"Бюджет на замке" (интервью с З.В. Фарниевой, начальником Правового департамента аппарата Счетной палаты РФ, Государственным советником юстиции 3-го класса) ("эж-ЮРИСТ", N 31, август 2004 г.)

"Бюджет на замке" (интервью с З.В. Фарниевой, начальником Правового
департамента аппарата Счетной палаты РФ, Государственным советником
юстиции 3-го класса)

- Какую роль играют предписания Счетной палаты и каково их влияние на юридическую практику?

- Предписания направляются при выявлении на проверяемых объектах нарушений, наносящих государству прямой ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения.

При неоднократном или ненадлежащем исполнении предписания Счетной палаты коллегия Счетной палаты может по согласованию с Госдумой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых организаций.

Предписание - единственный документ, в отношении которого законодатель предусмотрел возможность его обжалования в суде.

Понимая возможные правовые последствия, предписания Счетной палаты тщательным образом проходят правовую экспертизу в нашем департаменте.

- Достаточными ли правами обладают инспекторы Счетной палаты? Требуется ли внесение изменений в законодательство, регулирующее деятельность Счетной палаты?

- Законодатель, на мой взгляд, наделил достаточными правами инспекторов Счетной палаты для осуществления ими своих полномочий, с одной стороны, а с другой - возложил на руководителей проверяемых организаций обязанности по созданию нормальных условий для работы инспекторов Счетной палаты. Это предоставление необходимого помещения, средств транспорта, связи и т.д. В этом смысле изменений или дополнений в законодательство не требуется.

Другое дело, что в целом Закон о Счетной палате, безусловно, требует доработки. Во-первых, с 1995 года было принято большое количество законодательных актов, прежде всего Бюджетный кодекс РФ, многие положения которых между собой не согласуются. Приведу один пример.

Действие отдельных частей ст. 14 Закона было приостановлено законами о федеральном бюджете и признано не соответствующим Конституции (постановление КС РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П). Другими словами нельзя Федеральным законом о федеральном бюджете приостанавливать действия каких-либо норм Закона о Счетной палате. Предмет правового регулирования Федерального закона о федеральном бюджете совсем иной, достаточно четко сформулирован в разделе VI Бюджетного кодекса. Правительство России, отстаивая законность "приостановления", ссылалось на то, что в соответствии со ст. 114 Конституции РФ именно на Правительство возложена обязанность о предоставлении Госдуме отчета об исполнении федерального бюджета, то есть кто исполняет бюджет, тот и отчитывается о его исполнении. А согласно ст. 14 Закона о Счетной палате гласит, что по результатам оперативного контроля Счетная палата ежеквартально предоставляет Федеральному собранию отчет о ходе исполнения бюджета. Если Счетная палата не исполняет бюджет, то соответственно не может делать отчеты. Но необходимо отметить, что ни Конституция, ни иные законодательные акты не содержали требований о подготовке и предоставлении Госдуме именно ежеквартальных отчетов об исполнении бюджета. И только лишь с введением Бюджетного кодекса на Правительство возложена обязанность предоставлять ежеквартальные отчеты о ходе исполнения бюджета.

Необходимо также сказать, что требуется законодательно закрепить создание территориальных структур Счетной палаты, более четко определить статус контрольно-счетных органов субъектов РФ, предоставить Счетной палате право при защите государственных интересов обращаться в суды, и т. д.

Я уже не говорю, что и технико-юридическая доработка закона давно назрела.

- Какие сложности возникают с правовой точки зрения при финансовых проверках ФГУП? Регламентирован ли порядок определения ведомственной принадлежности ФГУП?

- Хотелось бы отметить две основные наиболее острые проблемы, связанные с деятельностью ФГУПов, учрежденных на праве хозяйственного ведения.

Обе проблемы связаны с получением доходов. Первая - от отчуждения объектов федеральной собственности, находящейся в ведении предприятий, а вторая - доходы от государственного пакета акций, переданные им в управление.

Согласно законодательству имущество может быть продано только с согласия собственника. ФГУП получило согласие. Объект продан. Как указывает БК РФ доходы поступают в соответствующий бюджет. Если федеральное ГУП - то в федеральный бюджет и т.д. На практике зачастую ФГУПы, ссылаясь на гражданское законодательство, которое содержит требование отчуждения собственности только с согласия собственника, ссылаются на наличие такого согласия; при этом о требовании бюджетного законодательства забывают (в части, касающейся перечисления в федеральный бюджет, полученных доходов от реализации имущества). Такая же ситуация складывается по выплате дивидендов в федеральный бюджет от государственного пакета акций, находящихся у них в управлении, и зачастую дивиденды они считают своей прибылью.

По результатам проводимых проверок мы эти проблемы отмечаем. Например, ФГУП "Росспиртпром" вернуло в федеральный бюджет дивиденды, полученные ими от использования государственного пакета акций свыше 30 миллионов рублей.

В отношении подведомственности тоже есть проблемы.

Все ФГУПы были подведомственны профильным министерствам. С точки зрения юриста, понятие "подведомственное" вызывает немало вопросов. Законодательство, четко не определяя "подведомственность", связывало это прежде всего с участием профильного министерства в управлении ФГУПом. Это согласование назначения руководителя, определения части прибыли, отчисляемой в бюджет и т.д. Ранее этот процесс контролировался Минимуществом России при непосредственном участии профильных министерств.

Сегодня, по всей вероятности, эти функции будут возложены на соответствующие агентства каждого министерства. Будет ли создан единый государственный орган, который систематизирует эту информацию, осуществит контроль за этим процессом, пока трудно сказать. Ведь правопреемник Минимущества не определен. Думаю, что решение будет принято в ближайшее время.

