Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28 января 2021 г. N АПЛ20-472 Решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующими абзацев второго, третьего, четвёртого, пятого и шестого пункта 1 постановления Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. N 423 оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28 января 2021 г. N АПЛ20-472

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю.,

Нефедова О.Н.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Засеевой Э.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Полякова Дениса Васильевича, Водянникова Юрия Андреевича о признании недействующими абзацев второго, третьего, четвертого, пятого, шестого пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 423 "Об установлении особенностей применения неустойки (штрафа, пени), иных финансовых санкций, а также других мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве, установленных законодательством о долевом строительстве, и об особенностях включения в реестр проблемных объектов многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в отношении которых застройщиком более чем на 6 месяцев нарушены сроки завершения строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости и (или) обязанности по передаче объекта долевого строительства участнику долевого строительства по зарегистрированному договору участия в долевом строительстве" (далее - Постановление N 423)

по апелляционным жалобам Полякова Д.В., Водянникова Ю.А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 октября 2020 г. по делу N АКПИ20-430, которым в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционных жалоб представителя Правительства Российской Федерации Кордюковой Е.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей апелляционные жалобы необоснованными, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Постановление N 423, как следует из его преамбулы, издано в соответствии с пунктами 3 и 4 части 1 статьи 17 Федерального закона от 1 апреля 2020 г. N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (далее также - Федеральный закон N 98-ФЗ).

Нормативный правовой акт размещён на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 3 апреля 2020 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 13 апреля 2020 г., N 15 (часть IV).

В абзацах втором - шестом пункта 1 Постановления N 423 установлены следующие особенности применения неустойки (штрафа, пени), иных финансовых санкций, а также других мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве, установленных законодательством о долевом строительстве:

в период начисления неустойки (пени) по договорам участия в долевом строительстве, предусмотренной частью 6 статьи 5 и частью 2 статьи 6 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 214-ФЗ), не включается период, исчисляемый со дня вступления в силу данного постановления до 1 января 2021 г.;

при определении размера убытков, предусмотренных статьёй 10 Федерального закона N 214-ФЗ, не учитываются убытки, причинённые:

в период со дня вступления в силу Постановления N 423 до 1 января 2021 г.;

в результате введения режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на соответствующей территории нахождения строящегося объекта долевого строительства;

проценты, подлежащие уплате участнику долевого строительства в соответствии с частями 2 и 6 статьи 9 Федерального закона N 214-ФЗ за период со дня вступления в силу Постановления N 423 до 1 января 2021 г., не начисляются.

Граждане Поляков Д.В., Водянников Ю.А., заключившие с застройщиками договоры участия в долевом строительстве многоквартирных домов, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административными исковыми заявлениями о признании недействующими абзацев второго - шестого пункта 1 Постановления N 423, ссылаясь на противоречие оспариваемых положений статьям 1, 6, 9, 10 Федерального закона N 214-ФЗ, статьям 1, 4, 15, 401, 422 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также - ГК РФ), статьям 203, 434 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, статье 13 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей", пункту 3 части 1 статьи 17 Федерального закона N 98-ФЗ. Административные истцы указали, что оспоренное правовое регулирование ущемляет их права и законные интересы как потребителей и участников долевого строительства, введено с нарушением принципа равенства участников гражданских правоотношений и приводит к нарушению баланса интересов сторон, лишает их возможности восстановить нарушенные права и законные интересы в судебном порядке путём возмещения убытков, взыскания неустойки, компенсации морального вреда, фактически оспариваемым правовым нормам придана обратная сила, поскольку закон не содержит прямого указания на то, что его положения могут распространяться на обязательства, возникшие до вступления его в силу, в части предоставления Правительству Российской Федерации соответствующих полномочий. По мнению административных истцов, Правительство Российской Федерации вышло за пределы предоставленных ему федеральным законом полномочий, полностью освободив от ответственности за нарушение обязательств недобросовестных застройщиков, фактически отменив неустойки и убытки в пользу дольщиков с 3 апреля 2020 г. до 1 января 2021 г., а также введя мораторий (запрет) на исполнение указанных требований за любые периоды, возникшие до 3 апреля 2020 г. Тем самым сделало отсрочку находящихся на исполнении (вступивших в силу) и принимаемых судебных актов обязательной вне зависимости от обстоятельств дела, нарушив процессуальное законодательство; от обязанности уплаты неустойки освобождены все застройщики, вне зависимости от причин и количества дней просрочки, наличия или отсутствия препятствий к передаче квартиры до или после введения режима повышенной готовности и каких-либо иных обстоятельств.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 14 октября 2020 г. в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

В апелляционных жалобах Водянников Ю.А., Поляков Д.В., не соглашаясь с решением суда первой инстанции, просят его отменить, прекратить производство по делу, так как судебная проверка оспариваемого ими в части правового акта невозможна без установления его соответствия Конституции Российской Федерации; просят направить в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о проверке соответствия пункта 1 Постановления N 423 статьям 2, 17, 19, 35, 55 Конституции Российской Федерации.

