Решение Волгоградского областного суда от 3 июня 2020 г. N 3а-273/2020 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим решения Волжской городской Думы Волгоградской обл. от 29.11.2013 N 5-ВГД "О принятии Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы городского округа - город Волжский Волгоградской области"

г. Волгоград 3 июня 2020 года

Волгоградский областной суд в составе

председательствующего Ждановой С.В.,

при секретаре Булдаковой С.В.,

с участием прокурора Волгоградской областной

прокуратуры Толстиковой С.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Дияновой Маргариты Викторовны о признании недействующим в части решения Волжской городской Думы Волгоградской области от 29 ноября 2013 года N 5-ВГД "О принятии Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы городского округа - город Волжский Волгоградской области",

установил:

решением Волжской городской Думы Волгоградской области от 29 ноября 2013 года принято Положение N 5-ВГД "О пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы городского округа - города Волжского Волгоградской области" (далее - Положение N 5-ВГД).

В соответствии с пунктом 6.4 Положения N 5-ВГД за каждый полный год стажа муниципальной службы сверх стажа, продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 166-ФЗ) пенсия за выслугу лет увеличивается на 1% среднемесячного денежного содержания муниципального служащего.

При этом пенсия не может превышать 75 процентов среднемесячного денежного содержания муниципального служащего и составлять более 1,2 должностного оклада.

Пунктом 6.6 поименованного Положения размер пенсии за выслугу лет за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности) и фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации и пенсии по государственному пенсионному обеспечению, назначенной отдельным категориям граждан, осуществляемой за счёт средств федерального бюджета в соответствии с федеральными законами, не может быть менее 1000 рублей.

В настоящее время оспариваемое Положение действует в редакции решений Волжской городской Думы Волгоградской области от 23 мая 2014 года N 60-ВГД, от 29 мая 2015 года N 173-ВГД, от 30 сентября 2016 года N 279-ВГД, от 16 декабря 2016 года N 296-ВГД, от 26 декабря 2016 года N 301-ВГД, от 30 июня 2017 года N 334-ВГД, от 22 ноября 2017 года N 360-ВГД, от 26 ноября 2019 года N 72-ВГД, от 27 марта 2020 года N 90-ВГД.

Положение N 5-ВГД опубликовано в установленном порядке в печатном издании "Волжский муниципальный вестник", N 71, 30 ноября 2013 года.

Диянова М.В. обратилась в Волгоградский областной суд с требованием о признании недействующими пунктов 6.4, 6.6 Положения N 5-ВГД как несоответствующими части 1 статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ" (далее - Федеральный закон N 25-ФЗ) и статьям 5, 6 Закона Волгоградской области от 30 декабря 2002 года N 778-ОД "О пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших государственную должность Губернатора Волгоградской области (Главы администрации Волгоградской области), лиц, замещавших государственные должности Волгоградской области и должности государственной гражданской службы Волгоградской области" (далее - Закон Волгоградской области N 778-ОД)

В обоснование своих требований Диянова М.В. указала, что она работала начальником инспекции по бухгалтерскому и финансовому контролю и отчётности "Контрольно-счётной палаты городского округа - город Волжский Волгоградской области", имеет стаж муниципальной службы 26 лет 07 месяцев 12 дней. В связи с выходом на пенсию ей, как замещавшей должность муниципальной службы городского округа - города Волжского Волгоградской области, на основании постановления Главы городского округа - город Волжский Волгоградской области от 19 августа 2019 года N 97-ГО, принятого в соответствии с Положением N 5-ВГД, с 17 июля 2019 года была назначена пенсия за выслугу лет, составляющая суммарно с учётом пенсии по старости, 54% денежного содержания. Полагает, что такой размер пенсии является меньшим, чем мог бы быть, если бы оспариваемые пункты соответствовали указанным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В ходе судебного заседания представитель административного истца Шаповалов Н.А. заявленные требования поддержал в полном объёме по указанным в заявлении основаниям.

