Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона N 1057595-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" и Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (в части гармонизации законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте и законодательства Российской Федерации об образовании)" (не действует)

Заключение Общественной палаты Российской Федерации
по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона N 1057595-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" и Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (в части гармонизации законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте и законодательства Российской Федерации об образовании)"

Досье на проект федерального закона

Общественной палатой Российской Федерации (далее - Общественная палата) проведена общественная экспертиза проекта федерального закона N 1057595-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" и Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (в части гармонизации законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте и законодательства Российской Федерации об образовании)" (далее - проект федерального закона, законопроект).

Заключение Общественной палаты подготовлено по результатам прошедшего 24 декабря 2020 года публичного обсуждения законопроекта с учетом поступивших в Общественную палату мнений, выводов, предложений и рекомендаций членов Общественной палаты, общественных палат субъектов Российской Федерации, членов Научно-консультативного совета при Общественной палате, общественных объединений, профессионального, научного и экспертного сообщества.

Законопроект внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации 18 ноября 2020 года (https://sozd.duma.gov.ru/bill/1057595-7).

Согласно пояснительной записке проект федерального закона подготовлен во исполнение поручений Президента Российской Федерации от 30 апреля 2019 года N Пр-759 и от 30 октября 2020 года N Пр-1760 и направлен на обеспечение взаимосвязи, преемственности и единого методического сопровождения программ спортивной подготовки и дополнительных общеобразовательных программ в области физической культуры и спорта, предусматривающих освоение этапов спортивной подготовки.

Общественная палата поддерживает основную идею законопроекта и отмечает безусловную важность разработки и реализации наиболее взвешенного и гармоничного механизма формирования единого спортивно-образовательного пространства, направленного на максимальное вовлечение подрастающего поколения в физическую культуру и спорт, в том числе в целях поддержания здоровья нации.

Вместе с тем в ходе публичного обсуждения участниками общественной экспертизы были сформированы предложения и замечания, которые было предложено учесть при доработке законопроекта, в частности:

1. В проектируемой в подпункте "е" пункта 1 статьи 1 законопроекта редакции пункта 24.1 статьи 2 Федерального закона от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о физической культуре и спорте) предлагается определить понятие "федеральные стандарты спортивной подготовки". Однако следует обратить внимание, что согласно абзацу первому статьи 2 Федерального закона о физической культуре и спорте определяемые в приведенной статье понятия используются лишь в целях Федерального закона о физической культуре и спорте.

В связи с этим во избежание неоднозначного толкования и возможных злоупотреблений предлагаемое в пункте 1 статьи 2 законопроекта дополнение пункта 1 части 1 статьи 10 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об образовании) словосочетанием "федеральные стандарты спортивной подготовки" требует определения вводимого понятия в рамках Федерального закона об образовании либо отсылки в нем к понятийному аппарату, определенному в Федеральном законе о физической культуре и спорте, что особенно важно, учитывая использование рассматриваемого словосочетания в проектируемых частях 2 и 4 статьи 75, а также в части 4 статьи 84 вышеприведенного Федерального закона (подпункты "а", "б" пункта 5 и подпункт "г" пункта 7 статьи 2 законопроекта соответственно).

2. Согласно пункту 7 статьи 2 законопроекта статью 84 Федерального закона об образовании предлагается дополнить новым направлением реализации образовательных программ - совершенствование спортивного мастерства обучающихся, в том числе в целях включения их в состав спортивных сборных команд для систематического участия в спортивных соревнованиях.

В свою очередь, в пункте 8 статьи 1 законопроекта статью 32 Федерального закона о физической культуре и спорте предлагается изложить в новой редакции, в том числе предусматривающей дополнение частью 7, декларирующей, что система спортивной подготовки создает условия для непрерывного прохождения этапов спортивной подготовки, предоставления возможности одновременного прохождения спортивной подготовки по нескольким видам спорта, а также учета физической подготовленности лиц, проходящих спортивную подготовку.

