Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма (А.В. Усс, А.В. Безруков, А.А. Кондрашев, "Журнал российского права", N 7, июль 2004 г.)

Проблемы образования субъектов Российской Федерации
и изменения их конституционно-правового статуса в контексте
перспектив российского федерализма

Субъект федерации, согласно наиболее распространенным теоретическим воззрениям, - это государственное образование (не обладающее суверенитетом) в составе федеративного государства. Федеративные государства состоят из субъектов, которые в различных странах имеют неодинаковые официальные наименования: штаты (США, Индия), провинции (Аргентина, Канада, Пакистан), земли (Австрия, ФРГ), кантоны (Швейцария). Общепризнано, что субъект федерации имеет конституцию, законодательство, территорию, собственность, символику, а в некоторых федерациях - и свою судебную систему*(1). Кроме того, в подавляющем большинстве федераций мира субъекты наделены симметричными правами, а наличие льгот и привилегий является редким исключением из правил.

В Конституции Российской Федерации не только закрепляется система "видов" субъектов Федерации (ст. 5), но и приводится конкретный перечень субъектов (в количестве 89), находящихся в составе России (ст. 65). Несмотря на единство оснований вхождения в РФ (все они "находятся" в ее составе, а не "образуют" саму Федерацию), Конституция закрепляет в ст. 65 своего рода шесть "видов" (родов) субъектов: республики, края, области, города федерального значения, автономные округа, автономная область.

Из анализа юридической природы субъектов РФ следует вывод, что все они наделяются Конституцией России статусом государственных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, особого характера взаимоотношений с федеральной властью. Если обычные административно-территориальные единицы не обладают правосубъектностью именно в составе федерации, то членам федерации присуща природа квазигосударственного союза как субъекта права по ряду признаков идентичного государству в собственном смысле.

1. Изменение статуса субъекта РФ. Часть 5 ст. 66 Конституции РФ гласит: "Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом". Получается, что, исходя из формулировки данной статьи, предполагается различие в статусах субъектов РФ, иначе какой смысл менять имеющиеся статусы? Однако федеральный конституционный закон, регламентирующий процедуру изменения статуса субъекта РФ, пока не принят, и перспективы его принятия в ближайшем будущем представляются весьма неопределенными. Таким образом, проблема изменения статуса субъекта РФ может быть подвергнута лишь доктринальному толкованию.

По каким юридическим признакам возможно дифференцировать статусы субъектов РФ различных видов? Можно предположить, что статусы субъектов РФ различаются по определяющим нормативно-правовым актам. Так, в соответствии со ст. 66 Конституции статус республики определяется как Конституцией РФ, так и республиканским учредительным документом (конституцией). Также данный статус определяется Федеративным договором и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и республик*(2).

Таким же образом определяются статусы и других субъектов РФ - краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области. Единственное отличие в том, что указанные субъекты принимают не конституцию (как республики), а уставы. Кроме того, "сложносоставные" субъекты могут иметь договор между автономным округом и краем или областью, в состав которых они входят. Статус отдельных субъектов (автономных округов и автономной области) может регулироваться специальными федеральными законами: или одним законом об основах взаимоотношений этих субъектов, или отдельными федеральными законами о каждом автономном округе*(3).

Различия же в наименованиях основных учредительных документов субъектов РФ (конституция или устав), видимо, можно признать формальными. Так как правовые последствия применения этих нормативных актов и их юридическая защита идентичны, для этого достаточно обратиться к нормам как собственно федеральной Конституции (ст. 125), так и нескольких федеральных законов*(4).

Провозгласив равноправие субъектов РФ (ст. 5) и установив их исчерпывающий перечень (ст. 65), Конституция России установила возможность изменения (в широком смысле) их конституционно-правового статуса с использованием следующих правовых форм:

1) образование нового субъекта РФ путем соединения существующих субъектов и тем самым упразднение отдельных субъектов РФ (ч. 2. ст. 65);

2) преобразование субъекта РФ без изменения территориальных границ (изменение статуса в смысле ч. 5 ст. 66).

Правовым основанием для изменения статуса субъекта в узком смысле является ч. 5 ст. 66 Конституции РФ. Но при этом необходимо в целях исключения коллизий жестко развести процедуры, регламентированные ч. 5 ст. 66 (изменение статуса субъекта) и ч. 2 ст. 137 (изменение наименования субъекта) Конституции РФ.

Каждый субъект РФ имеет свое наименование, определенное в ст. 5 и 65 Конституции РФ. В этом есть определенный юридический смысл, и он состоит в том, что в Конституции РФ не может быть другого субъекта с таким же названием. Из анализа ст. 71-73 Конституции следует, что вопросы присвоения и изменения наименования субъекта РФ являются прерогативой органов законодательной власти конкретного региона. Причем ч. 2 ст. 137 Конституции РФ гласит, что новое наименование (при его изменении) включается в ст. 65 Конституции РФ. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации" изменение наименования субъектов РФ включается в текст федеральной Конституции в форме указа Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке*(5).