В письменном отзыве на апелляционные жалобы Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также - Минстрой России), представляющее интересы административного ответчика Правительства Российской Федерации, не согласилось с доводами апелляционных жалоб, полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, вынесенным с учётом всех правовых обстоятельств, имеющих значение для дела, при правильном применении норм материального и процессуального права. Доводы апелляционных жалоб о неподведомственности данного административного дела Верховному Суду Российской Федерации и прекращении производства по данному административному делу с направлением соответствующего запроса в Конституционный Суд Российской Федерации административный ответчик считает ошибочными, основанными на неверном толковании норм права.

Поляков Д.В., Водянников Ю.А. в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке, просили рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражения на них представителя Правительства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для их удовлетворения не находит.

Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", статьёй 23 которого предусмотрено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издаёт постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

В силу пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона N 98-ФЗ Правительство Российской Федерации в 2020 г. вправе принимать решения, предусматривающие установление особенностей применения неустойки (штрафа, пени), иных финансовых санкций, а также других мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве, установленных законодательством о долевом строительстве.

Реализуя предоставленные законом полномочия, Правительство Российской Федерации издало Постановление N 423, которое устанавливает особенности применения требований Федерального закона N 214-ФЗ и применяется с 3 апреля 2020 г.

Положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" при издании Постановления N 423 нарушены не были.

С учётом изложенного выше суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспоренный в части нормативный правовой акт утверждён Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие, а довод административных истцов об отсутствии у Правительства Российской Федерации соответствующих полномочий на его издание несостоятелен.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведённые требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Меры ограничительного характера, предусмотренные Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", введены с 2 апреля 2020 г.

Как указывалось выше, Федеральный закон N 98-ФЗ предоставил Правительству Российской Федерации в 2020 г. право принимать решения, предусматривающие установление особенностей применения неустойки (штрафа, пени), иных финансовых санкций, а также других мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве, установленных законодательством о долевом строительстве.

В связи со сложившейся финансово-экономической и санитарно-эпидемиологической ситуацией в целях минимизации её негативных экономических эффектов для граждан и хозяйствующих субъектов в соответствии с положениями Федерального закона N 98-ФЗ Правительством Российской Федерации установлены особенности применения неустойки (штрафа, пени), иных финансовых санкций, а также других мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве, установленных законодательством о долевом строительстве (пункт 1 Постановления N 423).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Правительство Российской Федерации, являясь уполномоченным органом, в целях соблюдения баланса интересов участников долевого строительства и застройщиков и преодоления экономических последствий ограничительных мер, связанных с реализацией мероприятий по противодействию коронавирусной инфекции, вправе было установить оспоренное правовое регулирование. Исключение начисления неустойки (штрафа, пени) по договорам участия в долевом строительстве за определённый период, убытков, а также процентов за пользование денежными средствами осуществлено Правительством Российской Федерации в соответствии с предоставленным федеральным законом полномочием по определению особенностей применения неустойки (штрафа, пени), иных финансовых санкций, а также других мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве. При этом период такого правового регулирования определён с учётом сроков введения ограничительных мер и долгосрочных последствий, выражающихся в необходимости корректировки режима работы (в том числе временного приостановления работы) застройщиков (строительных площадок) и проведения иных организационных мероприятий в целях обеспечения безопасных условий труда для строителей.

Абзацы второй - шестой пункта 1 Постановления N 423 находятся в системной взаимосвязи с ограничительными мерами, принимаемыми в целях недопущения дальнейшего распространения новой коронавирусной инфекции, непосредственно влияющими на функционирование хозяйствующих субъектов, в том числе застройщиков. Финансовые обязательства застройщиков перед участниками долевого строительства, возникшие до введения указанных ограничений (до 3 апреля 2020 г.), сохраняются и подлежат исполнению после 1 января 2021 г.

При таких обстоятельствах утверждения в апелляционных жалобах о том, что введение рассматриваемого по данному административному делу правового регулирования не связано с установлением мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), лишены правовых оснований.

Абзацы второй - шестой пункта 1 Постановления N 423, устанавливая особенности применения неустойки (штрафа, пени), убытков, процентов, подлежащих уплате участнику долевого строительства в соответствии с Федеральным законом N 214-ФЗ, соответствуют гражданскому законодательству, законодательству о долевом строительстве и, следовательно, права участников долевого строительства не нарушают.

