Конституционная процедура импичмента в США (А.Н. Домрин, "Журнал российского права", N 7, июль 2004 г.)

Конституционная процедура
импичмента в США

1. Институт президента занимает центральное место в системе органов управления и власти США. Де-факто, если не во всем де-юре, Президент всегда был и будет главной фигурой американского государства как для граждан США*(1), так и для зарубежных наблюдателей. Значительным отличием американского института президента от российского является более четкая, комплексная система "сдержек и противовесов", серьезно ограничивающая верховную исполнительную власть. Оставаясь центральной фигурой в системе государственных органов, Президент США все же не является "верховным арбитром национальной жизни" (А. Серра Рохас), что характерно для стран Латинской Америки*(2), и не определяет функции почти всех остальных институтов государства, как это происходит в России.

Институт отрешения от должности (импичмент) - основной вид правовой ответственности Президента*(3). В отличие от предшествующей, действующая Конституция РФ предусматривает в качестве основания такой ответственности более ограниченный круг правонарушений (только тяжкие преступления), в который, в частности, не входит нарушение Президентом Конституции и законов Российской Федерации, а также данной им присяги (ст. 93). Сужение оснований отрешения от должности означает безответственность Президента; не только гипотетическую, но и реальную возможность безнаказанного нарушения им положений Конституции и законов. Примеров тому более чем достаточно. Декларируя верховенство федеральных законов, исполнительная власть России неоднократно и без колебаний нарушала их всякий раз (особенно часто и наиболее драматично в ельцинский период), когда того требовала "политическая целесообразность".

Процедура отстранения Президента США от должности более рациональна и действенна. Если согласно Конституции России 1993 г. (ст. 93) эта процедура включает в себя пять этапов, ограниченных по времени всего тремя месяцами*(4), что, принимая во внимание громоздкость и трудоемкость процедуры, по сути превращает механизм импичмента в "мертвую букву" российской Конституции, то в США процедура импичмента реализуется в два этапа. Согласно модели, предложенной Александром Гамильтоном, она инициируется в Палате представителей Конгресса и заканчивается в Сенате, принимающем свое решение абсолютным числом голосов. Судебная власть также играет свою роль: глава Верховного суда США председательствует в ходе заседаний Сената, рассматривающего дело об импичменте Президента (разд. 3 ст. I Конституции США).

Изначально слово "impeachment" в английском языке означало сомнение или недоверие. Однако в контексте англо-американской правовой доктрины импичментом называется особая квазисудебная процедура привлечения к ответственности государственных должностных лиц, совершивших тяжкие правонарушения или проступки.

Ошибочным является звучащее иногда в российских средствах массовой информации мнение, что "импичмент - это процедура отстранения президента от должности конгрессом за нарушение закона"*(5). Не только Президента и не только за нарушение закона. Кроме Президента США, субъектом ответственности может быть Вице-президент и любые иные гражданские должностные лица США, в том числе судьи. Процедура импичмента не может быть возбуждена против двух категорий должностных лиц:

а) военных, по определению не являющихся "гражданскими должностными лицами" и подлежащих ответственности в соответствии с воинскими уставами и нормами военного права;

б) конгрессменов и сенаторов, поскольку, согласно конституционной традиции, дела об их правонарушениях и ответственности рассматриваются соответствующей палатой Конгресса. В соответствии с ч. 2 разд. 5 ст. I Конституции, каждая палата может "наказывать своих членов за нарушающее порядок поведение". Внешне мягкая формула "нарушающее порядок поведение", согласно установившейся традиции, является грозным составом преступления, включающим в себя любые "недопустимые" (inappropriate) действия законодателей: от подлежащих моральному порицанию до влекущих уголовное наказание. В качестве крайней меры двумя третями голосов своих членов палата имеет право исключать депутата из своего состава.

Любопытно, что формальный запрет на возбуждение процедуры импичмента против членов парламента был установлен Сенатом после принятия Палатой представителей "статей импичмента" против сенатора от штата Теннесси Уильяма Блаунта (1797-1799 гг.). По решению Сената, понятие "гражданские должностные лица Соединенных Штатов" (civil Officers of the United States - разд. 4 ст. II) не распространяется на конгрессменов*(6).