Вместе с тем Конституционный Суд ввел ограничения в рамки выбора наименований: "Не является изменением наименования субъекта Российской Федерации в смысле части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта"*(6). Видимо, Конституционный Суд под указанной обобщающей формулировкой предполагал такие случаи, когда наименование субъекта включает в себя такие определения, как "ассоциированное" или "независимое" государство в составе РФ, либо в названии реализована претензия на поглощение другого субъекта РФ, или ситуации, когда в какой-либо республике устанавливается, например, государственная религия. Кроме того, под определенные Конституционным Судом правила изменения наименования не подпадают случаи, когда субъект в названии пытается поменять статус в смысле отказа от состояния вхождения автономии в состав иного субъекта РФ (например, автономный округ в названии указывает, что он является непосредственно входящим в состав РФ*(7)) либо когда субъект меняет статус посредством изменения своей видовой принадлежности (например, область решает стать республикой).

Таким образом, Суд подчеркнул, что:

1) изменение индивидуального наименования субъекта РФ вводится в Конституцию по упрощенной процедуре и мерами подзаконного нормотворчества - указом Президента; 2) изменение наименования субъекта РФ не может повлечь изменения его статуса или статуса России в целом; 3) данный указ Президента является формальным, поскольку само решение об изменении наименования принимает компетентный орган субъекта РФ; 4) Президент не вправе не подписать данный Указ и обязан его опубликовать при условии отсутствия законных оснований для его неподписания*(8).

Только так следует понимать буквальный смысл ч. 2 ст. 137 Конституции, так как "упрощенный" порядок изменения полного официального (видового) наименования имел бы место только при наличии следующей формулировки: "В случае изменения наименования субъекта Российской Федерации (а отнюдь не республики, края, области и пр., как определено в Конституции) новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в статью 65 Конституции Российской Федерации". Этот вывод подтверждается и конституционной практикой: когда некоторые субъекты РФ (Красноярский край или Свердловская область) попытались наделить себя статусом республики, эти действия были жестко пресечены федеральными органами государственной власти.

Что же вообще можно считать изменением статуса субъекта в смысле ч. 5 ст. 66 Конституции? Одни авторы вообще не могут даже представить, в чем оно может заключаться*(9), другие считают, что изменение статуса возможно, когда субъекты переходят из одного вида в другой или когда меняется их статус в пределах субъектов данного вида*(10), по мнению третьих, изменение статуса охватывает случаи выхода автономного округа из состава края или области*(11). Оригинальную точку зрения высказал А.Е. Козлов, который полагает, что изменением статуса может считаться лишь переход субъекта из одного вида в другой, при этом согласно ч. 4 ст. 66 Конституции невозможно изменение статуса автономного округа, входящего в состав края (области) (то есть выход из состава края или области), так как это противоречит основам конституционного строя*(12). С позиции И.А. Конюховой (Умновой), изменение статуса субъекта предполагает три его модификации: 1) преобразование из одного вида субъекта в другой; 2) слияние субъектов РФ или их размежевание (выход автономного округа из состава края (области); 3) получение специального конституционно-правового статуса, отличного от статуса других субъектов Федерации, определенного непосредственно в Конституции РФ*(13).

Таким образом, налицо три вероятных модели правовых последствий изменения статуса в смысле ч. 5 ст. 66 федеральной Конституции: изменение официального наименования субъекта (вида субъекта), выход автономного округа из состава края (области) и получение специального статуса, отличного от определенного в тексте Конституции. Рассмотрим сквозь призму возможности принятия федерального конституционного закона "Об изменении статуса субъекта Российской Федерации" три данных варианта.

На наш взгляд, можно согласиться с мнением А.Е. Козлова о том, что выход автономного округа из состава края (области) противоречит положениям Конституции РФ. Ход наших рассуждений следующий. Статья 65 Конституции перечисляет наименования субъектов применительно к их видам, не указывая, что автономные округа входят в состав края (области). Статьей 66 федеральной Конституции определено, что изменение статуса должно произойти лишь по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Более того, ч. 1 ст. 137 Конституции предусматривает, что изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав субъектов (то есть и их важнейшие конституционные характеристики), могут быть внесены лишь на основании федерального конституционного закона, причем прямо указаны два федеральных конституционных закона: об изменении статуса и о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ. А часть 2 статьи 137, как определил Конституционный Суд РФ в постановлении N 15-П, не допускает изменения состава субъектов или изменения их статуса в упрощенном порядке. Кроме того, ст. 65 Конституции не содержит ссылок на "вхождение автономных округов" в состав края (области), а значит, вносить в нее изменения в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 137 Конституции, просто нельзя. В статье же 66 не упоминается возможность изменения состояния "вхождения" в какой-либо правовой форме, что подтверждает наш вывод о недопустимости изменения состояния вхождения автономных округов в состав края (области) в рамках действующей Конституции России.