Федеральный закон N 214-ФЗ, ГК РФ, Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей" не запрещают устанавливать особенности применения неустойки (штрафа, пени), иных финансовых санкций, а также других мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве, в связи с чем доводы административных истцов о противоречии оспоренных правовых норм требованиям приведённых законов ошибочны.

Оспариваемые положения Постановления N 423, вопреки доводам административных истцов, не отменяют действие Федерального закона N 214-ФЗ, а лишь устанавливают особенности применения финансовых санкций на ограниченный период - до 1 января 2021 г. с учётом необходимого времени для преодоления последствий введённых мер по ограничению распространения коронавирусной инфекции (COVID-19).

Суд правильно учёл, что восстановление нарушенных прав осуществляется с использованием различных способов защиты, которые направлены в том числе на поддержание стабильности гражданско-правовых отношений (статья 12 ГК РФ). Перечень этих способов защиты в силу абзаца четырнадцатого поименованной статьи является открытым. К их числу Федеральный закон N 98-ФЗ отнёс установление особенностей применения неустойки (штрафа, пени), иных финансовых санкций, а также других мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договорам участия в долевом строительстве.

Учитывая изложенное выше, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном деле правоотношения, применены и истолкованы судом первой инстанции правильно в соответствии с их содержанием, вывод суда о законности оспоренного в части нормативного правового акта сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

Приведённые в апелляционных жалобах правовые позиции, высказанные Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 15 февраля 2016 г. N 3-П о том, что в отношениях, субъектами которых выступают физические и юридические лица, обратная сила закона не применяется, ибо интересы одной стороны правоотношения не могут быть принесены в жертву интересам другой, не нарушившей закон, в постановлении от 16 мая 2000 г. N 8-П о том, что используемым в статье 35 Конституции Российской Федерации понятием "имущество" в его конституционно-правовом смысле охватываются, в частности, вещные права и права требования, в том числе принадлежащие кредиторам, не могут повлечь отмену обжалованного решения суда, как не противоречащего этим правовым позициям.

Доводы в апелляционных жалобах о нецелесообразности введённого Правительством Российской Федерации правового регулирования не влекут отмену обжалованного решения суда, так как в порядке абстрактного нормоконтроля, в котором рассматривалось данное административное дело, суд разрешает вопросы права - соответствие оспоренного правового регулирования нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Установленные Постановлением N 423 особенности обусловлены объективной необходимостью носят временный характер, возможность их введения предусмотрена Федеральным законом N 98-ФЗ.

Исходя из разъяснений, приведённых в подпункте "а" пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, её субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Ссылки административных истцов о противоречии оспоренного правового регулирования статьям 2, 17, 19, 35, 55 Конституции Российской Федерации не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда. Проверка конституционности нормативных актов Правительства Российской Федерации в соответствии с пунктом "а" части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Утверждение административных истцов в апелляционных жалобах о неподведомственности заявленных требований Верховному Суду Российской Федерации, как относящихся к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации несостоятельно.

Оснований для прекращения производства по административному делу, предусмотренных статьёй 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, на что указывают административные истцы в апелляционных жалобах, не имеется.

Как следует из административных исковых заявлений (л.д. 13-15, 38-40, 92, 93) Поляков Д.В., Водянников Ю.А. обратились в Верховный Суд Российской Федерации в порядке статьи 21 (пункт 1) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ссылаясь на противоречие оспоренных правовых норм гражданскому законодательству, гражданскому процессуальному законодательству, а также законодательству о долевом строительстве, проверка на соответствие которым и была осуществлена судом в порядке административного судопроизводства.

Оснований для удовлетворения ходатайства о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации для проверки пункта 1 Постановления N 423 на соответствие статьям 2, 17, 19, 35, 55 Конституции Российской Федерации не имеется, поскольку закон связывает возможность обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с обнаружением неопределенности в вопросе о соответствии закона или иного нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, тогда как какая-либо неопределенность в вопросе применения норм права, на которые указывают административные истцы в данном конкретном административном деле, отсутствует (статья 125 Конституции Российской Федерации, статья 84 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", часть 3 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Указания в апелляционных жалобах на необоснованность обжалованного решения суда несостоятельны, так как при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора о проверке законности оспоренного в части нормативного правового акта, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном административном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Ссылки административных истцов на то, что в решении суда первой инстанции не получили оценку все доводы административных исковых заявлений, не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда, поскольку все доводы, имеющие правовое значение для рассмотрения и разрешения данного административного дела, получили надлежащую оценку в решении.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 октября 2020 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Полякова Дениса Васильевича, Водянникова Юрия Андреевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

О.Н. Нефедов