Процедура импичмента не ограничена рамками политико-правовых систем "англо-американского мира". Она закреплена конституциями подавляющего большинства государств, за исключением некоторых конституционно-монархических или откровенно авторитарных режимов. Однако даже во втором случае, например, в "революционно-демократических" режимах ряда стран Азии и Африки 1970-х гг., глава государства в которых одновременно являлся и лидером правящей партии, импичмент часто заменялся не менее действенной партийной ответственностью.

Обычно право инициирования процедуры импичмента принадлежит законодательной ветви власти: Конгрессу в США и Государственной Думе в России. Данное право - один из наиболее важных механизмов системы "сдержек и противовесов" в руках законодательной власти. Как уже отмечалось, российская Конституция 1993 г. делает отрешение Президента от должности практически невозможным. Конституция также умалчивает о том, какова должна быть процедура досрочного прекращения полномочий президента в случае его "стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия" (ст. 92 Конституции РФ)*(7).

2. Процедура отрешения высоких должностных лиц от должности (импичмент) уходит своими корнями в британское право. Первый документированный случай возбуждения импичмента относится к 1376 году (или даже 1283 году)*(8), хотя на законодательном уровне данная процедура впервые получила свою регламентацию лишь в 1399 году, при короле Генрихе IV (1366-1413 гг.). Традиционно импичмент применялся британским парламентом против тех судей и министров Короны, которые, по мнению законодателей, нарушали законы королевства, проявляя излишнее рвение в реализации непопулярных предписаний Короны. Сам монарх обладал иммунитетом и не являлся субъектом импичмента*(9).

Авторы американской Конституции придавали особое значение выработке механизма отстранения от власти Президента в тех случаях, когда он "становится тираном, чванливым и всемогущим"*(10). Они рассматривали процедуру импичмента как средство защиты американского народа от возможных злоупотреблений главой исполнительной власти своими должностными полномочиями; как механизм досрочного прекращения полномочий Президента (или иного высшего должностного лица), совершившего тяжелое преступление или проступок*(11). В конечном итоге, отцы-основатели США хотели избежать наделения Президента столь значительными и неограниченными полномочиями, которые могли бы сделать институт президента аналогом выборной монархии*(12).

Основания для импичмента Президента США значительно шире аналогичных норм, закрепленных в ст. 93 Конституции РФ. Если основания для отрешения российского Президента ограничиваются фактами совершения им государственной измены или иного "тяжкого преступления" (и не включают в себя, например, нарушение Президентом данной им присяги "соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации", как того требовала Конституция РФ 1978 г. в редакции Закона РФ от 24 мая 1991 г. (ст. 121(4)*(13)), то основания для начала процедуры импичмента американского Президента включают в себя "государственную измену, взяточничество или другие важные преступления и проступки (misdemeanors)" (разд. 4 ст. II Конституции США). Несмотря на то, что понятие "важные преступления и проступки" не определяется американским правом, принято считать, что оно включает в себя любые серьезные ("важные") правонарушения: от злоупотребления своими полномочиями до откровенной коррупции, от "неуважения" к другим ветвям власти до банальных растрат государственных средств или имущества и т. п.

Более того, если до президентства Б. Клинтона велись в основном теоретические дебаты о целесообразности расширения оснований импичмента за рамки сугубо уголовных деяний и включения в них более широкого состава, например, таких обвинений, как некомпетентность или совершение любых действий, подрывающих доверие к федеральной власти, то после скандала с Моникой Левински американские законодатели, как инициаторы процедуры импичмента, окончательно склонились к тому, чтобы считать достаточным основанием для импичмента моральное несоответствие должностного лица занимаемой должности.

Согласно ч. 2 разд. 2 ст. I американской Конституции, "исключительное право возбуждать импичмент" (the sole Power of Impeachment) принадлежит Палате представителей. Регламент палаты, однако, не содержит каких-либо норм, регламентирующих данную процедуру. По традиции, импичмент может быть инициирован любым членом Палаты представителей, после чего соответствующее заявление поступает для изучения в юридический комитет палаты (House Judiciary Committee), который формулирует "статьи импичмента" (articles of impeachment). Палата представителей рассматривает статьи и в случае их принятия простым большинством от общего состава палаты, то есть при поддержке 226 депутатами, направляет их в Сенат. Если исключительное право "возбуждать" импичмент принадлежит нижней палате Конгресса, то, в соответствии с ч. 6 разд. 3 ст. I Конституции исключительное право "рассматривать" по существу такого рода дела (the sole Power to try all Impeachments) принадлежат Сенату.