Изменение же официального ("видового") наименования, по мнению большинства авторов, безусловно, влечет изменение конституционно-правового статуса субъектов РФ и в силу ч. 1 ст. 137 Конституции РФ требует принятия соответствующего федерального конституционного закона. "Если исходить из общепринятого толкования ч. 1 ст. 137 Конституции, - отмечает А.Н. Лебедев, - то изменение конституционно-правового статуса понимается как переход субъекта РФ из одного "вида" в другой в рамках перечня "видов", приведенных в ч. 1 ст. 5 и ч. 1 ст. 65 Конституции, то есть изменения официального названия субъекта РФ"*(14).

И здесь мы сталкиваемся, по мнению А. Н. Лебедева, с завуалированным внутренним противоречием федеральной Конституции. Возникает вопрос о возможности изменения конституционно-правового статуса единственной автономной области, указанной в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ. Что произойдет в случае изменения статуса автономной области на статус республики? Тогда в составе Российской Федерации не будет ни одной автономной области, что по смыслу ч. 1 ст. 5 Конституции РФ юридически невозможно. Следовательно, автономная область не может изменить свое официальное наименование, иначе потребуется изменение главы 1 Конституции РФ (пересмотр Конституции РФ).

Представляется, что на самом деле здесь нет такой уж большой проблемы - ст. 5 федеральной Конституции вводит виды субъектов, которые могут существовать в Российской Федерации. И если у нас исчезнет, а точнее, изменит свое видовое наименование реально существующая в единственном числе автономная область, то позднее может появиться другая - без изменения главы 1 федеральной Конституции. А то, что она может и не появиться, то в этом нет противоречия федеральной Конституции. Поэтому трудно согласиться со столь категоричной логикой утверждений ученого о том, что "официальное наименование субъекта РФ (в части историко-правовой формы) не может быть изменено в рамках действующей Конституции РФ"*(15). Следует уточнить, что не могут быть изменены официальные (видовые) наименования всех субъектов РФ, но единичные случаи вполне возможны, но не всегда целесообразны как с точки зрения законодателя, так и юридической доктрины.

Так, если согласиться с тем, что изменение конституционно-правового статуса - это переход из одного вида субъектов в другой, то каковы конкретные правовые последствия такого события? Можно сразу выдвинуть только три таких крупных новеллы измененной правосубъектности: возможность принятия конституции вместо устава, возникновение государства в смысле ст. 5 Конституции РФ и появление собственного государственного языка в том случае, если край, область или автономный округ станут республиками. Но, с другой стороны, что кардинально изменится в ситуации, когда область будет названа краем, а автономный округ - областью? Видимо, ничего, если не считать наименования. И все же: как быть с данными "республиканскими привилегиями"? На наш взгляд, эти "льготы" не меняют базовых основ статуса субъекта РФ - его учредительной власти, законодательства, прав и обязанностей по отношению к Федерации. Эти три привилегии - исторически преходящее явление, которое в принципе не способно качественно выделить одну группу субъектов из состава иных субъектов РФ. Существенных отличий между конституцией республики и уставами других субъектов РФ фактически нет, так как и конституция, и устав идентичны и по охвату сфер правового регулирования, и по своей юридической силе, и способам правовой охраны*(16). Это мнение в настоящее время разделяется рядом современных авторов*(17).

Наличие термина "государство" является логико-правовой ошибкой авторов текста Конституции РФ, которую они вынуждены были допустить под давлением сильных региональных лобби, поддерживавших сепаратистские настроения. Нигде в мире субъекты федерации не считаются "государствами" в том смысле, как ими являются федерации, для них имеется собственный научный термин - "государственное образование". Единственным отличием в правах республик и иных субъектов РФ является наличие "государственного" языка" в республиках и республиканского гражданства, которое в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации" не предусмотрено. Но согласно ст. 3 Закона РСФСР от 25 октября 1991 г. "О языках народов Российской Федерации"*(18) в местностях компактного проживания населения, "не имеющего своих национально-государственных и национально-территориальных образований, наряду с русским языком и государственными языками республик, в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности". При этом статус такого языка может определяться законом субъекта РФ и порядок его использования практически не отличается по правовым возможностям от статуса государственного языка республик (например, согласно п. 2 ст. 14 Закона о языках, помимо русского, могут публиковаться на иных языках законы краев, областей, автономных округов, городов федерального значения, в случаях, предусмотренных законодательством субъектов).

Вообще, по нашему мнению, деление на виды субъектов - дань преемственности российского конституционализма, частичное сохранение уникальности советской федеративной модели, основанной на сочетании национального и территориального принципов государственного устройства, при существовании субъектов федерации и несубъектов, и приоритете автономных республик в качестве единственных полноправных субъектов РСФСР.

В отношении такой модификации статуса, как получение особого статуса на основании какого-либо федерального закона или договора, следует отметить, что такой статус изначально не будет соответствовать основам конституционного строя, определенным в Конституции, и в первую очередь ст. 5. Получение специального статуса противоречит магистральной концепции равенства субъектов, содержащейся в конституционном тексте. Выход же автономного округа из состава края (области) также не соответствует конституционным императивам, так как нарушает системное равенство субъектов и собственно сущность уникальной конструкции сложносоставных субъектов РФ.

