Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 декабря 2020 г. N 73-КАДПР20-2-К8 Суд отменил кассационное определение и направил дело о признании незаконным бездействия ответчика, выразившегося в непринятии мер по организации ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов, а также возложении обязанностей организовать проведение указанных мероприятий на новое рассмотрение в суд кассационной инстанции, поскольку он не учёл установленные судами первой и апелляционной инстанций обстоятельства, касающиеся реальной угрозы недостижения ожидаемого результата государственной программы на момент рассмотрения данного дела

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 декабря 2020 г. N 73-КАДПР20-2-К8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации на кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 19 марта 2020 года по делу N 2а-1720/2019 по административному исковому заявлению Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределённого круга лиц и Российской Федерации к министерству природных ресурсов Республики Бурятия о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по организации ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов в районе посёлка Стеклозавод города Улан-Удэ Республики Бурятия, исключающих попадание нефтепродуктов в реку Селенга, а также возложении обязанностей организовать проведение мероприятий.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., возражения против удовлетворения кассационного представления представителей министерства природных ресурсов Республики Бурятия Гармаевой Л.В. и Цыдыповой Д.С., объяснения представителя Федерального агентства водных ресурсов Бачериковой С.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., полагавшей, что кассационное определение подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Восточно-Байкальский межрайонный природоохранный прокурор в интересах неопределённого круга лиц и Российской Федерации обратился в суд с указанным административным иском, в котором просил возложить на административного ответчика следующие обязанности: в течение шести месяцев с момента вступления решения суда в законную силу организовать проведение мероприятий по установлению параметров скопления нефтепродуктов в районе посёлка Стеклозавод города Улан-Удэ Республики Бурятия, в том числе границ указанной территории, подлежащей освобождению от подпочвенного скопления нефтепродуктов, объёма нефтепродуктов; в течение одного года с момента вступления решения суда в законную силу определить механизм ликвидации скопления нефтепродуктов в полном объёме и обеспечить выполнение мероприятий по исключению загрязнения реки Селенга нефтепродуктами: в течение шести месяцев с момента вступления решения суда в законную силу организовать мероприятия по защите реки Селенга от загрязнения нефтепродуктами в период затопления береговой полосы путём возведения защитных сооружений.

В обоснование заявленных требований прокурор указал: по результатам проведённой проверки соблюдения природоохранного законодательства при осуществлении работ, связанных с ликвидацией подпочвенного скопления нефтепродуктов, загрязняющих воды реки Селенга в районе посёлка Стеклозавод города Улан-Удэ Республики Бурятия, Восточно-Байкальской межрайонной природоохранной прокуратурой установлено, что в нарушение требований законодательства министерством природных ресурсов Республики Бурятия не определена общая площадь линзы нефтепродуктов и параметры их скопления в зонах переменного насыщения, не обеспечены разработка и проведение мероприятий, необходимых для ликвидации негативного воздействия на окружающую среду, чем нарушено конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду и создана угроза причинения ущерба уникальной экологической системе объекта Всемирного наследия Юнеско - озера Байкал.

Решением Железнодорожного районного суда города Улан-Удэ Республики Бурятия от 3 июня 2019 года административный иск прокурора удовлетворён в полном объёме.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 22 ноября 2019 года решение суда первой инстанции изменено, его резолютивная часть изложена в следующей редакции: "Административное исковое заявление Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить. Признать незаконным бездействие министерства природных ресурсов Республики Бурятия, выразившееся в неисполнении мероприятий Федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие байкальской природной территории на 2012-2020 годы", утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года N 847, за период 2012-2019 годы. Обязать министерство природных ресурсов Республики Бурятия в срок до 31 декабря 2020 года принять меры по исполнению Федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие байкальской природной территории на 2012-2020 годы", утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года N 847, в целях достижения ожидаемых результатов указанной Федеральной целевой программы".

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 19 марта 2020 года указанные судебные акты отменены, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении требований Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора (ошибочно названного в данном судебном акте Байкальским Межрегиональным природоохранным прокурором).

В кассационном представлении, поданном в Верховный Суд Российской Федерации, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации просит об отмене кассационного определения судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 19 марта 2020 года.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 30 ноября 2020 года кассационное представление с делом передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Относительно доводов, изложенных в кассационном представлении, министерством природных ресурсов Республики Бурятия представлены письменные возражения, заинтересованным лицом закрытым акционерным обществом "Экопром" - объяснения.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационного представления и возражений на него, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что при рассмотрении настоящего административного дела судом кассационной инстанции были допущены такого характера нарушения норм права.

Из материалов административного дела следует, что 27 ноября 2012 года между министерством природных ресурсов Республики Бурятия (далее - министерство) и закрытым акционерным обществом "Экопром" (далее - общество) заключён государственный контракт N 39 на выполнение работ по параметризации подземного загрязнения нефтепродуктами со сроком до 28 июля 2013 года.