Следует обратить внимание на неоднозначность формулировки разд. 4 ст. II Конституции США, согласно которой "Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов могут быть отрешены от должности после осуждения в порядке импичмента". Как видим, Конституция отделяет "осуждение в порядке импичмента" от собственно "отрешения от должности", вызванного таким "осуждением". Данная конституционная клаузула приобретает дополнительную гибкость благодаря неимперативному термину "могут быть" (отрешены), что дает основание Сенату (и Председателю Верховного суда), как конечной инстанции в процедуре импичмента, подходить к каждому такому делу индивидуально и в зависимости от тяжести предъявленного обвинения согласиться или нет с импичментом, уже вынесенным Палатой представителей какому-либо должностному лицу.

Статьи импичмента представляются в Сенате уполномоченными депутатами Палаты представителей (House managers), выступающими в качестве своего рода прокуроров. Существует два способа назначения уполномоченных: палата либо сама простым большинством голосует за их назначение, либо принимает особую резолюцию, определяющую число уполномоченных и наделяющую спикера палаты правом их назначения. По традиции, число уполномоченных не может быть четным и колеблется между пятью и одиннадцатью с участием депутатов от обеих партий, представленных в Конгрессе. Любой конгрессмен имеет право присутствовать при рассмотрении статей импичмента в Сенате, однако официальную позицию Палаты представителей вправе заявлять лишь уполномоченные.

Как и при обычном судебном рассмотрении какого-либо дела, Сенат заслушивает стороны, рассматривает свидетельские показания; субъект импичмента имеет право пользоваться услугами адвокатов, устраивать перекрестный допрос свидетелей и не обязан давать показания, которые могут быть использованы против него, и т.д. Дополнительное сходство с обычным судебным делом добавляет обязанность сенаторов принести присягу на Библии (Oath) или дать торжественное обещание (Affirmation) говорить "правду, только правду и ничего кроме правды".

Для избежания конфликта интересов Конституция уполномочивает не Вице-президента, но Главного судью США председательствовать в Сенате по делу об импичменте Президента, однако умалчивает, кто должен председательствовать в процессах с иными субъектами импичмента. Как правило, таковыми являются Вице-президент или председатель pro tempore.

До середины 1980-х гг. рассмотрение дел об импичменте проходило на заседании всей палаты, однако в 1986 году Сенат прервал эту традицию и сформировал из числа своих депутатов специальный комитет для разбирательства по делу об импичменте окружного судьи из штата Невада Хэрри Клэрборна. До настоящего времени по крайней мере три дела об импичменте (во всех случаях - об импичменте судей) были рассмотрены специальным комитетом Сената. Конституционность этой процедуры была оспорена в Верховном суде США одним из субъектов импичмента, а именно окружным судьей из Миссисипи Уолтером Л. Никсоном-младшим. В своем решении, обнародованном Главным судьей США Ренквистом 13 января 1993 г., Верховный суд подтвердил, что, во-первых, Конституция однозначно относит процедуру импичмента к компетенции законодательной ветви власти, включая Сенат, и, во-вторых, глагол "рассматривать" (try) в ч. 6 разд. 3 ст. I ("только Сенат имеет исключительное право рассматривать все дела в порядке импичмента") "не накладывает каких-либо определенных текстуальных ограничений" (identifiable textual limit) на данное право Сената (Nixon v. United States, U. S., 113 S. Ct. 740. 1993).

Можно поспорить с замечанием отечественных исследователей, сравнивающих роль Палаты представителей в процедуре импичмента с функциями обвинителя*(14). Обвинителем в данном случае скорее является юридический комитет палаты, изучающий дело и формулирующий "статьи импичмента". Последние, в свою очередь, можно сравнить с обвинительным заключением в уголовном процессе. Нижняя палата выступает в роли суда присяжных, а роль (коллективного) судьи играет Сенат под председательством Главного судьи США. Однако, как и любая аналогия, данное сравнение условно, поскольку не учитывает роль "независимых прокуроров" (Independent Counsel). Импичмент Билла Клинтона, например, был инициирован на основе материалов независимого прокурора Кеннета Старра, начавшего свое расследование возможных (и впоследствии подтвержденных) махинаций губернатора Арканзаса Клинтона и его жены (ныне сенатора от штата Нью-Йорк и вероятного кандидата от Демократической партии на президентских выборах 2008 г.) с земельной недвижимостью в местечке Уайтуотер (Whitewater) еще 9 августа 1994 г. 16 января 1998 г. расследование Старра было распространено на "дело Левински". 9 сентября того же года "доклад Старра" был представлен Конгрессу, менее через месяц инициировавшему процедуру импичмента против сорок второго Президента США.