- Были ли в вашей практике случаи привлечения к ответственности по ст. 287 УК РФ (неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации при проведении проверок)?

- На практике, думаю, не ошибаюсь, был только один случай. В марте прошлого года Прокуратурой Краснодарского края было возбуждено уголовное дело по фактам отказа выдачи документов руководством ОАО "Новошип". Однако впоследствии ОАО "Новошип" все необходимые документы представило, и дело было закрыто.

- Как складывается судебная практика, связанная с обжалованием итогов финансовой проверки? Ведь порой тот, кого проверяют, не согласен с результатами проведенной проверки.

- В отношении той небольшой судебной практики, которая у нас имеется, отмечу, что она, к сожалению, основана на том, что проверяемые организации не всегда достаточно хорошо знакомы с Законом о Счетной палате.

В судебном порядке может быть обжаловано предписание Счетной палаты (ст. 24 Закона), тогда как иски подавались об обжаловании информации, содержащейся в акте, отчете или ее представлении. Отчет носит информационный характер, а по результатам направленного представления проверяемая организация согласно Закону обязана рассмотреть и сообщить о принятом решении. Счетная палата, возможно, сочтет достаточным то решение, о котором нам будет сообщено после рассмотрения нашего представления.

В случае несогласия Счетная палата вправе повторно направить представление. Именно так согласно Закону должно было поступить ОАО "Мурманское морское пароходство". Те возражения, которые были высказаны в исковом заявлении, они должны были направить в Счетную палату.

И лишь только после неоднократного направления представления Счетная палата направляет предписание. Вот предписание является обязательным для исполнения. Оно содержит властные требования по отношению к той организации. Зная о правовых последствиях, уверяю вас, что экспертиза достаточно серьезная.

Суды, как правило, учитывая, что представления не являются ненормативным правовым актом, то есть не содержат властно-распорядительных требований и не затрагивают экономические и иные права юридических лиц, выносят соответствующие решения. Такое решение было в отношении иска "Саянскхимпрома".

- Какую оценку вы можете дать проведенному анализу итогов приватизации государственной собственности в РФ за период 1993-2003 гг.?

- Сложно оценивать самих себя, поскольку Правовой департамент принимал активное участие в проведении этого экспертно-аналитического мероприятия.

Скажу, что проведена огромная работа. Проанализированы и обобщены результаты всех контрольных мероприятий в этой сфере. Привлечено большое количество экспертных заключений Минимущества России, Торгово-промышленной палаты и т.д. Проработан огромный информационный пласт в области законодательного регулирования на том или ином этапе, экономические показатели по конкретным периодам, исследованы вопросы приватизации и в субъектах РФ и т.д.

Еще раз подчеркну, что проведена огромная работа, по результатам которой будет подготовлена серьезная аналитическая записка.

Отмечу, что предварительно материал рассмотрен уже на Коллегии, принято решение о доработке и окончательно итоги будут подведены только осенью.

- Приведите, пожалуйста, примеры в отношении выявления нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, количество возвращенных в федеральный бюджет денежных средств?

- Когда мы готовим отчет, то сталкиваемся с проблемой законодательного регулирования некоторых определений.

Так, законодатель возложил на Счетную палату задачу по выявлению причиненного государству ущербу. Что понимать под этим, в целях реализации этой задачи законодатель не уточняет. Нами принято решение, в соответствии с которым все нарушения, приведшие к недополучению средств в федеральный бюджет, считать ущербом. Но только те, где есть нарушения законодательства. Но если не нарушен закон, то это не ущерб.

- Есть сложности и с правоприменением "нецелевого" использования бюджетных средств. Особенно с введением уголовной ответственности, где законодатель также не определил в целях реализации этой нормы, что понимать под "нецелевым"?

Кто-то может возразить, что ст. 289 БК РФ определяет нецелевое использование бюджетных средств. Вместе с тем существуют разные подходы к толкованию этой нормы. Например, одни специалисты считают, что отсутствие конкурса - нецелевое расходование, другие возражают, что конкурс не определяет цели, соответственно не может их изменить, а лишь определяет порядок их расходования в целях их эффективного использования.

И если средства потрачены на цели, предусмотренные бюджетной строкой или иным основанием их получения, а конкурс не проводился, то это не может рассматриваться как нецелевое расходование, а нарушение финансовой дисциплины. Но если это нарушение, то должна быть и ответственность.

Законодательное уточнение в целях более качественной реализации этой нормы совершенно очевидно.

Все существующие спорные вопросы, требующие законодательного регулирования - это показатель установления молодого института Государственного финансового контроля в нашей стране. Эти проблемы были присущи практически всем странам на этапе становления их системы ГФК. Уверена, что накопившийся опыт изучения и применения практики зарубежных стран позволит нам создать стройную систему государственного финансового контроля.

По итогам 2003 года участникам бюджетного процесса направлено 438 представлений и предписаний. В правоохранительные органы направлен 121 материал проверок Счетной палаты, по их материалам возбуждено 241 уголовное дело.

Общий ущерб от выявленных Счетной палатой в 2003 году нарушений оценивается в сумме свыше 100,9 млрд рублей, сумма нецелевого использования бюджетных средств из средств государственных внебюджетных фондов составила около 1,5 млрд рублей, в том числе средств федерального бюджета - 732,4 млн рублей.

Возврат средств в федеральный бюджет составил более 8,84 млрд рублей, в том числе использованных не по целевому назначению - более 1,03 млрд рублей.

"эж-ЮРИСТ", N 31, август 2004 г.