Таким образом, следует сделать вывод, что в настоящее время не возникла потребность и не появились политико-правовые основания для принятия федерального конституционного закона "Об изменении статуса субъектов Российской Федерации". Это связано с отсутствием дополнительных юридических прав, предоставляемых субъекту в рамках действующей Конституции РФ, с опасностью воссоздания новой модели дифференциации субъектов на какие-либо группы в ущерб принципу равноправия субъектов РФ.

2. Принятие в Российскую Федерацию и образование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ. Перед тем как перейти к собственно определению проблем укрупнения субъектов РФ или расширения нашего государства за счет территориальных приобретений, необходимо определиться и разграничить ключевые, базовые понятия рассматриваемого вопроса - "образование" и "упразднение".

Состав субъектов в различных федерациях неодинаков по причинам разного характера (экономические, политические, этнокультурные), которые приводят к появлению новых субъектов федерации, к упразднению некоторых из действующих, к изменению границ между ними.

Для описания изменений государственного устройства на нормативном уровне основными категориями являются "образование", "преобразование", "упразднение". Другие категории, например, такие как "объединение", "слияние", "разделение", являются их формами, детализацией.

Образование субъекта Федерации можно определить как урегулированный нормами закона процесс создания самостоятельного, имеющего собственные органы власти, границу и территорию, субъекта РФ.

Образование субъектов РФ потенциально может осуществляться в следующих формах: 1) объединение двух и более субъектов; 2) разделение на два и более новых субъекта; 3) выделение одного субъекта из состава другого.

В настоящее время, согласно нормам Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"*(19), возможна реализация такой формы, как образование субъектов лишь по первому варианту.

Упразднение субъекта РФ означает процесс прекращения существования самостоятельного субъекта РФ, осуществляемый по его инициативе, и заключается в утрате им признаков его конституционно-правового статуса.

До сравнительно недавнего времени вопрос об образовании новых субъектов РФ был пробельным ввиду отсутствия федерального конституционного закона. Пробел был устранен лишь в декабре 2001 г., когда указанным выше федеральным конституционным законом был определен порядок образования нового субъекта в пределах РФ и приема в состав РФ нового субъекта Федерации на базе иностранного государства или его части.

Правовым основанием подготовки данного ФКЗ является ч. 2 ст. 65 Конституции РФ, согласно которой принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Основные понятия, используемые в ФКЗ от 17 декабря 2001 г., раскрываются в главе I "Общие положения". Закон разводит процедуры "принятие в РФ нового субъекта" и "образование в составе РФ нового субъекта". Если первая предусматривает изменение состава субъектов Федерации в результате присоединения к Российской Федерации территории иностранного государства или его части, то вторая процедура отличается от первой тем, что образование нового субъекта происходит в результате внутренних преобразований, изменения территориальных границ субъекта (субъектов) Российской Федерации и не связана с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.

В этой же главе Закона указаны условия принятия в Российскую Федерацию (ст. 4) и условия образования в составе РФ нового субъекта (ст. 5). Принимаемому иностранному государству предоставляется, как правило, статус республики, части иностранного государства может предоставляться статус республики, края, области, автономной области или автономного округа.

В статье 5 ФКЗ от 17 декабря 2001 г. не предусмотрено, как уже упоминалось, иной процедуры образования в составе РФ нового субъекта, кроме как объединение двух и более граничащих между собой субъектов. Тем самым такая единственная форма образования нового субъекта исключает возможность применения других форм (разделение, выделение) образования новых субъектов и направлена лишь на укрупнение субъектов РФ, что свидетельствует о том, что количество новых субъектов в России может сокращаться, но никак не увеличиваться на базе находящихся в составе РФ.

В таком случае вряд ли можно вести речь о полноценной федерации, поскольку ограничиваются права населения, проживающего в субъектах РФ, на образование новых субъектов на базе имеющихся. В то же время наличие возможностей "размножения" субъектов и так в излишне многообразной Российской Федерации усиливает опасность сепаратизма. Поэтому следует серьезно задуматься о конституционности такой позиции законодателя, хотя она вполне адекватно отражает концепцию централизации и укрепления единства Федерации, проводимую в современной России.

Инициатива принятия и образования новых субъектов не может идти от федеральных органов власти. При процедуре принятия инициатором может выступать соответствующее государство, при образовании нового субъекта - соответствующие заинтересованные субъекты РФ, которые направляют свое предложение Президенту РФ.

Наибольший интерес представляет процедура образования в составе РФ нового субъекта, так как именно укрупнение субъектов является на данный момент одной из перспективных форм усиления централизации России. Согласно ст. 5 ФКЗ от 17 декабря 2001 г. образование нового субъекта может повлечь прекращение существования либо обоих объединяемых субъектов, либо одного из них. В этом случае произойдет присоединение территории одного субъекта РФ к территории другого субъекта, что в какой-то мере противоречит легальному смыслу "образования нового субъекта", так как Закон формально регламентирует лишь процедуру объединения субъектов. Логичным выглядело бы предписание понимать объединение как процесс слияния и образования нового субъекта с одновременным прекращением существования объединяемых субъектов. Допущение прекращения существования одного субъекта в результате "объединения" в какой-то мере ущемляет права одного из "объединяющихся" субъектов, так как объединение преобразуется в своего рода присоединение, формально "ретушированное" атрибутами согласования интересов этих субъектов.

