Казначейский контроль при кредитовании предприятий и организаций из федерального бюджета (В.Н. Натаров, "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 14, июль 2004 г.)

Казначейский контроль при кредитовании предприятий и организаций из
федерального бюджета

Одним из направлений контроля, осуществляемого органами федерального казначейства, является контроль при кредитовании предприятий и организаций из федерального бюджета. Подобная форма кредитования достаточно широко распространена в период рыночной трансформации Российской экономики. Целями подобного кредитования являются поддержка отдельных предприятий и отраслей, перспективных направлений развития хозяйственных комплексов регионов, выравнивание условий хозяйствования и т.д. При распределении бюджетных кредитов одновременно с некоторым упрощением доступа к ним заемщиков должен быть обеспечен эффективный казначейский контроль за использованием этих средств.

В качестве заемщиков средств федерального бюджета на возвратной основе в соответствии с Законом "О федеральном бюджете" могут выступать только российские предприятия и организации, являющиеся юридическими лицами. Средства федерального бюджета на возвратной основе могут пре доставляться через федеральные органы исполни тельной власти, администрации субъектов РФ, банки и другие российские юридические лица, являющиеся агентами Правительства РФ *(1). Там же отмечается, что одной из важнейших задач государственного регулирования кредитной системы является рациональное определение экономических приоритетов, стимулирование привлечения кредитных ресурсов в те отрасли и регионы, ускоренное развитие которых объективно необходимо. Кредитование предприятий, организаций осуществляется ежегодно в пределах ассигнований за счет средств федерального бюджета на возвратной основе на цели, предусмотренные соответствующими статьями.

Достаточно велик объем подобного кредитования и в Тульской области, например, в 2003 г. объем бюджетных ссуд составил около 230,9 млн руб. При предоставлении и контроле подобных кредитов и ссуд органы казначейства, выступающие в качестве менеджеров государственных финансовых средств, руководствуются следующими основными принципами *(1):

1. Принцип возвратности кредита, заключающийся в необходимости своевременного возврата полученных от кредитора финансовых ресурсов после завершения их использования заемщиком. Естественно, что возвратность является атрибутивным свойством любого кредита, и без соблюдения этого принципа кредит не может существовать.

2. Принцип срочности кредитования, означающий, что кредит должен быть не в произвольное время, а в строго определенный срок или в соответствии с определенным графиком, зафиксированным в кредитном договоре.

3. Принцип платности кредита, постулирующий, что каждое предприятие заемщик должно внести кредитору определенную плату за временное заимствование у него для своих нужд денежных средств. Платность за пользование средствами федерального бюджета для предприятий, организаций может быть различная, в зависимости от срока пользования кредитом. Поскольку бюджетные кредиты ориентированы на поддержку приоритетных отраслей экономики, то стоимость подобных кредитов обычно ниже стоимости банковских кредитов.

4. Принцип обеспеченности кредита, выражающий необходимость обеспечения защиты имущественных интересов кредитора при возможном на рушении заемщиком принятых на себя обязательств и находящий широкое практическое применение при заключении кредитных договоров. Таким образом, говоря об обеспеченности ссуд, следует иметь в виду наличие у заемщика юридически оформленных обязательств, гарантирующих своевременный возврат кредита: залогового обязательства, договора-гарантии, договора поручительства, договора страхования ответственности непогашения кредита.

5. Принцип целевого характера кредита, который особенно важен именно для бюджетных кредитов. Целевая направленность бюджетного кредита отражается в соответствующем разделе кредитного договора и не может быть изменена по усмотрению заемщика. Необходимость целевой направленности кредита обусловлена относительной легкостью доступа к ним для предприятий и организаций, относящихся к приоритетным отраслям экономики, и относительно невысокой стоимостью кредита. Под целевым использованием средств федерального бюджета на возвратной основе понимают такое их использование, которое приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении в кредитном договоре, и не сопровождается неправомерными, противозаконными действиями. При этом в качестве основных видов нецелевого использования рассматриваются следующие *(1):

- направление выделенных средств на банковские депозиты, приобретение различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имущества) с целью их последующей продажи;

- осуществление взносов в уставный капитал другого юридического лица, оказание финансовой поддержки;

- расходование средств при отсутствии оправдательных документов, неоформление или неправильное оформление первичных документов;

- недостача материальных ценностей, приобретенных за счет средств, выделенных из федерального бюджета. Первой особенностью казначейского контроля за использованием выделенных на возвратной основе средств федерального бюджета является необходимость проверки не только целевого использования средств, но и осуществления контроля за своевременностью и полнотой возврата выделенных средств и уплатой процентов за пользование ими. В любом случае основным документом при осуществлении контроля является соглашение (кредитный договор) между кредитором и заемщиком средств, причем, в ходе проверки рассматривается выполнение заемщиком средств всех условий соглашения (кредитного договора).

Для органов федерального казначейства, осуществляющих контроль за использованием средств, выделенных на возвратной основе, характерны все этапы контроля: предварительный, текущий (оперативный) и последующий.

Предварительный контроль осуществляется перед выдачей ссуд и заключается в оценке платежеспособности заемщика и перспектив возврата кредита.