В конечном итоге, являясь квазисудебной процедурой - на что указывает сам язык соответствующих разделов Конституции США с такими терминами, как "судебный процесс" (trial), "признать виновным", "вынести приговор", "осудить" (to convict) и т. п., - импичмент остается политическим процессом, не имеющим апелляционной инстанции.

3. Процедура импичмента применяется не только на федеральном, но и на региональном уровне, что может представлять особый интерес для российского руководства, проводящего программу реформирования государственного устройства России.

За всю историю США известно не менее двадцати случаев вынесения импичмента губернаторам штатов. В восьми из них губернаторы были отрешены от должности. Среди них губернатор штата Арканзас Клэйтон (1871 г.), губернатор штата Нью-Йорк Уильям Салзер (1913 г.), губернатор штата Техас Джеймс Фергюсон (1917 г.) и другие.

Последним по времени был подвержен импичменту и отрешен от должности губернатор штата Аризона Ивэн Мичэм. По аналогии с процедурой импичмента на федеральном уровне, процедура импичмента в отношении губернатора штата Мичэма была возбуждена двумя третями голосов палаты представителей Законодательного собрания штата. 9 марта 1988 г. Сенат Аризоны был преобразован в "суд импичмента", возглавляемый Председателем Верховного суда штата. Дело изначально включало в себя три "статьи импичмента", одна из которых 30 марта 1988 г. была отвергнута Сенатом. Согласно первому из обвинений (поддержали - 21; против - 9 сенаторов штата), Мичэм был признан виновным в сокрытии 350 тысяч долларов, полученных им в ходе избирательной кампании 1986 г. Суть второго пункта обвинения (поддержали - 26; против - 4 сенатора штата) состояла в том, что Мичэм противодействовал расследованию его финансовых злоупотреблений и приказал главе полиции штата не давать показания проводившему расследование Генеральному атторнею штата. Палата представителей легислатуры штата квалифицировала данные действия губернатора как "особо опасные, судебно наказуемые должностные преступления", дающие основания для применения процедуры импичмента. 4 апреля 1988 г. "суд импичмента" счел предъявленные Мичэму обвинения обоснованными и отрешил губернатора от должности.

Любопытно, что уголовное дело, возбужденное против Мичэма одновременно с процедурой импичмента и по тем же статьям обвинения, закончилось ничем в силу того, что уголовное расследование предполагает более жесткую систему доказательств вины обвиняемого*(15). Данная деталь дополнительно подчеркивает именно квазисудебный характер процедуры импичмента в США.

В более поздний период на грани импичмента оказался замешанный в "уайтуотерском скандале" (и "подельник" семейства Клинтонов) губернатор штата Арканзас Джим Гай Такер, в отношении которого в мае 1996 г. был вынесен судебный приговор по обвинению в нарушении ряда статей федерального законодательства. Под тяжестью обвинений губернатор подал в отставку 15 июля того же года.

В январе 2004 г. угроза импичмента нависла над губернатором Коннектикута республиканцем Джоном Роулэндом, трижды триумфально переизбиравшимся на эту должность (каждый раз сроком на четыре года). Известный как "вундеркинд" коннектикутской политической элиты, Роулэнд в 23-летнем возрасте был избран в легислатуру штата; в 27 лет он стал самым молодым членом Палаты представителей США; в 37 - губернатором Коннектикута. Обвинялся Роулэнд в принятии "подарков" и других материальных знаков внимания от "политически зависимых" от него служащих и бизнесменов и публичной лжи и отрицании предпринятия каких-либо шагов, подпадаемых под понятие "коррупционной деятельности"*(16). На момент написания статьи легислатура штата официально инициировала процедуру импичмента и образовала специальный комитет (в составе десяти депутатов: пять - от демократов и пять - от республиканцев), призванный сформулировать "статьи импичмента".

4. Как известно, ни один из американских президентов не был отрешен от должности в порядке импичмента. За свою 200-летнюю историю США знают лишь три эпизода принятия "статей импичмента" против главы государства. Причем в двух случаях законодатели были достаточно близки к отрешению Президента от власти.

