Необходимый контроль (Г. Петрова, "эж-ЮРИСТ", N 30, июль 2004 г.)

Необходимый контроль

Современное состояние правового регулирования функций финансовых, в первую очередь налоговых, органов нуждается в необходимом совершенствовании. И связано это с обеспечением бюджетных (имущественных) интересов государства при налогообложении организаций, имеющих налоговые обязательства перед бюджетом, при их неспособности удовлетворить в полном объеме требования налоговых органов и иных кредиторов.

Приходится констатировать, что в данный момент слабо разработан порядок участия финансовых органов как представителей бюджетных интересов государства в такой сфере, как регулирование порядка и условий осуществления мер по предупреждению несостоятельности организаций и проведению процедур их банкротства. Хотя эти процедуры и призваны урегулировать правовыми методами погашение обязательств участниками имущественного оборота при несостоятельности, иногда наблюдаются прямо противоположные результаты.

- Вместо максимального использования реабилитационных процедур банкротства в действительности часто происходит преднамеренное уклонение от уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей при заключении мирового соглашения, полном перепрофилировании производства благодаря преимущественному применению процедур конкурсного производства и в других случаях. Причем государственные налоговые интересы учитываются порой в последнюю очередь.

Особый порядок

При банкротстве организаций различных форм собственности, как правило, имеется задолженность по уплате обязательных платежей в бюджет. В связи с этим представляется, что для удовлетворения требований государства следует предусмотреть особый порядок, который позволил бы уполномоченным органам отстаивать интересы государства по уплате обязательных платежей в бюджет на всех стадиях процедуры банкротства.

Решению этих актуальных проблем способствует реализация в правовых нормах следующих подходов:

- определение основных полномочий финансовых (налоговых) органов при их участии в процедурах банкротства и правовое регулирование этих отношений на основе практики регулирования отношений несостоятельности (банкротства) в случае признания арбитражным судом неспособности должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей;

- исследование некоторых актуальных теоретических и практических вопросов, обусловленных особенностями взаимодействия правового регулирования налоговых отношений и отношений несостоятельности (банкротства), и выявление взаимосвязи налогов и сборов в рамках властных отношений с отношениями частноправовыми;

- анализ функции государственных финансовых органов как участников отношений несостоятельности (банкротства), осуществляющих государственное финансовое регулирование и контроль;

- определение правовых оснований деятельности государственных финансовых органов, уполномоченных Правительством РФ представлять в деле о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования РФ по денежным обязательствам, а также финансовых органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, уполномоченных представлять в деле о банкротстве и в процедурах банкротства требования по денежным обязательствам соответственно субъектов РФ и муниципальных образований;

- рассмотрение характера коллизий процессуальных норм отраслей российского законодательства с целью выявления факторов, влияющих на включение понятий и категорий законодательства о банкротстве в налоговое и бюджетное законодательство.

Совершенствование форм и методов

Закрепленная в ст. 57 Конституции РФ обязанность платить налоги распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства, необходимого условия его существования. По смыслу ст. 10 и 114 Конституции РФ полномочия предъявлять от имени государства в деле о банкротстве и в процедуре банкротства требования об уплате обязательных платежей и по денежным обязательствам по своей природе относятся к полномочиям исполнительной власти.

Устанавливая в соответствии со ст. 71 (п. "г", "о"), 76 (ч. 1) и 114 (п. "е", "ж" ч. 1) Конституции РФ порядок организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, законодатель вправе возложить полномочие по предъявлению требования об уплате обязательных платежей на какой-либо из федеральных органов исполнительной власти, по своему функциональному предназначению наиболее приспособленный к его осуществлению.

Обязательность и принудительность изъятия налога, в том числе в рамках решений арбитражных судов, касающихся уплаты обязательных платежей по делам о банкротстве и в процедурах банкротства, вытекают из публично-правовой природы налога. Исходя из этого споры по требованиям обязательных платежей находятся в рамках публичного права.

Особенностями публично-правовой природы отношений, связанных с требованиями уплаты обязательных платежей в делах о банкротстве и в процедурах банкротства, предопределяются характер правового регулирования, основания разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в этой сфере финансовых отношений.

Таким образом, вышеназванные особенности приводят к необходимости законодательного совершенствования форм и методов налогового контроля. То есть применительно к отношениям банкротства бюджетный и налоговый контроль должен осуществляться путем применения специальных приемов и способов, а также использования особых методов бюджетного и налогового контроля. Данные методы вытекают из прав и обязанностей финансовых органов, имеющих право как уполномоченные органы обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом согласно ст. 7 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".