Мероприятия по установлению параметров скопления нефтепродуктов проводились в рамках федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы", утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года N 847 (далее - Программа). Ожидаемым результатом мероприятий, определённых Программой, является снижение общей площади земель Байкальской природной территории, подвергшихся высокому и экстремально высокому загрязнению; данный результат достигнут не был в том числе по причине бездействия административного ответчика, выразившегося в ненадлежащей организации работ по установлению параметров линзы и механизма её ликвидации, ненадлежащей разработке задания при размещении государственного заказа на определение параметров скопления нефтепродуктов.

В рамках реализации Программы 15 ноября 2013 года между министерством и обществом заключён государственный контракт N 7-р со сроком выполнения работ до 8 февраля 2019 года, предусматривающий осуществление мероприятий по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов, защите поверхностных и подземных вод, в том числе по обустройству перехватывающего дренажа для предотвращения попадания в реку Селенга нефтезагрязнений.

В результате прокурорской проверки соблюдения природоохранного законодательства при осуществлении работ, связанных с ликвидацией подпочвенного скопления нефтепродуктов, загрязняющих воды реки Селенга в районе посёлка Стеклозавод города Улан-Удэ Республики Бурятия, установлено, что административным ответчиком не определена общая площадь линзы нефтепродуктов, параметры скопления нефтепродуктов в зонах переменного насыщения не изучались; отсутствуют сведения о мероприятиях, необходимых для ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов в полном объёме; выполняемые мероприятия по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов не основаны на научных исследованиях и не повлекли ликвидацию в полном объёме скопления нефтепродуктов. В период затопления траншеи наблюдается поступление нефтепродуктов в реку Селенга, вблизи берега реки обнаружена нефтяная плёнка, замазучивание берега и плёнки нефтепродуктов на поверхности воды, по результатам лабораторных исследований проб воды установлено превышение предельно допустимых концентраций по нефтепродуктам; сооружения системы дренажа частично разрушены в результате подтопления, выявлено затопление концевых колодцев для откачки после дренажа нефтесодержащей жидкости. Данные обстоятельства послужили основанием для обращения Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора в суд с административным исковым заявлением.

Судом установлено, что административный ответчик не обеспечил качественное выполнение указанных работ в соответствии с нормативными требованиями, исследования, направленные на определение объёма скопления нефтепродуктов, общей площади и иных параметров, осуществлены не в полной мере, а проводимые работы по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов в указанном районе недостаточны; нефтепродукты поступают в реку, существует угроза их попадания в озеро Байкал.

Разрешая настоящее административное дело, суд пришёл к выводу о допущении министерством незаконного бездействия, выразившегося в непринятии необходимых и исчерпывающих мер по организации ликвидации скопления нефтепродуктов, по предупреждению и устранению последствий экологического ущерба, и удовлетворил административные исковые требования прокурора.

Изменяя решение суда первой инстанции в указанной части, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия учла установленные по делу обстоятельства и согласилась с выводом суда о том, что необходимо признать незаконным бездействие министерства, но указала, что бездействие выразилось в неисполнении мероприятий Программы за рассматриваемый период 2012-2019 годы.

При этом суд апелляционной инстанции, сославшись на принцип поэтапного достижения результатов Программы, установленный Методикой оценки эффективности её реализации (приложение N 8 к Программе), проводимой ежегодно на основе системы целевых индикаторов и показателей в целях мониторинга динамики изменений, произошедших за оцениваемый период, для уточнения или корректировки в дальнейшем поставленных задач и проводимых мероприятий, заключил, что, поскольку отсутствуют доказательства соответствия результатов уже выполненных работ цели Программы и степени приближения к ней, это требует судебного пресечения.

Восьмой кассационный суд общей юрисдикции отменил состоявшиеся по административному делу судебные акты и, сославшись на недоказанность бездействия министерства, принял новое решение об отказе в удовлетворении административного иска прокурора. При этом указал, что, поскольку административным ответчиком были заключены указанные государственные контракты, по результатам выполнения работ в рамках которых обществом составлены и переданы заказчику документы, в том числе программа работ по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов, итоговые отчёты о выполнении работ, заключение о объёмах и качестве проведённых работ, министерством не допущено бездействия по выполнению мероприятий по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов, предусмотренных Программой; доказательств обратного, по мнению суда кассационной инстанции, прокурором при разрешении административного спора не представлено. Оценённые нижестоящими судами в установленном процессуальным законом порядке имеющиеся в деле документы, в том числе: справка о результатах проверки деятельности общества от 5 августа 2016 года, отчёт о результатах совместного контрольного мероприятия, утверждённый Коллегией Счётной палаты Российской Федерации 14 ноября 2018 года, справка о результатах участия в проверке, проводимой Восточно-Сибирской межрайонной природоохранной прокуратурой в отношении общества от 24 августа 2018 года, составленная государственным инспектором отдела государственного контроля и надзора в сфере природопользования Управления Росприроднадзора по Республике Бурятия, отчётные документы общества о выполнении работ по государственным контрактам, - как заключил кассационный суд общей юрисдикции, такими доказательствами не являются, не свидетельствуют о бездействии административного ответчика и неисполнении им мероприятий Программы за рассматриваемый период 2012-2019 годы.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с такими выводами кассационного суда общей юрисдикции и полагает, что они основаны на неправильном применении норм материального права и процессуального права.