Прецедент был создан в 1868 г., когда субъектом импичмента стал 17-й Президент США Эндрю Джонсон. Для отрешения Президента от должности было достаточно основного обвинения - в принятии Президентом решения об отставке министра обороны Эдвина Стэнтона в нарушение только что принятого Конгрессом (и впоследствии признанного антиконституционным) Закона о продолжительности пребывания в должности (Tenure of Office Act). Однако давно копившееся раздражение стилем правления своенравного Э. Джонсона привело к тому, что Палата представителей сформулировала и приняла не одну, а одиннадцать статей импичмента, включая обвинение Президента в том, что он обращался к Конгрессу "без уважения" и "на повышенных тонах" (in a loud voice)*(17). Решение нижней палаты не было доведено до конца Сенатом, которому не хватило одного голоса (по основному пункту обвинения) для того, чтобы завершить процедуру импичмента отрешением Президента от должности.

Следующая попытка импичмента Президента была предпринята более чем через сто лет, когда в июле 1974 г. юридический комитет Палаты представителей поддержал решение палаты инициировать данную процедуру против Президента Ричарда М. Никсона. К тому моменту комитет изучил около 650 показаний и 7200 страниц дополнительных материалов и сформулировал целый набор статей импичмента. В частности, Президент обвинялся в том, что:

- с его "одобрения и согласия" (approving and acquiescing) производились "тайные" (surreptitious) выплаты "значительных" (substantial) денежных сумм для того, чтобы "добиться молчания" (obtaining the silence) от свидетелей по "уотергейтскому" и прочим делам, в которых был лично замешан Никсон, или в оказании иных форм "воздействия" (influencing) на показания свидетелей;

- в рамках аппарата Президента создал (authorized and permitted) "секретное сыскное подразделение" (a secret investigation unit), частично финансируемое из средств, пожертвованных Никсону на ведение избирательной кампании, которое вело "тайную и незаконную" (covert and unlawful) деятельность, нарушающую конституционные права граждан; предпринимал "попытки использовать ЦРУ" (endeavoring to misuse the CIA) для воспрепятствования осуществлению правосудия*(18);

- в нарушение конституционных прав граждан "лично и через своих подчиненных и агентов" (personally and through his subordinates and agents) предпринимал попытки получения конфиденциальной информации от Внутренней налоговой службы (Internal Revenue Service);

- предпринимал попытки вовлечения Федерального бюро расследований и Службы безопасности Президента (Secret Service) в незаконную деятельность;

- использовал 17 млн долл. из общественных фондов для строительства частной виллы на калифорнийском побережье.

В конечном итоге, Президент обвинялся в нарушении данной им при вступлении в должность присяги всемерно "поддерживать, охранять и защищать Конституцию Соединенных Штатов"*(19).

Не признавая свою вину ни по одному из пунктов обвинения и не желая доводить дело до голосования по импичменту на фоне катастрофического падения доверия со стороны граждан страны (с 91% в начале 1973 года - беспрецедентного показателя по крайней мере за предыдущие 50 лет! - до 26% уже к началу следующего года), 8 августа 1974 г. в прямом телевизионном обращении Никсон заявил об утрате им "достаточно прочной политической базы в Конгрессе" и на следующий день сложил с себя президентские полномочия. Ровно через месяц, 8 сентября того же года, Вице-президент Джеральд Форд объявил о "полной и абсолютной" амнистии экс-президента за все совершенные им в должности преступления и проступки.

Третья, недавняя попытка отрешения от должности Президента США (на волне "моникагейта" и обвинений в махинациях с недвижимостью в период губернаторства Клинтона в Арканзасе) была столь же неудачной, как и первая: Президент был "осужден" (Палатой представителей) "в порядке импичмента", но не отрешен от должности (Сенатом).

8 октября 1998 г. Палата представителей принимает решение о возбуждении процедуры импичмента и изучения вопроса юридическим комитетом. 27 ноября Клинтон отвечает на 81 вопрос, направленный ему комитетом. 11-12 декабря юридический комитет формулирует четыре статьи импичмента, и еще через неделю две из них - о даче ложных показаний под присягой (perjury) и попытках воспрепятствования осуществлению правосудия (obstruction of justice) - одобрены на голосовании нижней палаты. (Первое обвинение было поддержано 228 голосами против 208 при одном не голосовавшем; второе - 221 против 212 при двух не голосовавших.) Поскольку, как уже отмечалось, Конституция отделяет "осуждение в порядке импичмента" (Палатой представителей) от собственно "отрешения от должности" (Сенатом), голосование 19 декабря 1998 г. означало вынесение импичмента второму Президенту в истории США. Сразу после рождественских каникул процесс продолжился в Сенате и завершился 12 февраля 1999 г. "оправданием" Президента. Вместо требуемых двух третей от списочного состава палаты, первая "статья импичмента" (дача ложных показаний под присягой) была поддержана 45 сенаторами (против 55), вторая (воспрепятствование осуществлению правосудия) - 50 (против 50)*(20).