- Действующие нормы законодательства о налоговом и бюджетном контроле не предусматривают особенности его осуществления для предотвращения несостоятельности налогоплательщика и возврата бюджетных долгов через процедуры досудебной санации, наблюдения, финансового оздоровления, внешнего управления, конкурсного производства, мирового соглашения.

В целях проведения государственной политики в сфере финансового оздоровления и банкротства Правительство РФ: 1) определяет порядок объединения и представления требований об уплате обязательных платежей и требований РФ по денежным обязательствам в деле о банкротстве и в процедурах банкротства; 2) осуществляет координацию деятельности представителей федеральных органов исполнительной власти и представителей государственных внебюджетных фондов как кредиторов по денежным обязательствам и обязательным платежам; 3) определяет порядок проведения учета и анализа платежеспособности стратегических предприятий и организаций.

Однако компетенция федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере финансового оздоровления и банкротства в целом и по обязательным платежам в частности представляет собой общий режим финансово-административных, управленческих и контрольных решений. Указанный режим не включает конкретные меры по обеспечению приоритета бюджетных интересов в процедурах банкротства.

Федеральные органы исполнительной власти, отнесенные к уполномоченным органам, в пределах своей компетенции представляют в деле о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования РФ по денежным обязательствам. На регулирующий орган не могут быть возложены функции уполномоченного органа, представляющего законные интересы государства как кредитора по денежным обязательствам или обязательным платежам, или собственника имущества должника - унитарного предприятия, учредителя (участника) должника.

Правительство РФ определяет порядок учета мнений органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при определении позиции федеральных органов исполнительной власти как кредиторов по обязательным платежам в ходе процедур банкротства.

Получается, что направления государственного регулирования обеспечения бюджетных интересов в процедурах банкротства, как "конституционная обоснованность приоритетности удовлетворения требований по налогам и сборам при банкротстве", "порядок учета мнений органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в ходе процедур банкротства", "координация деятельности представителей федеральных органов исполнительной власти и представителей государственных внебюджетных фондов как кредиторов по денежным обязательствам и обязательным платежам" и другие, не имеют четких правовых рамок, гарантирующих защиту государственных финансовых интересов при банкротстве организаций.

В финансово-правовом смысле цель налогового и бюджетного контроля касается обеспечения определенной социальной потребности в финансировании. Поскольку действующими нормами полностью не определены полномочия налоговых органов в процедурах банкротства, то представляется, что они сводятся к охране и развитию "условий бюджетной обеспеченности", одно из которых заключается в предотвращении несостоятельности организаций.

Достижение указанной цели обусловлено решением задач налоговых органов в развитии видов налогового контроля и управления путем применения и совершенствования средств налогового управления хозяйственной деятельности на основе приоритетов развития экономики страны и необходимости создания благоприятных условий для участия России в мирохозяйственных связях.

Необходимые уточнения

Представляется, что осуществление законодательного совершенствования форм и методов налогового контроля возможно путем развития видов, методов и способов налогового контроля и управления в НК РФ применительно к несостоятельным организациям.

Государственные финансовые органы, обладая равными полномочиями со всеми конкурсными кредиторами в делах о банкротстве, (но в то же время в связи с особенностями правовой природы возникновения их публичных требований, а также целями их удовлетворения) должны использовать в соответствии с НК РФ и БК РФ специальный порядок принятия решений об отсрочке (рассрочке) удовлетворения бюджетных требований государства в связи с применением реабилитационных процедур или заключении мирового соглашения.

- Следует расширить в НК РФ и ТК РФ нормы о правах и обязанностях налоговых, таможенных органов, Банка России по запросу уполномоченного органа по делам о банкротстве, участвовать в судебных заседаниях по рассмотрению обоснованности требований Российской Федерации и обоснованности их включения в реестр требований кредиторов.

Налоговым законодательством не предусмотрены основания и порядок принятия соответствующими уполномоченными органами решений, допускающих включение обязательных платежей в график погашения задолженности и мировое соглашение. Такой правовой пробел препятствует возможности восстановления платежеспособности должника в рамках дела о банкротстве, эффективному использованию процедуры финансового оздоровления, заключению мирового соглашения.

Совершенствование функций Минфина России и других госорганов, защищающих интересы государства по возврату долгов перед бюджетами в процессе банкротства организаций, должно быть согласовано с бюджетным законодательством о порядке погашения бюджетных долгов в связи с банкротством организаций. Статья 270 БК РФ может быть дополнена положением, что Министерство финансов РФ организует финансовый контроль за исполнением доходной части бюджета в части поступлений погашаемых бюджетных долгов от организаций, в отношении которых начаты процедуры несостоятельности (банкротства).

Г. Петрова,

д.ю.н., зав. отделом финансового

законодательства Института законодательства и

сравнительного правоведения при Правительстве РФ

"эж-ЮРИСТ", N 30, июль 2004 г.