Постановление Уставного Суда Калининградской области от 26 января 2021 г. N 1-П "По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области абзаца первого части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа, принятого Решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15 ноября 2013 года N 205 "О принятии Устава Гурьевского городского округа"

город Калининград

26 января 2021 года

Уставный Суд Калининградской области в составе: председательствующего - председателя Ю.М.С., судей А.В.К., В.М.Ф., с участием представителя Гурьевского окружного Совета депутатов, как органа, принявшего правовой акт, подлежащий проверке, - Т.П.К., руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области абзаца первого части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа, принятого Решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15 ноября 2013 года N 205 "О принятии Устава Гурьевского городского округа".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Калининградской областной Думы шестого созыва П.Н.Ф.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области абзац первый части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа, принятого Решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15 ноября 2013 года N 205 "О принятии Устава Гурьевского городского округа", в той мере, в какой он не предусматривает вступление в силу после официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В.К., выступления представителя Гурьевского окружного Совета депутатов Т.П.К., приглашенного в судебное заседание представителя прокуратуры Калининградской области А.А.К., исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области установил:

1. В Уставный Суд 24 августа 2020 года поступило обращение в форме запроса депутата Калининградской областной Думы шестого созыва Павла Николаевича Федорова (далее - заявитель).

Заявитель просит признать не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области абзац первый части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа (далее - Устав городского округа), принятого Решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15 ноября 2013 года N 205 "О принятии Устава Гурьевского городского округа" (далее - Решение N 205).

По существу обращения заявитель поясняет следующее.

Согласно оспариваемой норме муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу со дня их официального опубликования (обнародования).

Федеральным законом от 18 июля 2017 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" часть 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) изложена в новой редакции. Согласно указанным изменениям к муниципальным нормативным правовым актам, которые вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), дополнительно отнесены муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления.

Таким образом, абзац первый части 11 статьи 27 Устава городского округа, в отличие от положений Федерального закона N 131-ФЗ, приведенный порядок вступления в силу предусматривает исключительно в отношении муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина Российской Федерации, не учитывает внесенные изменения в законодательство о местном самоуправлении, а именно, - вступление в силу после официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, и, следовательно, допускает возможность вступления в силу со дня их подписания.

По мнению заявителя, Гурьевским окружным Советом депутатов не исполнена обязанность, предусмотренная частью 9 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, внести необходимые изменения в Устав муниципального образования в течение шести месяцев со дня вступления в силу указанных выше изменений в Федеральный закон N 131-ФЗ, что влечет противоречие абзаца первого части 11 статьи 27 Устава городского округа абзацу первому части 2 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ и его несоответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Обосновывая свою правовую позицию, заявитель приводит нормы Конституции Российской Федерации (статья 12), Федерального закона N 131-ФЗ (части 1, 4 статьи 7, пункт 1 части 1 статьи 17, пункт 1 части 10 статьи 35, пункт 1 части 1 статьи 43, части 2, 3 статьи 44), Устава (Основного Закона) Калининградской области (пунктам 3, 4 статьи 15, статье 56, пункт 3 статьи 59).

Руководствуясь своей позицией, изложенной в обращении, требованиями Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", заявитель просит Уставный Суд признать абзац первый части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа, принятого Решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15 ноября 2013 года N 205 "О принятии Устава Гурьевского городского округа", в той мере, в какой он не предусматривает вступление в силу после официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, не соответствующим пунктам 3, 4 статьи 15, статье 56, пункт 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Представитель Гурьевского окружного Совета депутатов Т.П.К. в судебном заседании, в том числе пояснила, что согласно части 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области органы местного самоуправления обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, законам и иным нормативным правовым актам Калининградской области, при этом в целях соблюдения указанного нормативного предписания при самостоятельном регулировании органы местного самоуправления вправе определять только те элементы правотворческого процесса, установление которых отнесено к их компетенции, и вправе при необходимости воспроизводить элементы, определенные федеральным законодательством, не изменяя их содержание. Отсутствие в правовом акте предписаний, содержащихся в федеральном законе, не является препятствием для прямого действия федерального закона; установление федерального законодателя, предусмотренное частью 2 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ, и выполнение которого - безусловная обязанность соответствующих правоприменителей, не нуждается в подтверждении уставом муниципального образования.