5. Было бы неверно ограничить рассмотрение процедуры импичмента лишь тремя названными случаями неудавшихся попыток отрешения от должности президентов США, не сделав следующего разъяснения.

Действительно, история США знает лишь 15 случаев импичмента должностных лиц государства Палатой представителей (в форме принятия ей "статей импичмента"). Помимо президентов Э. Джонсона (1867-1868 гг.) и У. Клинтона (1998-1999 гг.) и сенатора У. Блаунта, субъектами импичмента выступали Министр обороны Уильям Белкнэп (1876 г.) и 12 судей. Однако только против семи из должностных лиц (все они оказались судьями) Сенатом был вынесен обвинительный вердикт, и они были отрешены от должности.

Известно не менее 30 случаев возбуждения процедуры импичмента Палатой представителей и формулирования "статей импичмента" юридическим комитетом палаты. Помимо Президента Р. Никсона (1973-1974 гг.), "статьи импичмента" были также сформулированы против президентов Герберта Гувера (1933 г.) и Гарри Трумэна (1952 г.), Генерального атторнея Х. М. Догэрти (1922-1924 гг.), Министра труда Фрэнсиса Перкинса (1939 г.), Министра финансов Эндрю Меллона (1932 г.), посла США в ООН Эндрю Янга (1978 г.)

и т.д. Ни в одном из этих случаев Палата представителей не набрала необходимого числа голосов для одобрения "статей импичмента", а "дело Никсона" не дошло до голосования палатой по причине его добровольной подачи в отставку.

Пожалуй, наиболее любопытны обстоятельства попытки импичмента посла США в ООН Эндрю Янга, первого за историю США афроамериканца, назначенного на должность, приравненную к кабинетной, вскоре после избрания Президентом США Джимми Картера (1977-1981 гг.). Янг много сделал на своем посту для улучшения отношений США со странами "третьего мира", однако вызвал ярость правящей элиты своим известным заявлением, сделанным в 1978 г. в разгар шумной пропагандистской кампании о "нарушении прав человека в СССР", о том, что в американских тюрьмах содержится не меньше "политических преступников", чем в советских. Чашу терпения произраильских сил в администрации Картера переполнили несанкционированные контакты Э. Янга с руководством Организации освобождения Палестины (ООП), и в 1979 г. он был вынужден подать в отставку. Для того, чтобы не антагонизировать черное население страны, президент Картер принял "политически корректное" решение и назначил на место Янга другого афроамериканского дипломата Дональда Ф. МакГенри.

Еще примерно в 15 случаях Палата представителей возбуждала процедуру импичмента против высших должностных лиц государства, однако юридический комитет палаты, уполномоченный ее резолюциями рассмотреть дело и сформулировать статьи импичмента, не находил для этого достаточных оснований. Среди таких дел, не нашедших подтверждения комитетом, с точки зрения обоснованности предъявленных обвинений, были четыре дела, возбужденные против двух президентов США: Рональда Рейгана (1983 г. и 1985 г.) и Джорджа Буша (оба дела в 1991 г.), а также против послов США в Иране (1976 г.) и ООН (1977 г.), Генерального атторнея (1978 г.), Председателя Коллегии управляющих Федеральной резервной системы (1983 г. и 1985 г.) и т.д.

Таким образом, во-первых, возбуждение процедуры импичмента, проведение расследований в ее рамках и вынесение соответствующего решения является отнюдь не "спящей" прерогативой американской законодательной власти. Во-вторых, очевидна интенсификация применения данной процедуры против первых лиц государства. За последние 50 лет процедура импичмента была инициирована против пяти из десяти президентов США: Трумэна, Никсона, Рейгана, Буша и Клинтона, то есть против каждого второго президента страны! Значение импичмента при этом определяется не столько числом должностных лиц, отстраненных от должности, сколько своего рода воспитательно-предупредительным эффектом данного механизма.

Нет никаких оснований предполагать, что в обозримом будущем работающий (а не декларативный, как в РФ) механизм импичмента утратит свою актуальность для сдерживания авторитарных тенденций, характерных не только для президентской власти в США, но (в большей или меньшей степени) для исполнительной власти любой страны*(21).

