Решение Калининградского областного суда от 14 декабря 2020 г. N 3а-250/2020 (ключевые темы: муниципальные правовые акты - совет депутатов - местное самоуправление - устав - правовой статус)

Решение Калининградского областного суда от 14 декабря 2020 г. N 3а-250/2020

Калининградский областной суд в составе: председательствующего судьи Т.О.В., при секретаре Л.М.Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Калининградской области в интересах неопределенного круга лиц к Гурьевскому окружному Совету депутатов о признании недействующим абзаца 1 части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа, утвержденного решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15.11.2013 N 205, установил:

Прокурор Калининградской области обратился в суд с административным иском в интересах неопределенного круга лиц, указав, что решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15.11.2013 N 205 принят и утвержден Устав Гурьевского городского округа, 17 декабря 2013 года данный Устав был зарегистрирован Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Калининградской области. Решение Гурьевского районного Совета депутатов от 15.11.2013 N 205 опубликовано в официальном печатном издании - еженедельной газете Гурьевского городского округа "Наше время" от 29.11.2013 N 46, а также от 27.12.2013 N 50. Прокуратурой Гурьевского района Калининградской области в ходе проведенной проверки Устава установлено, что в действующей редакции - в редакции решения Гурьевского окружного Совета депутатов от 10.07.2015 N 375, опубликованного в официальном печатном издании - еженедельной газете Гурьевского городского округа "Наше время" от 14.08.2015 N 31 (10507) часть 11 статьи 27 Устава противоречит федеральному законодательству, а именно, части 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Так, в части 11 статьи 27 Устава закреплено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу со дня их официального опубликования (обнародования). В соответствии же с частью 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Таким образом, часть 11 статьи 27 Устава явно ограничивает установленный Федеральным законом перечень муниципальных правовых актов, а также устанавливает иной порядок их вступления в силу. По результатам проверки прокурором Гурьевского района Калининградской области на незаконные положения Устава был принесен протест, который, однако, решением Гурьевского окружного Совета депутатов от 26.06.2020 N 302 был отклонен. С учетом изложенного и того обстоятельства, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также Конституциям (Уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, первый заместитель прокурора Калининградской области просил суд признать не соответствующей федеральному законодательству и недействующей часть 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа, утвержденного решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15.11.2013 N 205.

Впоследствии административный истец заявленные требования уточнил, просил суд признать абзац 1 части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа, утвержденного решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15.11.2013 N 205, не соответствующим Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и недействующим.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Калининградской области.

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности - старший помощник прокурора Гурьевского района Калининградской области Б.А.М. заявленные требования с учетом уточнений поддержала в полном объеме по основаниям, изложенным в иске, на их удовлетворении настаивала.

Представители административного ответчика - Гурьевского окружного Совета депутатов - глава Гурьевского городского округа Калининградской области К.А.Л. и заместитель главы Гурьевского городского округа Калининградской области К.С.А. в судебном заседании с административными исковым требованиями не согласились, просили оставить их без удовлетворения, пояснив, что оспариваемый абзац Устава Гурьевского городского округа Калининградской области положениям федерального законодательства не противоречит. Более того, некоторыми федеральными законами и Указами Президента Российской Федерации прямо определен порядок вступления их в силу - со дня опубликования. Порядок вступления в силу нормативных правовых актов субъектов муниципальных образований и актов муниципальных образований устанавливается ими самостоятельно. Полагали, что воспроизведение в Уставе положений части 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о порядке вступления в силу муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, - после их официального опубликования, напротив, не позволяет правоприменителю определить дату вступления муниципального акта в силу, такая неопределенность предоставляет возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к нарушению требований, предусмотренных законодательством о противодействии коррупции. Что же касается отсутствия в пункте 11 статьи 27 Устава указания на вступление в законную силу и порядок опубликования муниципальных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, то таких актов в Гурьевском городском округе не издается, соглашений не заключается, в связи с чем необходимость отражения в Уставе порядка их вступления в силу отсутствует. Представили суду письменные возражения на административный иск, которые приобщены к материалам дела.

Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Калининградской области в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом, дело просил рассмотреть в его отсутствие. Суду представлены письменные пояснения, в которых начальник Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Калининградской области решение вопроса об обоснованности заявленных требований оставил на усмотрение суда.

Выслушав представителей сторон, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями на принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов.

Устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования (части 1 и 2 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно пункту 6 части 1 статьи 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации уставом муниципального образования должны определяться, помимо прочего, виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Частью 4 статьи 7 названного выше Федерального закона N 131-ФЗ определено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями.

В соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Окружной Совет депутатов Гурьевского городского округа Калининградской области (ранее - Гурьевский районный Совет депутатов) является представительным органом местного самоуправления Гурьевского городского округа, к его исключительной компетенции относится принятие Устава городского округа, внесение в него изменений и дополнений.