Участники публичного обсуждения согласились, что предоставление возможности одновременного прохождения спортивной подготовки по нескольким видам спорта, а также систематического участия в спортивных соревнованиях представляется требующим дополнительного обсуждения по ряду причин, в частности:

- создается риск причинения вреда здоровью в связи с перетренированностью, вызванной кумулятивным эффектом от физических нагрузок, получаемых в ходе освоения нескольких дополнительных образовательных программ спортивной подготовки по нескольким видам спорта в разных организациях, реализующих такие программы по разным видам спорта;

- возникает риск отрицательного взаимовлияния сторон подготовленности спортсмена в ходе освоения дополнительных образовательных программ спортивной подготовки по нескольким видам спорта;

- искажаются показатели статистического учета;

- снижается эффективность использования финансовых средств, в том числе бюджетных, направленных на организацию подготовки спортивного резерва, возникает риск еще большего, по сравнению с текущим, снижения сохранности контингента при переходе с одного этапа на другой этап спортивной подготовки.

3. Согласно законопроекту в пункте 3 части 2 статьи 33 Федерального закона о физической культуре и спорте предлагается слова "спортсменов высокого класса" заменить словами "спортивного резерва". Учитывая предлагаемые нововведения, федеральные стандарты спортивной подготовки в том числе будут предназначены для обеспечения подготовки спортивного резерва для спортивных сборных команд, включая спортивные сборные команды Российской Федерации.

По мнению участников общественной экспертизы, приведенная редакция рассматриваемого положения может привести к существенному изменению смысла и функций федеральных стандартов спортивной подготовки, что также требует дополнительного обсуждения и проработки. Остается неясным вопрос, будут ли федеральные стандарты спортивной подготовки использоваться при подготовке высококвалифицированных спортсменов.

4. В рамках изменений в организационной структуре спортивной подготовки в законопроекте предлагается в нормах Федерального закона о физической культуре и спорте словосочетание "организации, осуществляющие спортивную подготовку" заменить словосочетанием "организации, реализующие дополнительные образовательные программы спортивной подготовки".

При этом согласно подпункту "а" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Совета по развитию физической культуры и спорта от 30 октября 2020 года N Пр-1760 необходимо включить в законопроект положение, касающееся "отнесения организаций, реализующих программы спортивной подготовки, к организациям дополнительного образования спортивной направленности".

Учитывая вышеизложенное, участники общественной экспертизы отметили несоответствие в полной мере предлагаемого в законопроекте регулирования позиции, изложенной в вышеприведенном перечне поручений.

Кроме того, из положений законопроекта остается неясным, к каким организациям будут отнесены организации профессионального образования в случае реализации ими дополнительных образовательных программ спортивной подготовки.

5. В законопроекте предлагается внесение изменений в Федеральный закон об образовании, направленных на регулирование согласовательных процедур, порядка разработки и утверждения программ спортивной подготовки и др., в частности:

- о согласовании федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим соответствующие функции в сфере общего образования, вопросов разработки и утверждения примерных дополнительных образовательных программ спортивной подготовки (проектируемая часть 16 статьи 12 Федерального закона об образовании);

- о согласовании федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим соответствующие функции в сфере общего образования, особенностей организации образовательной деятельности для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья по дополнительным образовательным программам спортивной подготовки, при определяющей роли федерального органа исполнительной власти, осуществляющего соответствующие функции в сфере физической культуры и спорта (проектируемая часть 6.1 статьи 79 Федерального закона об образовании);

- о ведущей роли требований федеральных стандартов спортивной подготовки и примерных образовательных программ спортивной подготовки, разработанных и утвержденных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим соответствующие функции в сфере физической культуры и спорта (по согласованию с аналогичным органом в сфере общего образования), при разработке организациями, осуществляющими образовательную деятельность, дополнительных образовательных программ спортивной подготовки (проектируемая часть 9 статьи 84 Федерального закона об образовании).

Вместе с тем участники общественной экспертизы обратили внимание, что в законопроекте не проработан в полной мере вопрос о сопутствующих лицензионных требованиях, соответствующих специфике спортивной подготовки, и, соответственно, проверках в рамках лицензионного контроля, государственного контроля (надзора) в сфере образования.

Не предусмотрена возможность участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта в процедурах лицензирования деятельности организаций дополнительного образования, реализующих общеобразовательные программы в области физической культуры и спорта, а также государственного контроля (надзора).