А.Н. Домрин,

ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук (РФ),

доктор юридических наук (Scientiae Juridicae Doctoris,

Пенсильванский университет, Филадельфия, США)

"Журнал российского права", N 7, июль 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Это находит свое отражение в общественном мнении. Несмотря на многочисленные грязные истории и скандалы, в которых были замешаны американские президенты (включая зачатие ребенка любовницей Уоррена Гардинга в платяном шкафу в Белом доме, где Гардинг и его "подруга" прятались от "первой леди"; общеизвестную связь Франклина Д. Рузвельта с Люси Разерфорд, на руках у которой он и умер; многочисленные адюльтеры Джона Ф. Кеннеди (в том числе с Мэрилин Монро); публичную ложь Дуайта Эйзенхауэра о самолете-шпионе У-2, Линдона Б. Джонсона об инциденте в Тонкинском заливе, Рональда Рейгана о поддержке никарагуанских "контрас", Джорджа Буша-старшего о недопустимости введения новых налогов (своего рода аналог ельцинского обещания лечь на рельсы в случае снижения жизненного уровня россиян) и т. п.) (подробнее см.: Schultz Jeffrey D. Presidential Scandals. Washington, D. C.: Congressional Quarterly, 2000), рейтинг президента (достигавший 76 процентов у Эйзенхауэра в 1957 г., 72 процентов у Кеннеди в 1961 и 1963 гг., 77 процентов у Джонсона в 1964 г., 91 (!) процента у Никсона в 1973 г., 69 процентов у Форда в 1974 г., 60 процентов у Рейгана в 1985 г., 61 процента у Клинтона в 1993 г.), как правило, за последние полвека не опускался ниже 35 процентов (как у Форда в 1975 г. и Картера в 1980 г.), что просто несопоставимо, к примеру, с 2-6 процентами россиян, одобрявшими деятельность Президента Ельцина в начале 1996 г. Даже в момент вынужденной отставки в августе 1974 г. Президента Никсона (пожалуй, самого недооцененного президента США в XX веке) он пользовался поддержкой не менее 23 процентов населения страны (подробнее см.: Schmidt Steffen W., Mark C. Shelley II, Barbara A. Bardes. American Government and Politics Today. 1995-1996 Edition. Saint Paul / Minneapolis, New York, Los Angeles, San Francisco: West Publishing Company, 1995. P. 462, 464).

*(2) См.: Рябов С. В. Президент в системе государственных органов стран Латинской Америки. // Проблемы государства и права. Вып. 12. М.: ИГиП АН СССР, 1973. С. 242.

*(3) В России на федеральном уровне импичмент возможен лишь в отношении Президента. В законах субъектов Российской Федерации эта мера ответственности предусматривается также для глав исполнительной власти (администрации) республик, краев, областей.

*(4) Одной третью голосов своих депутатов Государственная Дума инициирует процедуру и затем двумя третями утверждает статьи обвинения; Верховный Суд рассматривает данные статьи и принимает их; Конституционный Суд подтверждает конституционность процедуры; Совет Федерации двумя третями принимает окончательное решение об отстранении Президента от должности.

*(5) Kондрашов С. Многопартийность - фундамент демократии // Известия. 1990. 9 марта.

*(6) Не следует удивляться самой возможности принятия решения Сенатом в конце XVIII века по интерпретации конституции. Знаменитое решение по делу Marbury v. Madison, приняв решение по которому, Верховный суд США возложил на себя функцию властного толкования конституции, относится к 1803 году.

*(7) К слову, конституционный проект А.Д. Сахарова 1989 г., "поражавший" своей грандиозностью одного радикал-либерала (Л.М. Баткина), заслуживавший, по мнению другого (Э.С. Орловского), того, чтобы быть положенным "в основу новой Конституции нашей страны", и являвшийся "ключом к реализации идеи о кардинальной перестройке федеративного устройства нашего государства", по мнению третьего (А.М. Яковлева), предполагал еще более сложный, фактически не реализуемый механизм отрешения президента от должности в порядке импичмента. Согласно ст. 35 проекта, президент страны мог быть "отстранен от своей должности в соответствии с референдумом (!) на всей территории Союза, решение о котором должен принять Съезд народных депутатов Союза большинством не менее 2/3 голосов от списочного состава". См.: Баткин Л.М. О конституционном проекте Андрея Сахарова // Конституционные идеи Андрея Сахарова: Сборник / Сост. Л.М. Баткин. М.: Новелла, 1990. С.15); Орловский Э.С. Размышления о сахаровской Конституции // Там же. С.49; Яковлев А.М. Обращение к праву // Там же. С.75; Конституция Союза Советских Республик Европы и Азии. Проект А.Д. Сахарова // Там же. С.12, 92.