К числу недостатков Закона можно отнести и то, что он не предусматривает участия федеральных органов власти в подготовке такого объединения (например, при разработке предложений о внесении изменений и дополнений в проект федерального бюджета или предложения к бюджету на следующий год), в нем отсутствует определенность в вопросе о судьбе органов государственной власти объединяемых субъектов и формировании органов власти нового субъекта, не предусмотрена инициатива образования нового субъекта РФ со стороны населения, проживающего на территории данных субъектов, а также нет ясности в вопросе о том, какие органы государственной власти (исполнительные или законодательные) имеют право отправить предложение об объединении Президенту РФ.

Рассмотрим проблемы, возникающие в процессе реализации федерального конституционного закона, на примере единственного на настоящий момент объединения субъектов РФ, а именно: Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Самым первым показательным фактом стало то, что без участия федеральных органов даже составление указанных в ст. 10 Закона документов, направляемых Президенту РФ, фактически оказалось неосуществимым.

Так, законодательные и исполнительные органы государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в феврале 2003 г. в письме Президенту Российской Федерации В.В. Путину обратились с просьбой о помощи в подготовке процесса объединения области и округа. Президент Российской Федерации 3 ноября 2003 г. подписал Указ N 1283 "О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области"*(20), в котором было предусмотрено осуществление за период 2003-2006 гг. комплекса мер по развитию инженерно-транспортной инфраструктуры региона (строительство газопровода, сети автомобильных дорог, мостового перехода). Фактически органы власти округа в обмен на объединение получили капиталовложения из федерального бюджета, сравнимые с тремя бюджетами автономного округа.

Инициаторы объединения названных регионов в процессе объединения предложили варианты составления документов, не предусмотренные федеральным конституционным законом. Так, 17 февраля 2003 г. законодательными и исполнительными органами власти области и округа были подписаны Договор "О согласованных действиях по образованию нового субъекта путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" и Меморандум "Об образовании нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа". В указанных документах стороны определили, что новый субъект будет называться областью, органы государственной власти округа и области сохранят свои полномочия в течение срока избрания, округ в составе нового субъекта будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, референдум на территориях объединяющихся субъектов пройдет в декабре 2003 г., а также поставлены цели и задачи, в основном экономического характера, которые должны решить область и округ в результате объединения.

В июне 2003 г. органами государственной власти области и округа при помощи специалистов из Администрации Президента РФ были разработаны и внесены на имя главы государства предложения по реализации ст. 10 Федерального конституционного закона, в которых было указано, что названием нового субъекта будет Пермский край, а не область, как было определено ранее (выделено авторами), что новый субъект должен быть правопреемником в отношении всех обязательств, взятых объединяющимися субъектами. В документе отмечено, что до 31 декабря 2005 г. бюджеты области и округа принимаются ими самостоятельно, а с 1 января 2006 г. и до 31 декабря 2006 г. исполнение бюджетов области и округа организует избранный губернатор Пермского края раздельно по каждой территории. Единый бюджет Пермского края принимается с 2007 года совместным решением законодательных органов области и округа. Отдельный пункт предложений посвящен федеральным комплексным программам, которые должны быть реализованы в ходе объединения. Органы исполнительной власти области и округа прекращают свои полномочия в декабре 2005 г., а законодательные органы - в декабре 2006 г. в связи с истечением сроков избрания. Пермский край считается образованным после вступления в должность избранного губернатора Пермского края с 31 декабря 2005 года. В течение переходного периода законодательные органы области и округа (до декабря 2006 г.) принимают только совместные решения.

Референдум об объединении края и округа прошел 7 декабря 2003 г., и в ходе голосования за объединение высказались 83,77 процента населения области и 89,77 процента жителей округа, пришедших на участки для голосования. 20 февраля 2004 г. Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа". А уже 19 марта 2004 г. законопроект был принят Государственной Думой в трех чтениях на одном заседании. Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа"*(21) состоит из 17 статей. В нем фактически дублируется содержание предложений, направленных органами государственной власти области и округа в адрес Президента Российской Федерации, за исключением нескольких интересных новаций. Так, согласно ст. 7 ограничиваются полномочия органов законодательной власти области и округа в переходный период, а именно запрещается осуществление следующих полномочий: 1) принятие законов, иных нормативных правовых актов и осуществление других действий, связанных с отчуждением собственности Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа; 2) утверждение договоров и соглашений с другими субъектами Российской Федерации; 3) утверждение договоров и соглашений в сфере осуществления международных и внешнеэкономических связей; 4) принятие законов и иных нормативных правовых актов, а также решений, в том числе о проведении референдумов, направленных на прекращение процесса образования Пермского края; 5) принятие законов и иных нормативных правовых актов, содержащих требование об отставке губернатора Пермского края, а также губернатора Пермской области, главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа (до окончания срока их полномочий) и назначенных ими должностных лиц. Уточнены временные рамки переходного периода: определено, что органы законодательной и исполнительной власти нового субъекта должны быть образованы не позднее 31 января 2007 г. (ст. 5, 6). На основании ст. 8 губернатору Пермского края в переходный период запрещается принимать решения и осуществлять действия, направленные на досрочное прекращение полномочий Законодательного Собрания Пермской области и Законодательного Собрания Коми-Пермяцкого автономного округа. Отдельная статья посвящена вопросам регулирования бюджетных вопросов, где предусмотрено, что в 2006-2008 годах расчет средств федерального бюджета, передаваемых объединяющимся субъектам, производится раздельно по области и округу, а передача производится через бюджет Пермского края. При этом объем финансовой поддержки Пермского края до 2008 года сохраняется не ниже уровня, сложившегося в 2006 году по области и округу. И только с 2009 года в межбюджетных отношениях бюджет Пермского края учитывается в федеральном бюджете как бюджет единой территории (ст. 14).