В настоящее время, согласно сообщениям участников общественной экспертизы, существуют риски непрохождения процедур лицензирования значительным количеством организаций, осуществляющих деятельность в сфере физической культуры и спорта, в том числе в связи с отсутствием утвержденных (переутвержденных) федеральных стандартов спортивной подготовки по некоторым видам спорта, а также не соответствующего необходимым требованиям уровня финансирования организаций, осуществляющих спортивную подготовку по этим стандартам.

В связи с этим в законопроекте необходимо предусмотреть переходный период по приведению уровня требований таких стандартов в соответствие с текущими объемами финансирования, выделенного из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в целях обеспечения данной работы.

Кроме того, по мнению участников публичного обсуждения, представляется целесообразным проработать возможность дифференцирования лицензионных требований к минимальному объему содержания, структуры, условий и сроков реализации дополнительных общеразвивающих программ в области физической культуры и спорта и дополнительных образовательных программ спортивной подготовки.

При этом важно установить обязательность прохождения процедур лицензирования для всех организаций, в том числе реализующих дополнительные образовательные программы спортивной подготовки, но предусмотрев сроки, позволяющие подготовиться к прохождению процедур лицензирования без прекращения деятельности, направленной на решение государственных задач по вовлечению в систематические занятия физической культурой и спортом населения (в том числе детей и молодежи).

Наряду с изложенным представляется, что предлагаемые изменения потребуют дополнительного финансового обеспечения, что в свою очередь также требует детальной проработки.

При этом в финансово-экономическом обосновании к законопроекту не отражена потребность в значительных финансовых ресурсах, необходимых для дооснащения организаций спортивной подготовки, для получения лицензии на образовательную деятельность. В настоящее время требования к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, используемым при проведении практической подготовки обучающихся, применению электронного обучения, дистанционных образовательных технологий, предусмотренных соответствующими лицензионными требованиями, значительно отличаются от требований к размещению, устройству и содержанию объектов спорта.

6. В законопроекте предполагается внесение изменений в Федеральный закон о физической культуре и спорте, предусматривающих установление дополнительного регулирования процедуры разработки и утверждения примерных дополнительных образовательных программ спортивной подготовки, федеральных стандартов спортивной подготовки, порядка приема на обучение по дополнительным образовательным программам спортивной подготовки, порядка расследования и учета несчастных случаев, происшедших с обучающимися, не состоящими в трудовых отношениях с физкультурно-спортивной организацией, не осуществляющей спортивную подготовку, во время прохождения ими спортивной подготовки в организациях, реализующих дополнительные образовательные программы спортивной подготовки, в том числе во время участия обучающихся в спортивных соревнованиях, предусмотренных реализуемыми дополнительными образовательными программами спортивной подготовки, их согласования с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим соответствующие функции в сфере общего образования (проектируемые часть 5 статьи 32, часть 1 статьи 34, 3 и 6 статьи 34.1).

Анализируя рассматриваемые законодательные новеллы, участники мероприятия согласились с их важностью и необходимостью, однако обратили особое внимание на целесообразность детального описания механизма согласования перечисленных документов в части конкретизации содержания процедур и требований к квалификации (наличие образования и знаний) в области теории и практики спорта у специалистов соответствующих исполнительных органов государственной власти.

7. Согласно подпункту "а" пункта 2 статьи 2 законопроекта пункт 1 части 4 статьи 12 Федерального закона об образовании предлагается дополнить словами "дополнительные образовательные программы спортивной подготовки".

Кроме того, в части 6 статьи 67 и в пункте 1 части 2 статьи 84 Федерального закона об образовании категорию "дополнительные предпрофессиональные программы в области физической культуры и спорта" также предлагается заменить на "дополнительные образовательные программы спортивной подготовки".

По мнению участников общественной экспертизы, такая замена уместна в случае с условным синонимом категории "программа спортивной подготовки". Однако категория "дополнительные предпрофессиональные программы в области физической культуры и спорта" таким синонимом не является.

Кроме того, в статье 75 и пункте 2 части 3 статьи 84 Федерального закона об образовании также предлагается введение категории "дополнительные образовательные программы спортивной подготовки".

