Определение Конституционного Суда РФ от 17 декабря 2020 г. N 2861-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы местной религиозной организации Церкви "Евангельских христиан-баптистов" на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 5 части 6 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации и подпункта "ж" пункта 27 статьи 1 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи К.В. Арановского, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы местной религиозной организации Церкви "Евангельских христиан-баптистов",

установил:

1. В жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации местная религиозная организация Церкви "Евангельских христиан-баптистов" (далее также - религиозная организация) оспаривает конституционность пункта 5 части 6 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является несоответствие объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, за исключением случаев, если указанные ограничения предусмотрены решением об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, принятым в случаях, предусмотренных пунктом 9 части 7 статьи 51 этого Кодекса, и строящийся, реконструируемый объект капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории, не введен в эксплуатацию (в редакции Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ).

Заявитель также считает неконституционным подпункт "ж" пункта 27 статьи 1 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", поскольку в нем изложена оспариваемая редакция пункта 5 части 6 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Как следует из представленных материалов, в 2004 году местная религиозная организация Церкви "Евангельских христиан-баптистов" приобрела в собственность земельный участок на территории города Ухты Республики Коми с разрешенным использованием "для обслуживания индивидуального жилого дома". В 2006 году администрация муниципального образования городского округа "Ухта" выдала заявителю разрешение на строительство здания церкви в границах указанного земельного участка и впоследствии неоднократно продлевала действие этого разрешения - вплоть до 6 августа 2012 года.

6 августа 2012 года между местной религиозной организацией Церкви "Евангельских христиан-баптистов" и подрядчиком, осуществлявшим возведение церкви, был подписан акт сдачи-приемки законченного строительством объекта, а в октябре 2018 года религиозная организация обратилась в указанный уполномоченный орган с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, в чем ей было отказано.

Данный отказ религиозная организация обжаловала в Ухтинский городской суд Республики Коми, который решением от 19 марта 2019 года отказал в удовлетворении административного искового заявления. При этом суд учел, что в момент выдачи разрешения на строительство действовали утвержденные решением Совета муниципального образования "Город Ухта" от 27 сентября 2003 года Правила застройки территории города Ухты, согласно которым в территориальной зоне, где находится соответствующий земельный участок, допускалось размещение культовых зданий, а впоследствии решением Совета муниципального образования городского округа "Ухта" от 4 сентября 2013 года были утверждены новые Правила землепользования и застройки муниципального образования городского округа "Ухта", согласно которым земельный участок заявителя находится в зоне индивидуальной жилой застройки (ЖЗ 104), где размещение культовых зданий не предполагается.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Коми от 3 июня 2019 года решение суда первой инстанции оставлено без изменений, а апелляционная жалоба заявителя - без удовлетворения. Судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции кассационным определением от 24 декабря 2019 года отказала заявителю в удовлетворении его жалобы, отметив, что разрешение на строительство церкви было выдано несмотря на то, что разрешенное использование земельного участка предусматривало обслуживание индивидуального жилого дома и впоследствии не менялось.

Судья Верховного Суда Российской Федерации определением от 18 августа 2020 года отказал в передаче кассационной жалобы указанной религиозной организации для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам этого Суда.

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 15 (части 1, 2 и 4), 17 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 46, 54 и 55, в той мере, в которой они во взаимосвязи и по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, препятствуют выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта, построенного в соответствии с полученным в установленном законом порядке разрешением на строительство, выданным до введения в действие подпункта "ж" пункта 27 статьи 1 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ.

2. Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, владеть, пользоваться и распоряжаться ею как единолично, так и совместно с другими лицами, если это не вредит окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 9; статья 17, часть 3; статья 35, часть 2; статья 36, части 1 и 2).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался в том смысле, что Земельный кодекс Российской Федерации, следуя конституционным предписаниям, признает одним из принципов земельного законодательства деление земель по целевому назначению на категории и в силу этого правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к конкретной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1). Этот принцип должен обеспечить эффективное использование и охрану земли, чему и служат положения Земельного кодекса Российской Федерации (пункт 2 статьи 7 и абзац второй статьи 42), а также Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 2 статьи 260), возлагающие на собственников земельных участков, включая расположенные в границах населенных пунктов, обязанность использовать их в соответствии с разрешенным видом использования и установленным для них целевым назначением (Постановление от 30 июня 2011 года N 13-П; определения от 24 декабря 2013 года N 2153-О, от 24 марта 2015 года N 671-О, от 23 июня 2015 года N 1453-О, от 28 февраля 2017 года N 443-О и др.).

Кроме того, к принципам земельного законодательства Земельный кодекс Российской Федерации относит единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, в силу которого все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (подпункт 5 пункта 1 статьи 1). В Постановлении от 14 ноября 2019 года N 35-П Конституционный Суд Российской Федерации заметил, что этот принцип и принцип деления земель по целевому назначению в системном их единстве означают, что при строительстве и эксплуатации таких объектов (здания, сооружения, объекты капитального строительства, линейные объекты) должны соблюдаться требования, обусловленные целевым назначением земельного участка, в границах которого они создаются и используются. Обязанность соблюдать при возведении и последующей эксплуатации указанных объектов целевое назначение и правовой режим земельных участков вытекает из положений Земельного кодекса Российской Федерации (абзац седьмой статьи 42), Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 1 статьи 263), а также Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 3 статьи 4, часть 1 статьи 36, пункт 2 части 11 статьи 51 и часть 6 статьи 52).