Даже самый поверхностный анализ правовых актов, принятых в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, демонстрирует схематичность и определенную пробельность при применении норм Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Так, прогноз социально-экономических последствий объединения, подготовленный органами государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, не содержал характеристики системы методов, которые использовались для подсчета роста темпов заработной платы, промышленного производства и других показателей применительно к новому субъекту РФ*(22). Абсолютно неясно, каковы последствия объединения применительно к изменению структуры и численности федеральных органов исполнительной власти, функционирующих на территориях области и округа. В принятом Федеральном конституционном законе об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа специально указано лишь о создании единого Пермского краевого и Арбитражного суда взамен соответствующих высших судебных инстанций области и округа до срока завершения переходного периода (ст. 12). Также трудно определить в рамках положений федеральных законов, в чем заключаются правовые основы особого статуса Коми-Пермяцкого автономного округа в качестве административно-территориальной единицы в составе Пермского края (ст. 4 ФКЗ об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа), тем более что эти основы должны быть определены в Уставе Пермского края, но согласно нормам законодательства РФ. Подводя итоги, можно сделать вывод, что процесс объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа должен выявить пробелы в действующем Федеральном конституционном законе "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" и создать рабочий механизм для типизации формальных сторон объединения субъектов РФ в будущем.

В связи с рассмотрением вопроса об изменении состава субъектов Российской Федерации возникает и проблема отсутствия возможности отказа субъекта от статуса субъекта РФ по собственной инициативе. Представляется, что в этом случае необходимо упростить процедуру, предусмотрев право федеральных органов власти назначать референдум в субъекте, к которому следует присоединить территорию, отказавшуюся от статуса субъекта РФ, что будет соответствовать концепции централизации и сокращения мелких, дотационных регионов.

Нельзя обойти вниманием и две правовые ситуации, связанные с частичным изменением прав и обязанностей субъекта РФ, а именно: перемещение столицы субъекта (административно-политического центра) и изменение границ субъекта РФ. Причем, если второй вопрос имеет частичное регулирование в тексте Конституции России, то первый вообще лишен правовой регламентации.

Вопрос об изменении границ субъектов РФ в последнее время приобретает актуальность и в научной литературе, выдвигается множество вариантов его решения. Так, широко обсуждается идея принятия федерального закона "О границах между субъектами Российской Федерации"*(23), предлагаются его принципиальные положения. Представляется, что указанный закон не должен содержать механизм установления границ (так как границы большей части субъектов РФ определены), он необходим как инструмент процессуального оформления процедуры изменения существующих границ, в целях конкретизации конституционных положений (ч. 3 ст. 67). В целях делимитации границ между субъектами, в случаях, когда отсутствуют правовые акты, определяющие проведение границы на местности, возможно использование соглашений между заинтересованными органами государственной власти при участии Федерации. Иные вопросы, затрагивающие, в первую очередь, проблемы землеустройства, кадастрового учета и землепользования (проведение межевых границ между земельными участками или порядок землепользования участками, находящимися в пределах соответствующих границ), должны решаться не в рамках конституционного регулирования, а на уровне актов административного законодательства.

Требует правовой регламентации и вопрос о переносе (изменении) столицы субъекта РФ, так как административно-политический центр (столица) субъекта, безусловно, является одним из элементов статуса субъекта. А изменение столицы в какой-то мере всегда затрагивает как права Российской Федерации, так и права других субъектов РФ (имущественные и иные). Например, перевод столицы субъекта в иной населенный пункт всегда влечет за собой необходимость изменения места размещения территориальных органов федеральной исполнительной власти на территории соответствующего субъекта РФ, а это, в свою очередь, налагает дополнительные финансовые обременения на федеральный бюджет. Поэтому имеется необходимость регулирования данного вопроса федеральным законодательством.

3. Тенденции и перспективы. В завершение остановимся на некоторых обозримых перспективах современного развития федерализма в России.