Так, согласно законопроекту пункт 2 части 3 статьи 84 Федерального закона об образовании предлагается изложить в следующей редакции: "2) дополнительные образовательные программы спортивной подготовки, направленные на всестороннее физическое и нравственное развитие, совершенствование спортивного мастерства обучающихся, в том числе в целях их включения в состав спортивных сборных команд для систематического участия в спортивных соревнованиях.".

По мнению участников общественной экспертизы, в целом предлагаемые изменения не отражают специфики дополнительных образовательных программ. Отличие в определении дополнительных общеразвивающих программ в области физической культуры и спорта и дополнительных образовательных программ спортивной подготовки при анализе смысловой составляющей заключается лишь в декларируемом включении обучающихся в состав спортивных сборных команд для участия в соревнованиях.

В свете изложенного участники публичного обсуждения согласились, что представляется необходимым дополнительная проработка приведенных новаций и представление в законопроекте более детализированных квалифицирующих признаков дополнительных образовательных программ спортивной подготовки.

8. В проектируемом пункте 6 части 3 статьи 33 Федерального закона о физической культуре и спорте применяется понятие "образовательные организации спортивной подготовки", правовой статус которых в проекте федерального закона не определен, что может привести к значительным затруднениям при применении проектируемых норм

9. Часть 5 статьи 33 Федерального закона о физической культуре и спорте предложено изложить в следующей редакции:

"5. Организации, реализующие дополнительные общеобразовательные программы в области физической культуры и спорта, обеспечивают соблюдение федеральных стандартов спортивной подготовки.".

Принимая во внимание пункт 1, а также вышеприведенный пункт 2 части 3 статьи 84 Федерального закона об образовании, может возникнуть коллизия. Так, согласно приведенным положениям общеобразовательные программы в области физической культуры и спорта включают не только дополнительные образовательные программы спортивной подготовки, но и дополнительные общеразвивающие программы в области физической культуры и спорта, которые не должны соответствовать требованиям федеральных стандартов спортивной подготовки.

10. Согласно законопроекту проектируемую часть 5 статьи 33 Федерального закона о физической культуре и спорте предложено изложить в следующей редакции:

"5. Организации, реализующие дополнительные общеобразовательные программы в области физической культуры и спорта, обеспечивают соблюдение федеральных стандартов спортивной подготовки".

Однако соблюдение федеральных стандартов спортивной подготовки не во всех случаях может быть оправданным, при этом такая позиция вступает в противоречие с действующим в настоящее время регулированием по нижеприведенным основаниям.

В силу действующей редакции часть 3 статьи 84 Федерального закона об образовании дополнительные общеобразовательные программы в области физической культуры и спорта включают в себя не только дополнительные образовательные программы спортивной подготовки, но и дополнительные общеразвивающие программы в области физической культуры и спорта, которые не должны соответствовать требованиям федеральных стандартов спортивной подготовки.

Так, в силу действующих положений статьи 75 Федерального закона об образовании дополнительные общеразвивающие программы в сфере физкультуры и спорта реализуются как для детей, так и для взрослых. Их содержание и сроки обучения по ним определяются образовательной программой, разработанной и утвержденной образовательной организацией. Содержание дополнительных предпрофессиональных программ определяется образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность, в соответствии с федеральными государственными требованиями.

11. Введение понятия "спортивно-оздоровительный этап", декларируемого в проектируемой части 4 статьи 32, представляется требующим дополнительного обсуждения.

Так, в ходе публичных слушаний были высказаны позиции о необходимости изъятия рассматриваемой категории из понятийного аппарата, используемого в федеральном законодательстве, так как вне спортивной подготовки задачи спортивно-оздоровительного этапа, связанные с функцией вовлечения населения в систематические занятия физической культурой и спортом, обеспечиваются дополнительными общеразвивающими программами в области физической культуры и спорта.

12. По мнению участников общественной экспертизы, применяемое в действующей редакции части 5 статьи 84 Федерального закона об образовании словосочетание "способности в области физической культуры и спорта" является формально-логическим противоречием. Речь может идти только о способностях в области вида (или группы видов) спорта.