Суд кассационной инстанции, считая правильным вывод суда апелляционной инстанции об ограничении функциональной компетенции административного ответчика исполнением обязательств по государственным контрактам в рамках Программы, но вместе с тем отрицая допущение министерством бездействия, в нарушение положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вышел за пределы своих полномочий и фактически переоценил собранные по административному делу доказательства.

При этом суждение суда кассационной инстанции о том, что заключение министерством указанных государственных контрактов с обществом исключает факт допущения административным ответчиком незаконного бездействия, выразившегося в невыполнении предусмотренных Программой мероприятий по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов в указанном районе, несостоятельно. Как следует из материалов административного дела, судами первой и апелляционной инстанций установлены отсутствие предполагаемого результата, недостижение на момент рассмотрения дела определённых Программой индикаторов, показателей результативности мероприятий, а также непринятие министерством необходимых и исчерпывающих мер по организации ликвидации указанного скопления нефтепродуктов, что свидетельствует о бездействии административного ответчика.

Указав, что в рамках настоящего дела при разрешении требований прокурора о признании незаконным бездействия министерства и возложения на него названных выше обязанностей не подлежат оценке обстоятельства, связанные с вопросами выполнения обществом договорных обязательств перед министерством, в связи с чем эти вопросы, а также соответствие результатов уже выполненных работ поставленной Программой цели и степени приближения к ней, полноты технического задания, объёма фактически необходимых и определённых к исполнению контрактами мероприятий не могут быть предметом проверки в порядке административного судопроизводства, поскольку подлежат разрешению в порядке искового производства с использованием способов защиты, предусмотренных гражданским законодательством, кассационный суд общей юрисдикции сделал ошибочное заключение о ненадлежащем способе защиты права, избранном прокурором при обращении в суд.

Суды в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (пункт 2 части 1 статьи 1 данного кодекса).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "пункт 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства РФ"

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" разъяснил, что к административным делам, рассматриваемым по правилам названного кодекса, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику (пункт 1).

Согласно Положению о министерстве природных ресурсов Республики Бурятия, утверждённому постановлением правительства Республики Бурятия от 9 марта 2007 года N 65, министерство является исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере использования, воспроизводства и охраны (защиты) природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий регионального значения, объекты животного мира и среду их обитания, в области охоты, мониторинга окружающей природной среды, её загрязнения, а также по участию в выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, особо охраняемых природных территорий регионального значения и государственной экологической экспертизы, охраны атмосферного воздуха, в области лесных отношений исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг в пределах предоставленных полномочий, а также специально уполномоченным органом государственной власти названной республики, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области водных отношений.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определены Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статьёй 3 которого предусмотрено, что деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципов: обязательности участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц; ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях.

Водным кодексом Российской Федерации предусмотрена передача Российской Федерацией органам государственной власти её субъектов полномочий на осуществление мер: по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации; по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, а также в отношении внутренних морских вод (часть 1 статьи 26).

Спорные правоотношения не основаны на равенстве их участников, поскольку административный ответчик как орган исполнительной власти Республики Бурятия, заключая и исполняя государственные контракты в рамках Программы, осуществляет публично-властные полномочия по участию в реализации государственной политики в сфере охраны окружающей среды.

Таким образом, учитывая публично-правовой статус министерства как органа государственной власти субъекта Российской Федерации, предмет данного спора, наличие у административного ответчика обязанности принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного физического воздействия на окружающую среду и естественные экологические системы, а также возможность (в случае ненадлежащего исполнения и не в полном объёме указанных государственных контрактов) наступления негативных последствий, нарушающих права неопределённого круга лиц, и принимая во внимание уникальность Байкальской природной территории, административное исковое заявление прокурора подлежит рассмотрению судом в порядке административного судопроизводства с установлением, исследованием, проверкой обстоятельств, связанных с допущением административным ответчиком - уполномоченным органом власти оспариваемого бездействия, в том числе с соответствующей оценкой реальной угрозы недостижения ожидаемого результата Программы на конкретный период, то есть до окончания её действия в 2020 году.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что кассационный суд общей юрисдикции сделал необоснованный вывод об отсутствии бездействия со стороны министерства, поскольку не учёл установленные судами первой и апелляционной инстанций обстоятельства, касающиеся реальной угрозы недостижения ожидаемого результата Программы на момент рассмотрения настоящего дела, и отверг имеющиеся в его материалах доказательства, позволяющие правильно разрешить вопрос о факте допущения административным ответчиком оспариваемого прокурором бездействия.

При таком положении принятый Восьмым кассационным судом общей юрисдикции по настоящему административному делу судебный акт нельзя признать законным, он подлежит отмене, дело - направлению на новое кассационное рассмотрение в названный суд.

Суду кассационной инстанции при новом рассмотрении дела необходимо учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 19 марта 2020 года отменить и административное дело направить в тот же суд на новое кассационное рассмотрение.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.