Среди ученых и известных политиков уже довольно давно ведутся споры о возможности преобразования всех 89 субъектов РФ в 15-20 однотипных субъектов (республик, губерний). Обосновывается это тем, что такое переустройство способно снять проблему асимметрии и неравенства субъектов России. Относительно идей "республиканизации" и "губернизации" следует отметить, что в настоящее время такое реформирование для России, по меньшей мере, преждевременно. Так как нарушить политическую, этноконфессиональную и экономическую стабильность в федеративном государстве легче всего, попытавшись провести реформу государственных образований, лишив те или иные народы (народности) и территориальные общности права на самоопределение в составе федерации. Хотя не исключено, что уже в недалеком будущем, когда Россия действительно реализует в значительной мере декларативные положения Конституции РФ о правовом демократическом федеративном государстве, возможно обращение к данному вопросу.

Один из авторов ранее изложил свой прогноз развития ситуации с перечислением возможных сценариев будущего развития Российской Федерации, а именно три варианта: 1) самораспад по типу Советского Союза; 2) формирование жесткой централизованной федерации с минимумом различий в статусе субъектов РФ; 3) сохранение на среднесрочную перспективу различий в статусе субъектов РФ*(24).

Думается, с учетом позиции авторов, высказанной в настоящей работе, можно предложить еще и четвертый вариант, а именно: отказ от реликтов советской эпохи, сохраняющих видимость неравенства субъектов (государственность республик, сложносоставные субъекты), при определенном учете национального фактора и традиций развития российского федерализма (деление на группы субъектов с индивидуальными названиями различных категорий, сохранение государственных языков и различных видов учредительных документов). Конечно, этот путь потребует реформы российской Конституции в виде ее пересмотра, но нельзя считать конституционный текст, подготовленный в период острого конфликта властей, своего рода "священной коровой", не подлежащей правке в течение десятков лет.

Нельзя не отметить среди возможных путей дальнейшего развития федерализма такой, как упразднение автономных округов, находящихся на территории края, области, что особенно актуально для Красноярского края, где активно обсуждается такая идея. Большинство автономных округов (за исключением Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского) не могут существовать как самостоятельные государственные образования, так как не обладают собственным кадровым потенциалом, развитой системой здравоохранения, образования, транспортной инфраструктурой и соответствующей социально-культурной средой. В большинстве своем это глубоко дотационные регионы, целиком зависящие от так называемого северного завоза (элементарных продуктов и топлива), население которых живет в основном за счет натурального хозяйства. Та цель, которая ставилась большевиками при создании округов, - поднятие политического, экономического и культурного уровня народов Крайнего Севера, оказалась, как показала практика, недостижимой.

Еще одним вариантом совершенствования российской федеративной модели представляется внесение поправок в ст. 66 Конституции с целью закрепления такой специальной меры ответственности, как временное ограничение статуса субъекта и (или) преобразование его в федеральную территорию на основании специального федерального закона. Суть поправки состоит в следующем: статус субъекта может быть ограничен без его согласия в случае наличия обстоятельств, указанных в предлагаемом нами к принятию федеральном законе "О временном ограничении статуса субъекта Российской Федерации". Этими обстоятельствами могут быть: систематические нарушения Конституции и федеральных законов, неспособность органов государственной власти субъекта к эффективному управлению (например, банкротство субъекта, длительная невыплата заработной платы работникам бюджетной сферы при нецелевом использовании имеющихся средств). При этом меры ответственности могут быть ранжированы по своему значению: от отстранения от должности высшего должностного лица субъекта до полного приостановления (прекращения) деятельности всех органов государственной власти субъекта с назначением федеральной администрации. В этом случае вполне очевидным будет содержимое данного закона об изменении статуса субъекта: не нужно будет ограничивать отдельные полномочия (а тем самым и статус) в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (назначение временной финансовой администрации в случае наличия просроченной задолженности или исполнение органами государственной власти полномочий субъекта по распоряжению субвенциями, поступающими из федерального бюджета (ст. 26.9), отрешение от должности высшего должностного лица субъекта (ст. 29.1), роспуск представительного органа государственной власти субъекта (ст. 9). Кроме того, представляются оправданными в данном законе и такие меры, как приостановление представительства субъекта в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, приостановление действия законов и договоров (соглашений) субъектов по решению органов государственной власти РФ. Статус федеральной территории предполагает, что на определенный срок (до пяти лет) все функции государственного управления переходят к федеральной администрации, назначаемой Президентом РФ, выборы в органы государственной власти не проводятся, действие законов субъектов приостанавливается по решению федеральной администрации.

По нашему мнению, следует четко разграничить идеальную перспективу российского федерализма и оптимальную, из которой мы и исходим и которая представляет комплекс наиболее реально достижимых целей, максимально приближенных к идеальным. Разумеется, лучшим вариантом развития России, с точки зрения снятия "формального" неравенства субъектов и ликвидации национальной доминанты в российской федеративной модели, следовало бы признать идею "губернизации", укрупнения регионов на базе созданных ассоциаций экономического взаимодействия, например, таких как "Большой Урал", "Сибирское соглашение". Но необходимо отметить, что к такой процедуре нужно подходить последовательно и осторожно, чтобы не нарушить системное единство существующей федеративной модели, а попытаться преобразовать сложившиеся связи в федеративных отношениях.