Представитель прокуратуры Калининградской области А.А.К. считает, что абзац первый части 11 статьи 27 Устава городского округа в оспариваемой части противоречит федеральному законодательству и не соответствует Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Согласно статье 70 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает постановление по делу только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения Уставного Суда по настоящему делу является проверка на соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области абзаца первого части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа, принятого Решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15 ноября 2013 года N 205 "О принятии Устава Гурьевского городского округа", в той мере, в какой он не предусматривает вступление в силу после официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления.

2. Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

В силу статьи 56 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление. Местное самоуправление в Калининградской области осуществляется в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными федеральным законом.

Общие, правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления установлены Федеральным законом N 131-ФЗ. Согласно части 4 статьи 7, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Как следует из пункта 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области органы местного самоуправления обеспечивают соответствие уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области.

Части 1 и 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривают, что в систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Из содержания пункта 1 части 1 статьи 17, пункта 1 части 10 статьи 35 указанного Федерального закона следует, что принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

В силу части 9 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ приведение устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации осуществляется в установленный этими законодательными актами срок. В случае, если федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации указанный срок не установлен, срок приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации определяется с учетом даты вступления в силу соответствующего федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, необходимости официального опубликования (обнародования) и обсуждения на публичных слушаниях проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, учета предложений граждан по нему, периодичности заседаний представительного органа муниципального образования, сроков государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) такого муниципального правового акта и, как правило, не должен превышать шесть месяцев.

Федеральным законом от 18 июля 2017 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" часть 2 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ изложена в новой редакции: "Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования)".

Из вышеуказанного следует, что к муниципальным нормативным правовым актам, которые вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), федеральным законодателем дополнительно отнесены муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления.

Таким образом, абзац первый части 11 статьи 27 Устава городского округа, в отличие от положений Федерального закона N 131-ФЗ, приведенный порядок вступления в силу предусматривает исключительно в отношении муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина Российской Федерации, не учитывает внесенные изменения в законодательство о местном самоуправлении, а именно, - вступление в силу после официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, и, следовательно, допускает возможность вступления в силу со дня их подписания.

Относительно доводов представителя Гурьевского окружного Совета депутатов Т.П. Красной в части того, что соглашение, заключаемое между органами местного самоуправления, не регулируется органами местного самоуправления городского округа, а создание межмуниципальных организаций является правом органов местного самоуправления Гурьевского городского округа, которое в настоящий момент не реализовано, в связи с чем не требуется определения Уставом городского округа порядка вступления в силу (после официального опубликования (обнародования) нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, Уставный Суд отмечает следующее.

Согласно пункту 10 части 2 статьи 19 Устава городского округа окружной Совет определяет порядок участия городского округа в организациях межмуниципального сотрудничества; согласно пункту 3 Положения о порядке участия Гурьевского городского округа в межмуниципальном сотрудничестве, утвержденного решением Гурьевского окружного Совета депутатов от 27 марта 2015 года N 349 "Об участии Гурьевского городского округа в межмуниципальном сотрудничестве", Гурьевский городской округ участвует в межмуниципальном сотрудничестве путем заключения соглашений и договоров о межмуниципальном сотрудничестве.

Таким образом, указанные правовые институты закреплены в нормативных правовых актах Гурьевского городского округа, а, следовательно, существует возможность их практической реализации, в связи с чем в соответствии с требованиями Устава (Основного Закона) Калининградской области порядок вступления в силу нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, должен быть урегулирован в рамках полномочий органов местного самоуправления на основании норм федерального законодательства (пункты 3, 4 статьи 15, статье 56, пункт 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области, пункт 2 статьи 1, пункт 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Как усматривается из материалов дела, в установленный частью 9 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ шестимесячный срок, абзац первый части 11 статьи 27 Устава городского округа не был приведен в соответствие с требованиями федерального законодательства, в связи с чем, по мнению Уставного Суда, он подлежит признанию не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области в той мере, в какой он не предусматривает вступление в силу после официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления.

На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области постановил:

1. Признать абзац первый части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа, принятого Решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15 ноября 2013 года N 205 "О принятии Устава Гурьевского городского округа", в той мере, в какой он не предусматривает вступление в силу после официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, не соответствующим пунктам 3, 4 статьи 15, статье 56, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно со дня провозглашения.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

Уставный Суд

Калининградской области

N 1-П