Решением тридцать шестой сессии Гурьевского районного Совета депутатов четвертого созыва от 15.11.2013 N 205 принят Устав Гурьевского городского округа. Данный Устав был зарегистрирован Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Калининградской области в установленном законом порядке и опубликован в муниципальной общественно-политической газете "Наше время", которая является официальным изданием (средством массовой информации) для публикации изданных постановлений и распоряжений администрации Гурьевского городского округа, решений окружного Совета депутатов, иных нормативных актов.

Решением шестьдесят четвертой сессии Гурьевского окружного Совета депутатов четвертого созыва от 10.07.2015 N 375 в Устав Гурьевского городского округа приняты изменения и дополнения, в установленном порядке зарегистрированные Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Калининградской области и опубликованные в газете "Наше время".

С учетом изменений и дополнений абзац 1 части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа изложен в следующей редакции: "Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу со дня их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального нормативного правового акта считается первая публикация его полного текста в печатном периодическом издании Гурьевского городского округа, определенном муниципальным правовым актом администрации городского округа. Наименование указанного печатного издания доводится до сведения населения".

Таким образом, абзацем 1 части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа в его действующей редакции предусмотрен порядок вступления в законную силу муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, - со дня их официального опубликования (обнародования).

Обращаясь в суд с настоящим административным иском, первый заместитель прокурора Калининградской области настаивал на том, что указанный выше абзац 1 части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа противоречит положениям Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющим иной порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, - после их официального опубликования (обнародования), а также определяющим больший перечень таких муниципальных актов.

Указанные доводы административного истца заслуживают внимания и являются обоснованными.

Так, согласно части 1 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 47 этого же Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании. Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

Вместе с тем, приведенными выше положениями Устава Гурьевского городского округа, в частности, его абзацем 1 части 11 статьи 27, предусмотрен порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, не после их официального опубликования, а со дня их официального опубликования (обнародования), что свидетельствует об ином, нежели установленном федеральным законодательством порядке их вступления в силу.

По общему правилу при вступлении нормативного правового акта в силу после его официального опубликования он подлежит применению со дня, следующего за днем его официального опубликования (обнародования), указание же в Уставе на порядок вступления в силу правового акта со дня его официального опубликования (обнародования) позволяет применять данный акт непосредственно в день его опубликования.

Кроме того, абзацем 1 части 1 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа не предусмотрен порядок вступления в силу и необходимость опубликования муниципальных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, следовательно, допускается возможность вступления в силу таких актов со дня их подписания либо с иного неопределенного времени.

Проанализировав оспариваемые положения Устава Гурьевского городского округа и сопоставив их с положениями федерального закона, суд приходит к выводу о том, что абзац 1 части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа в приведенной выше части противоречит части 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

То обстоятельство, что Устав в действующей редакции был зарегистрирован Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Калининградской области, не свидетельствует о соответствии федеральному законодательству его положений, оспариваемых в судебном порядке в рамках производства по настоящему административному делу.

Доводы стороны административного ответчика о том, что муниципальных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, в пределах Гурьевского городского округа не принималось и не заключалось, в связи с чем необходимость отражения в Уставе Гурьевского городского округа порядка вступления таких актов в силу отсутствует, не могут быть признаны состоятельными, поскольку, как уже указано выше, отсутствие в Уставе указания на порядок вступления таких актов и соглашений в силу не соответствует положениям федерального законодательства, что недопустимо.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Как разъяснено в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", последствием признания судом нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

При таком положении, с учетом установленных судом обстоятельств и приведенных выше норм материального и процессуального права, суд приходит к выводу о том, что абзац 1 части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа Калининградской области, утвержденного решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15.11.2013 N 205 в части, предусматривающий порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, со дня их официального опубликования (обнародования), а также в той части, в которой не предусмотрен порядок вступления в силу и порядок опубликования муниципальных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, и соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, не соответствует федеральному законодательству, а именно, противоречит части 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а потому подлежит признанию в указанной части недействующим.

В этой связи заявленные административные исковые требования подлежат удовлетворению.

Определяя дату, с которой нормативный правовой акт в оспариваемой части подлежит признанию недействующим, суд полагает необходимым признать его недействующим с даты вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административные исковые требования прокурора Калининградской области удовлетворить.

Признать недействующим с даты вступления решения суда в законную силу абзац 1 части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа, утвержденного решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15.11.2013 N 205, в части, предусматривающей порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, со дня их официального опубликования (обнародования), а также в той части, в которой не предусмотрен порядок вступления в силу и порядок официального опубликования муниципальных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, и соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления.

Решение суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в официальном печатном издании, в котором подлежат опубликованию нормативные правовые акты, принятые Гурьевским окружным Советом депутатов, и размещению на официальном сайте Гурьевского городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.

В окончательной форме решение изготовлено 28 декабря 2020 года.

Судья

О.В.Т.