Представители административных ответчиков - Волжской городской Думы Волгоградской области Рустамова Е.В. и администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области Морозова Е.О. возражали по доводам административного иска, указывая, что нормативный акт принят в соответствии с полномочиями с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, положениям федерального законодательства не противоречит.

Выслушав лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора, полагавшего требования административного истца не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему выводу.

В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

Пунктом 11 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищённости гражданских служащих (как федеральных, так и субъектов Российской Федерации) им гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу.

Такой федеральный закон до настоящего времени не принят, в связи с чем условия предоставления права на пенсию государственным служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счёт средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом N 25-ФЗ муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объёме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24); муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23).

В силу части 2 статьи 24 Федерального закона N 25-ФЗ определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Приведённые нормативные положения Федерального закона N 25-ФЗ направлены на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путём введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. По существу, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, но не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона N 166-ФЗ условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Пункт 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" предусматривает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.

В данном случае основания возникновения права на пенсионное обеспечение за выслугу лет государственных гражданских служащих Волгоградской области и лиц, замещавших государственные должности Волгоградской области, а также порядок назначения пенсии за выслугу лет и определения её размера урегулированы принятым Волгоградской областной Думой Законом Волгоградской области N 778-ОД.

Согласно статье 4 этого Закона финансирование пенсии за выслугу лет поименованных выше лиц производится за счёт средств областного бюджета.

Статьёй 6 Закона Волгоградской области N 778-ОД, в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений, предусмотрено, что лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы Волгоградской области, пенсия за выслугу лет устанавливается при наличии минимально необходимого стажа государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году в размере 30 процентов среднемесячного денежного содержания государственного гражданского служащего Волгоградской области.

За каждый полный год стажа государственной гражданской службы, сверх минимально необходимого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году, размер пенсии за выслугу лет увеличивается на 3 процента ежемесячного денежного содержания государственного гражданского служащего Волгоградской области.

При этом пенсия не может превышать 60 процентов среднемесячного денежного содержания государственного гражданского служащего Волгоградской области и составлять более 2,6 должностного оклада.

Особенности организации муниципальной службы в Волгоградской области и правовое положение муниципальных служащих Волгоградской области урегулированы Законом Волгоградской области от 11 февраля 2008 года N 1626-ОД "О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области", принятым Волгоградской областной Думой. В соответствии со статьёй 9.2 этого Закона условия предоставления права на пенсию за выслугу лет муниципальным служащим определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Финансирование пенсий за выслугу лет муниципальным служащим осуществляется за счёт средств местных бюджетов.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счёт средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статьёй 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Из приведённых законоположений следует, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счёт средств местного бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Федеральными законами определены границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования. Поскольку финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счёт собственных доходов соответствующих муниципальных образований, то они с учётом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии муниципальным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий.

Доводы истца о несоответствии оспариваемого Положения части 1 статьи 24 Федерального закона N 25-ФЗ, в которой законодатель предусмотрел распространение прав государственного служащего, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объёме на муниципального служащего, являются несостоятельными.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении N 1591-О от 10 октября 2013 года, находящееся в системном единстве с пунктом 6 статьи 5 названного выше Федерального закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путём введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Между тем, органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счёт собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе устанавливать правила исчисления таких выплат, исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей.

С учётом изложенного выше суд не вправе вмешиваться в нормотворческую деятельность соответствующего органа местного самоуправления относительно порядка и условий предоставления лицам, замещавшим должности муниципальной службы, дополнительного пенсионного обеспечения.

При таких данных оспариваемое Постановление N 5-ВГД не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Дияновой Маргариты Викторовны о признании недействующим в части решения Волжской городской Думы Волгоградской области от 29 ноября 2013 года N 5-ВГД "О принятии Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы городского округа - город Волжский Волгоградской области" отказать.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Волгоградский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Жданова С.В.

решение в окончательной форме

принято 4 июня 2020 года

Судья /подпись/ Жданова С.В.

Копия верна:

Судья Волгоградского областного суда

Жданова С.В.