2.1. Регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, связано с решениями органов публичной власти в градостроительной сфере, предназначенными обеспечить комфортную окружающую среду в населенных пунктах, благоприятные условия жизни, транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных и других организаций (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 октября 2015 года N 2317-О). Соответственно, в статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, включая обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1), осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4).

Следуя принципам земельного и градостроительного законодательства, Градостроительный кодекс Российской Федерации (пункты 7 и 9 статьи 1) и Земельный кодекс Российской Федерации (статья 85) раскрывают понятие территориальной зоны, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент, закрепляющий, помимо прочего, в ее границах виды разрешенного использования земельных участков, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом в том числе определенных этим Кодексом территориальных зон, сложившейся планировки территории и существующего землепользования, а также возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков. В результате градостроительного зонирования могут определяться различные территориальные зоны, в том числе жилые зоны, где, согласно части 3 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, прямо допускается размещение культовых зданий.

В свою очередь, часть 2 статьи 36 того же Кодекса предусматривает, что градостроительные регламенты должны устанавливаться с учетом в том числе видов территориальных зон, фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны, возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны разных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также с учетом функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.

Соответствующие регламенты, согласно пунктам 2 и 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, образуют основу правового режима земельных участков и обязательны для исполнения всеми их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами.

2.2. Статья 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентируя выдачу разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, определяет его как документ, удостоверяющий выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации (часть 1), и закрепляет перечень документов, необходимых для принятия решения о выдаче соответствующего разрешения (часть 3).

В свою очередь, часть 5 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает обязанность уполномоченного органа обеспечить в установленный срок проверку наличия и правильности оформления необходимых документов, а также осмотр объекта капитального строительства, в ходе которого осуществляется проверка соответствия такого объекта, в частности, требованиям, указанным в разрешении на строительство, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка, ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиям проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

При этом по завершении перечисленных мероприятий уполномоченный орган может отказать в выдаче искомого разрешения с указанием причин отказа. Часть 6 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации закрепляет перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, одним из которых является несоответствие объекта разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации именно на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, за исключением случаев, если указанные ограничения предусмотрены решением об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, принятым в случаях, предусмотренных пунктом 9 части 7 статьи 51 этого Кодекса, и строящийся, реконструируемый объект капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории, не введен в эксплуатацию (пункт 5).

Сами по себе приведенные нормативные положения, обеспечивая обязательность соблюдения правового режима земельных участков и исполнения градостроительных регламентов, подлежат применению во взаимосвязи с иными предписаниями Градостроительного кодекса Российской Федерации и не предполагают принятия уполномоченными органами решений в нарушение прав застройщиков и вопреки требованиям федерального законодательства.

2.3. Оспаривая конституционность пункта 5 части 6 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации и подпункта "ж" пункта 27 статьи 1 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ, заявитель отмечает, что до 4 августа 2018 года статья 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предполагала отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию на основании несоответствия построенного объекта разрешенному виду использования земельного участка на дату выдачи разрешения на ввод такого объекта в эксплуатацию, так как требовала такого соответствия на дату выдачи разрешения на строительство.

Между тем, как следует из представленных материалов, отказывая заявителю в передаче его кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, судья этого Суда исходил из того, что уполномоченный орган местного самоуправления отказал заявителю в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию на основании, в частности, пункта 5 части 6 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ввиду того что данный объект не соответствует разрешенному использованию земельного участка - для обслуживания индивидуального жилого дома - и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию: в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования городского округа "Ухта" от 4 сентября 2013 года объект капитального строительства находится в территориальной зоне, в которой размещение объектов капитального строительства религиозного использования не допускается. При этом разрешенное использование земельного участка - для обслуживания индивидуального жилого дома - оставалось неизменным как при выдаче разрешения на строительство, так и ко времени обращения за разрешением на ввод объекта в эксплуатацию. Что касается подпункта "ж" пункта 27 статьи 1 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ, то представленные с жалобой материалы не подтверждают применения судами его положений как таковых в деле заявителя.

Заявитель усматривает неконституционность оспариваемых норм также в том, что их применение в сочетании с произвольным изменением правил застройки, вероятность которого невозможно предугадать, влечет для него безусловный отказ во введении объекта в эксплуатацию.

Между тем положения градостроительного законодательства, регламентирующие порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки, утверждение таких правил, а также внесение в них изменений, не предполагают произвольного применения, в том числе в отступление от требований статей 35 и 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом решения и действия органов местного самоуправления и их должностных лиц, связанные с разработкой, утверждением и изменением документов территориального планирования или градостроительного зонирования, подлежат судебной проверке в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

При таких обстоятельствах жалоба и представленные к ней материалы не позволяют Конституционному Суду Российской Федерации предположить нарушение конституционных прав и свобод местной религиозной организации Церкви "Евангельских христиан-баптистов" именно в том смысле, в каком заявитель связывает такое нарушение с применением оспариваемых им законоположений.

Установление же обстоятельств, имеющих значение для разрешения судами дела заявителя, как и выбор относящихся к делу норм, в том числе с особенностями их действия во времени и по кругу лиц, не входят в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, как их определяют статья 125 Конституции Российской Федерации и статья 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43, частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы местной религиозной организации Церкви "Евангельских христиан-баптистов", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин