплат по их погашению являются факторами, положительно влияющими на снижение бюджетных рисков, связанных с существующим объемом государственного долга.

В результате проведения в 2020 году операций с различными видами долговых обязательств по состоянию на 1 января 2021 г. общий объем государственного долга прогнозируется на уровне не более 104,8 млрд рублей, что на 35,4 млрд рублей ниже его значения на начало 2019 года и соответствует требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации.

2. Цели, задачи и особенности долговой политики Краснодарского края на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов

2.1. Основные факторы, определяющие характер, особенности и направления долговой политики Краснодарского края на 2021 - 2022 годы:

сохраняющийся значительный накопленный объем государственного долга;

необходимость финансового обеспечения принятых расходных обязательств Краснодарского края в полном объеме;

значительный объем расходов краевого бюджета в социальной сфере;

волатильность финансового рынка;

влияние экономической ситуации на развитие отраслей экономики Краснодарского края и снижение объема налоговых и неналоговых доходов краевого бюджета по сравнению с 2019 годом.

2.2. Цели долговой политики Краснодарского края:

обеспечение сбалансированности краевого бюджета и достижение в перспективе высокого уровня долговой устойчивости Краснодарского края;

надлежащее выполнение условий соглашений в сфере бюджетного кредитования;

соблюдение ограничений по объему государственного долга, в том числе объему рыночных обязательств, и расходов на обслуживание государственного долга, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации и соглашениями в сфере бюджетного кредитования;

недопущение возникновения просроченной задолженности по погашению и обслуживанию долговых обязательств;

минимизация расходов на обслуживание государственного долга;

проведение эффективной долговой политики, ориентированной на среднесрочные и долгосрочные заимствования, равномерное распределение нагрузки по погашению долговых обязательств, ежегодное ограничение уровня долговой нагрузки на краевой бюджет;

развитие рынка субфедеральных долговых обязательств.

2.3. Задачи долговой политики Краснодарского края:

соблюдение законодательства Российской Федерации и Краснодарского края при осуществлении заимствований;

исполнение обязательств по погашению и обслуживанию государственного долга в полном объеме и в установленные сроки;

соблюдение ограничений по уровню долговой нагрузки, доле рыночных обязательств по отношению к сумме доходов краевого бюджета без учета без возмездных поступлений, установленных соглашениями в сфере бюджетного кредитования;

ограничение роста объёма государственного долга и уровня долговой нагрузки;

обеспечение ежегодно неувеличения доли рыночных обязательств по отношению к сумме доходов краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений свыше 37 процентов;

минимизация рисков, связанных с осуществлением заимствований;

привлечение в краевой бюджет кредитов от кредитных организаций исключительно по ставкам на уровне не более чем уровень ключевой ставки, установленный Центральным банком Российской Федерации, увеличенный на 1 процент годовых;

поддержание необходимого уровня кредитоспособности Краснодарского края, формирование его благоприятной кредитной истории;

обеспечение прозрачности и предсказуемости долговой политики Краснодарского края, сохранение преемственности основных направлений управления государственным долгом.

В 2021 году и плановом периоде 2022 и 2023 годов необходимо осуществлять управление сложившимся в предшествующие годы государственным долгом, в том числе обеспечивать своевременное погашение долговых обязательств, процентов по кредитам и купонного дохода по государственным облигациям. Требуемые для этого средства на соответствующие годы будут предусматриваться в краевом бюджете в необходимом объеме.

Долговая стратегия в 2021 - 2023 годах предполагает осуществление заимствований в целях рефинансирования ранее возникших долговых обязательств и финансирования дефицита краевого бюджета при возникновении потребности в финансовом обеспечении расходов краевого бюджета, имеющих первостепенное значение для социально-экономического развития региона, в том числе расходов в рамках реализации национальных проектов в Краснодарском крае. При этом ежегодные объемы заимствований будут определяться с учетом необходимости ограничения уровня долговой нагрузки.

Такой подход призван обеспечить сбалансированность краевого бюджета при одновременном ежегодном ограничении общего объема государственного долга и уровня долговой нагрузки, что является первоочередной задачей в сфере управления государственным долгом в 2021 - 2023 годах.

Выполнение поставленных задач потребует реализации комплекса мер, направленных на увеличение собственных доходов краевого бюджета, оптимизацию расходов и ограничение размера дефицита краевого бюджета с перспективой отказа в последующие годы от привлечения заимствований для финансирования дефицита краевого бюджета. Необходимость их решения учитывалась при составлении проекта краевого бюджета на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов. Аналогичный подход будет сохраняться при составлении проекта краевого бюджета на последующие периоды.

В таблице 2 приведены прогнозируемые показатели по государственному долгу на 2020 - 2023 годы.

Таблица 2

Показатели,
характеризующие государственный долг

N п/п	Наименование	Год
		2020	2021	2022	2023
1	2	3	4	5	5
1	Объем государственного долга, млрд руб. (не более)	105,0	115,0	125,0	129,0
2	Ограничения по государственному долгу, установленные соглашениями в сфере бюджетного кредитования, % (не более): долговая нагрузка доля общего объема рыночных обязательств по отношению к сумме доходов краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений	72,0	70,0	67,0	63,0
		37,0	37,0	37,0	37,0

2.4. Основными инструментами реализации долговой политики Краснодарского края в 2021 - 2023 годах будут являться рыночные заимствования, привлекаемые в целях погашения долговых обязательств и (или) финансирования дефицита краевого бюджета.

В целях оптимального выбора долговых инструментов на постоянной основе будут проводиться мониторинг и сравнительный анализ условий и результатов привлечения рыночных заимствований субъектами Российской Федерации.

Кредиты кредитных организаций планируется привлекать в течение финансового года по мере возникновения потребности в дополнительных финансовых ресурсах путем осуществления в установленном порядке закупки соответствующих финансовых услуг. В целях более равномерного распределения по годам объема платежей по погашению заимствований, а также для привлечения большего количества участников аукционов по закупке финансовых услуг по предоставлению кредитов Краснодарскому краю будут привлекаться среднесрочные кредиты кредитных организаций. При определении сроков привлечения заимствований также будут учитываться состояние финансового рынка и условия кредитования субъектов Российской Федерации кредитными организациями.

В целях установления начальных процентных ставок по планируемым к привлечению в течение финансового года в краевой бюджет кредитам кредитных организаций на уровне не более чем уровень ключевой ставки, установленный Центральным банком Российской Федерации, увеличенный на 1 процент годовых, будет осуществляться систематический мониторинг результатов аукционов по закупке услуг кредитных организаций по предоставлению кредитов субъектам Российской Федерации.

Вопрос о размещении выпусков государственных облигаций будет рассматриваться с учетом общего объема привлечения заимствований в соответствующем году, состояния финансового рынка и сравнительных условий осуществления различных видов заимствований. При принятии решения о размещении государственных облигаций в программу государственных внутренних заимствований Краснодарского края на соответствующий год будут вноситься необходимые изменения с одновременным уточнением планируемого объема привлечения (погашения) кредитов кредитных организаций.

В целях управления текущей ликвидностью краевого бюджета по мере необходимости может быть использован механизм привлечения бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счете бюджета (далее - казначейские кредиты). Объем привлечения и погашения казначейских кредитов определяется в пределах ежегодно устанавливаемого лимита. Привлечение казначейских кредитов осуществляется в пределах финансового года и не влечет увеличения объема государственного долга по итогам соответствующего года.

Для минимизации нагрузки на краевой бюджет по погашению долговых обязательств при составлении и исполнении краевого бюджета будут анализироваться объемы погашения долговых обязательств прошлых лет, приходящиеся на соответствующие финансовые годы. Сроки, на которые будут привлекаться новые заимствования, планируется устанавливать с учетом необходимости достижения равномерного распределения нагрузки по погашению и обслуживанию долговых обязательств по годам.

2.5. Риски, возникающие в процессе управления государственным долгом:

риск рефинансирования - вероятность того, что Краснодарский край не сможет осуществить на приемлемых условиях новые заимствования для погашения накопленного государственного долга и в результате будет вынужден использовать доходы краевого бюджета для погашения долговых обязательств;

процентный риск - вероятность увеличения суммы расходов краевого бюджета на обслуживание государственного долга вследствие увеличения процентных ставок;

операционный риск - вероятность возникновения потерь (убытков) и (или) дополнительных затрат вследствие ошибок (просчетов) в процессе привлечения заимствований, а также нарушения норм бюджетного законодательства Российской Федерации в процессе управления государственным долгом, сбоев или отказа используемых учетно-расчетных, информационных и иных систем.

Для количественной оценки бюджетных рисков используются следующие показатели:

1) долговая нагрузка на краевой бюджет:

в 2020 году - максимальное значение 72%;

в 2021 году - максимальное значение 70%;

в 2022 году - максимальное значение 67%;

в 2023 году - максимальное значение 63%;

2) доля объема расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов краевого бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, - максимальное значение устанавливается на уровне 5%;

3) доля краткосрочных долговых обязательств в общем объеме государственного долга - максимальное значение устанавливается на уровне 15%;

4) годовая сумма платежей по погашению и обслуживанию государственного долга, возникшего по состоянию на 1 января очередного финансового года, без учета платежей, направляемых на досрочное погашение долговых обязательств со сроками погашения после 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, к общему объему налоговых и неналоговых доходов краевого бюджета и дотаций из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации - максимальное значение 13%.

2.6. Поддержание диалога с инвестиционным сообществом.

Важнейшим условием для привлечения в краевой бюджет заемных средств в необходимых объемах и в целом успешной реализации долговой политики Краснодарского края является обеспечение постоянного доступа к финансовым рынкам.

В этих целях необходимо обеспечивать прозрачность и предсказуемость проводимой Краснодарским краем заемной (долговой) политики, на постоянной основе взаимодействовать с кредиторами (инвесторами).

Для формирования благоприятной кредитной истории Краснодарского края на официальном сайте министерства финансов Краснодарского края будет продолжена практика размещения правовых актов Краснодарского края по вопросам управления государственным долгом, информации о долговой политике региона на соответствующие годы, сведений об объеме и структуре государственного долга (по состоянию на первое число каждого месяца), информации о проведении операций с долговыми обязательствами (привлечение, погашение, выплата купонного дохода по государственным облигациям), о планируемом осуществлении закупок услуг кредитных организаций и о предстоящем размещении государственных облигаций.

Взаимодействие с кредиторами (инвесторами) также будет осуществляться в рамках реализации мероприятий по присвоению и поддержанию кредитных рейтингов Краснодарского края и государственных ценных бумаг Краснодарского края, проведения встреч, интервью, консультаций, переговоров, участия в совещаниях, конференциях. Информация об уровне кредитных рейтингов Краснодарского края будет систематически размещаться на официальном сайте министерства финансов Краснодарского края.

Министр финансов Краснодарского края

С.В. Максименко