*(8) Современный исследователь Элизабет Бэзэн ссылается на источник 1916 г.: Simpson Jr. A. Federal Impeachments // University of Pennsylvania Law Review. Vol. 64. 1916. P. 651. См.: Bazan Elizabeth B. Impeachment: An Overview of Constitutional Provisions, Procedure, and Practice // CRS Report for Congress (Washington, D.C.). 98-186 A. February 27. 1998. (Предыдущее издание: 95-243 GOV. February 14. 1995. Р. 1.)

*(9) Cм.: Glover Audrey F. L. British Precedents on Power to Try Impeachment. Washington: Library of Congress, Law Library, 1974.

*(10) Jordan Barbara. Moving on From Watergate // Texas Journal of Women and the Law. Vol. 5. 1996. P. 165-166.

*(11) См.: Jeffery Joseph R. Temporary Presidential Immunity: Adhering to the Separation of Powers Doctrine and The Will of the Framers For Civil Damages Litigation Involving the President - The Jones v. Clinton Case //St. Louis University Law Journal. Vol. 40. 1996. P. 833, 841.

*(12) См.: Milkis Sidney M. & Michael Nelson. The American Presidency: Origins and Development, 1776-1990 (Washington: Congressional Quarterly Press, 1990. P. 42-43).

*(13) А.Е. Якубов несомненно прав в своем утверждении, что поскольку Президент РФ не несет ответственности за возможное нарушение им конституции страны, то содержащаяся в тексте присяги клятва при осуществлении полномочий Президента РФ "соблюдать и защищать" Конституцию РФ (ст. 82) носит сугубо декларативный характер. "Похоже, прецедент нарушения президентом Конституции в сентябре-октябре 1993 г. получил законодательное закрепление", заключает исследователь (cм.: Якубов А.Е. Отрешение президента от должности и уголовное право // Вестник МГУ. Сер. 11, "Право". 1994. N 5. C. 51).

*(14) См.: Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США. Политико-правовой комментарий. М.: Международные отношения, 1985. С.32.

*(15) См. подробнее: Bellus Ronald J. Mecham: Silence Cannot Be Misquoted. Phoenix: Laurent's Printing & Services, 1988; Watkins Ronald J. High Crimes and Misdemeanors: the Term and Trials of Former Governor Evan Mecham. N. Y. W. Morrow, 1990.

*(16) Hampson Rick. Impeachment May Loom for Connecticut Governor // USA Today. 12.01.2004.

*(17) См.: Encyclopedia Americana. 1980. Vol. 14. P. 817-819.

*(18) Данное обвинение было особенно серьезным не только в силу тяжести обвинения (в американском контексте) в попытках воспрепятствовать осуществлению правосудия, но и в силу того, что законодательство США запрещает использовать ЦРУ против американских граждан.

*(19) Процедуре импичмента Никсона посвящено множество работ американских юристов и политологов. См., например: Schnapper M. B. Conscience of the Nation: the People versus Richard M. Nixon. Washington: Public Affairs Press, 1974; Why President Richard Nixon Should Be Impeached. Washington: American Civil Liberties Union / Public Affairs Press, 1973; Lurie Leonard. The Impeachment of Richard Nixon. N. Y.: Berkley Publ. Corp., 1973.

*(20) Подробнее см.: Posner Richard A. An Affair of State: the Investigation, Impeachment, and Trial of President Clinton. London - Cambridge, MA: Harvard University Press: 1999; Baker Peter. The Breach: Inside the Impeachment and Trial of William Jefferson Clinton. N. Y.: Scribner, 2000.

*(21) К вопросу о конституционной процедуре импичмента непосредственно примыкают два других: а) о временном (или постоянном) отстранении Президента от должности по состоянию здоровья (например, в случае "стойкой неспособности" Президента осуществлять его полномочия, как предписывает ст. 92 Конституции РФ) и б) о чрезвычайной процедуре наследования президентской должности в случае смерти или гибели Президента. Они будут рассмотрены в следующих публикациях автора.