Вместе с тем надлежит провести ряд мероприятий, связанных с расширением не только обязанностей субъектов РФ, но и их прав (прежде всего в социально-экономической сфере), создать для этого необходимые условия. Предложения же по радикальному изменению государственного устройства (в частности по укрупнению регионов) на данном этапе преждевременны, поскольку еще лишь приостановлена, но не остановлена полностью угроза распада России, которая только начинает приобретать черты стабильного и сильного государства.

Поэтому, оценивая развитие и возможности совершенствования федеративных отношений, заметим, что оптимальным и реальным вариантом на краткосрочную перспективу следует признать сохранение национально-территориального устройства России с формальным различием в статусе субъектов РФ с постепенной подготовкой конституционной реформы, устраняющей очевидные парадоксы советской квазифедерации в нашем Отечестве. Только сильная федерация способна сохранить Россию в границах бывшего РСФСР, но при этом субъекты должны получить дополнительные права по распоряжению природными ресурсами, формированию налоговой базы и правовому регулированию общественных отношений в различных сферах деятельности. Сверхцентрализованные федерации, как показывает опыт, зачастую оказываются нежизнеспособными (Чехословакия, СССР, Югославия). Стабильное будущее только за сильными федерациями, в которых федеральный центр имеет право привлекать и привлекает к ответственности субъекты федерации за нарушение федеральных законов или неэффективное управление, а сами субъекты получают достаточно большие полномочия в экономической сфере для строительства полноценной политико-правовой системы государственного образования.

А.В. Усс,

председатель Законодательного Собрания Красноярского края,

профессор, доктор юридических наук

А.В. Безруков,

старший преподаватель Сибирского юридического института

МВД России, кандидат юридических наук

А.А. Кондрашев,

советник председателя Законодательного Собрания

Красноярского края, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 7, июль 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. М., 1997. С.278. Необходимо уточнить, что не во всех странах у каждого субъекта федерации есть своя конституция. Например, не имеют конституций провинции в Канаде и практически все штаты в Индии (за исключением Джамму и Кашмира).

*(2) Обратим внимание, что многие из заключенных договоров уже прекратили действие, а действующие подлежат утверждению федеральным законом в течение двух лет в соответствии с ФЗ от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ. См.: СЗ РФ. 2003. N 27. Ч. 2. Ст. 2709.

*(3) Например, федеральные законы об автономной области, автономном округе, возможность принятия которых предусмотрена ч. 3 ст. 66 Конституции РФ.

*(4) См.: Статьи 3, 21, 80 ФКЗ от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; ст. 1, 2, 3, 4 и след. ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. На это указывает даже способ упоминания конституций и уставов в федеральных законах: чаще всего при указании на Основной закон республики в скобках указывается и учредительный документ иных субъектов (устав).

*(5) См.: СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4868.

*(6) Там же.

*(7) Единственным исключением здесь может быть Чукотский автономный округ, который непосредственно входит в состав Российской Федерации на основании Закона РФ от 17 июля 1992 г. N 3056-I "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" // Ведомости РФ. 1992. N 28. Ст. 1618.

*(8) Также следует отметить, что существует несколько указов Президента, посвященных включению нового наименования субъекта в Конституцию РФ. Например, в ст. 65 федеральной Конституции были включены новые наименования субъектов - "Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия - Алания". См.: Указ Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20 "О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152.

*(9) См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С.397. Автор комментария - О.Е. Кутафин.

*(10) См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С.321-322. Автор комментария - Б.М. Лазарев.

*(11) См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С.314-315. Автор комментария - А.П. Любимов.

*(12) См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 2001. С.295. Автор комментария - А.Е. Козлов.

*(13) См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. С.144-145.

*(14) Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. М., 1999. С.84.

*(15) Там же.

*(16) Однако не следует забывать, что принятие конституции региона возможно на референдуме, если это в ней определено, что следует из п. 1 ст. 5 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. Для уставов такой возможности базовый закон не предусмотрел.

*(17) См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации С.190, 215; Никитина Е.Е. Устав области (края) как источник конституционного права // Журнал российского права. 1997. N 11. С. 60.

*(18) См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 50. Ст. 1740.

*(19) См.: СЗ РФ. 2001. N 52. Ч. 1. Ст. 4916.

*(20) См.: СЗ РФ. 2003. N 45. Ст. 4359.

*(21) См.: СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110.

*(22) Фактически составители прогноза социально-экономических последствий объединения механически прибавили основные показатели социально-экономического развития области к показателям округа и вывели некие усредненные цифры, что, конечно, нельзя считать адекватным решением данного вопроса.

*(23) См.: Границы субъектов Российской Федерации и их изменение ("круглый стол") // Государство и право. 2002. N 2. С.109-113.

*(24) См.: Усс А.В. Укреплять федерацию - наша общая задача // Федерализм. 1999. N 2. С.5-22.