Участники публичного обсуждения согласились с целесообразностью дополнения законопроекта положением, направленным на устранение приведенной неточности.

13. Предлагаемое в проекте федерального закона исключение из части 7 статьи 84 Федерального закона об образовании слова "тренировочных ... мероприятий..." требует внесения корреспондирующих изменений в пункт 19 статьи 2 Федерального закона о физической культуре и спорте.

При этом, по мнению участников общественной экспертизы, более обоснованным представляется не исключение понятия "тренировочные мероприятия", а его замена в обоих приведенных положениях понятием "учебно-тренировочные мероприятия".

14. Согласно проектируемой части 6 статьи 32 Федерального закона о физической культуре и спорте, если на одном из этапов спортивной подготовки результаты прохождения спортивной подготовки не соответствуют требованиям, установленным федеральными стандартами спортивной подготовки по выбранным виду или видам спорта (спортивным дисциплинам), прохождение следующего этапа спортивной подготовки не допускается. Вне зависимости от результатов прохождения любого этапа спортивной подготовки, граждане вправе продолжить прохождение спортивной подготовки на спортивно-оздоровительном этапе.

Участники мероприятия обратили внимание, что спортивно-оздоровительный этап является элементом системы многолетней подготовки. Он предшествует этапу начальной подготовки, имеет научно обоснованную направленность, цель, задачи, средства, методы и особенности, обусловленные возрастными границами, соответствующими возрасту, предшествующему возрасту, определяемому соответствующим федеральным стандартом спортивной подготовки по виду спорта в качестве возможного для зачисления на этап начальной подготовки. Таким образом, установление права продолжать прохождение спортивной подготовки на спортивно-оздоровительном этапе может представлять опасность для здоровья соответствующих лиц.

В свете изложенного предлагается второе предложение рассматриваемого положения изложить в следующей редакции: "Вне зависимости от результатов прохождения любого этапа спортивной подготовки, граждане вправе продолжить реализацию своего права на образование и занятия физической культурой и спортом в рамках реализации дополнительных общеразвивающих программ в области физической культуры и спорта.".

15. По мнению участников общественной экспертизы, проектируемое в части 4 статьи 34.1 Федерального закона о физической культуре и спорте наделение организаций, реализующих дополнительные образовательные программы спортивной подготовки, функцией по самостоятельному определению правила приема лиц на обучение в указанные организации в случаях, не урегулированных законодательством об образовании, требует дополнительного обсуждения, так как может привести к злоупотреблениям и росту коррупционных рисков.

16. Из положений проектируемой статьи 34.3 Федерального закона о физической культуре и спорте, по мнению участников публичных слушаний, не в полной мере ясны функции физкультурно-спортивной организации и целесообразность существования таких организаций в целом.

17. Участники общественной экспертизы обратили внимание, что в представленном законопроекте не раскрыто в достаточной степени понятие "спортсмен". Из положений законопроекта неясно, каким статусом обладает спортсмен по отношению к категории "обучающийся", понятию "дополнительная образовательная программа спортивной подготовки", статусу "лиц, проходящих спортивную подготовку".

18. В проекте федерального закона не предусмотрено регулирование ряда важнейших, по мнению участников общественных обсуждений, вопросов.

В частности, участники общественной экспертизы обращают внимание на необходимость регулирования следующих вопросов:

- отнесения тренеров к педагогическим работникам, гармонизации систем аттестации таких педагогических работников, предусмотренной в статье 49 Федерального закона об образовании, и порядка присвоения квалификационных категорий тренерам, установленного в статье 22 Федерального закона о физической культуре и спорте; закрепления за организациями, реализующими дополнительные общеобразовательные программы в области физической культуры и спорта, единого наименования "спортивная школа";

- установления переходного периода и порядка вступления положений законопроекта в силу;

- определения объемов дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и источников их покрытия, в том числе в части выполнения в полном объеме нормативов материально-технического обеспечения спортивной подготовки.

На основании изложенного Общественная палата Российской Федерации, концептуально поддерживая проект федерального закона N 1057595-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" и Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (в части гармонизации законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте и законодательства Российской Федерации об образовании)", предлагает учесть вышеприведенные замечания и предложения при его доработке.