Текущий (оперативный) контроль производится в момент выдачи ссуд (кредита) и при совершении заемщиком финансовых операций. Этот этап контроля особенно важен, так как именно на нем предупреждается возможное нецелевое расходование средств. Благодаря текущему контролю обеспечивается требуемая бюджетная дисциплина заемщиков, и многие нарушения обнаруживаются и предотвращаются до выплаты средств. Особенно эффективным текущий казначейский контроль стал после перехода на оплату выполненных работ, поставок и услуг с лицевых счетов заемщиков с соответствующим санкционированием в органах казначейства. Предприятиям - заемщикам открываются лице вые счета в территориальном управлении федерального казначейства или в районных отделениях Федерального казначейства. При этом банк не участвует в процедуре прохождения средств федерального бюджета на возвратной основе.

Зачисление средств на лицевые счета предприятий, организаций - заемщиков средств производится работниками операционной группы отдела платежей из федерального бюджета территориального управления федерального казначейства или районного отделения в зависимости от местонахождения заемщика. Основанием для зачисления средств являются выписка и распоряжение на зачисление средств на возвратной основе, подготовленные со ответствующим отделом органа федерального казначейства. Оплата расходов с лицевых счетов получателей средств на возвратной основе производится после оформления финансирования в соответствующем отделе территориального управления федерального казначейства или районного отделения. Для оформления финансирования предприятий, организаций, получивших средства федерального бюджета на возвратной основе, заемщики средств представляют в органы федерального казначейства следующие документы *(1):

- соглашение (кредитный договор) на предоставление средств федерального бюджета;

- утвержденный перечень сырья и материалов (для предприятий, получивших средства на закупку сырья и материалов);

- утвержденную программу конверсии или инвестиции (для предприятий, получивших средства на инвестиционные, конверсионные нужды);

- договор гарантии или залога, обеспечивающий возврат средств федерального бюджета;

- договора с поставщиками за сырье, материалы, продукцию, услуги, работы;

- акты выполненных работ, оказанных услуг;

- документы, подтверждающие поступление сырья, материалов, продукции на предприятие.

Оплата расходов предприятия-получателя средств из федерального бюджета на возвратной основе с открытого ему лицевого счета производится после проверки соответствующим отделом территориального управления или районного отделения федерального казначейства предъявленных к оплате документов. Процедура проверки достаточно подробно рассмотрена, например, в *(1) и осуществляется в следующем порядке.

1. Заемщик средств из федерального бюджета на возвратной основе за 1-2 дня до предстоящей оплаты представляет в соответствующий отдел органа федерального казначейства документы на оплату вместе с платежным поручением.

2. Отдел проверяет:

- соответствие предъявленных к оплате расчетных документов заключенным договорам с поставщиками;

- выполнение графика работ, поставки оборудования, сырья, материалов;

- наличие актов выполненных работ, оказанных услуг, их соответствие заключенным договорам;

- наличие документов, подтверждающих поступление сырья, материалов, продукции на склад, их соответствие утвержденному перечню сырья и материалов;

- арифметический подсчет сумм по расчетным документам и сверяет с суммой платежного поручения;

- регулирует предъявление документов к оплате с наличием средств на лицевом счете.

3. После проверки отдел передает платежное поручение заемщика средств на возвратной основе с отметкой ответственного исполнителя отдела в операционную группу отдела платежей для оплаты поставщикам, подрядчикам.

Естественно, что при подобном контроле существенно снижается возможность нецелевого использования бюджетных средств в крупных масштабах, однако, сохраняются некоторые возможности для мелких нарушений. Например, может быть завышена цена на приобретаемое оборудование или материалы, особенно, если в качестве поставщиков этого оборудования привлекаются организации, принадлежащие тем же владельцам, что и предприятие заемщик. Исключение банков из процесса непосредственного финансирования также положительно сказывается на выполнении условий целевого использования средств.

Последующий контроль осуществляется по истечении срока кредита в целом или после выполнения операций, связанных с использованием кредита. Этот контроль обычно проводится совместно с другими контролирующими органами и выражается в проведении документальных (а иногда и материальных) проверок непосредственно на предприятии, получившем заемные средства. Обычно подобный контроль применяется к заемщикам, получившим средства не непосредственно через органы федерального казначейства, когда текущий казначейский контроль был ограничен или не проводился вообще, и необходимо убедиться на месте в обеспечении целевого характера использования кредита и законности совершения операций. Основными документами, подлежащими проверке, являются *(1):

- кредитный договор (соглашение) на предоставление средств федерального бюджета;

- утвержденная программа выполнения работ;

- утвержденный перечень сырья и материалов;

- заключенные договора с поставщиками, под рядчиками;

- акты выполненных работ, оказанных услуг;

- приходные документы на поступление сырья, материалов и оборудования;

- банковские документы;

- другие документы.

На этапах текущего и последующего контроля осуществляются также проверки полноты и правильности начисления и уплаты процентов за пользование кредитом и выполнения графика возврата кредита. По результатам контроля при необходимости начисляются соответствующие штрафные санкции.

Таким образом, при казначейском контроле процесса кредитования предприятий и организаций из федерального бюджета имеет место контроль как чисто финансовых операций (при контроле выполнения графика возврата средств и выплаты процентов), так и хозяйственных операций при контроле целевого использования бюджетных средств. Использовав предложенный ранее теоретикомножественный подход к анализу процесса казначейского контроля*(2), *(3), можно представить процесс кредитования, как некоторое множество последовательных финансовых операций, каждая из которых представляет собой, в свою очередь, некоторое иерархическое множество атрибутивных элементов*(3). Как и в случае контроля операций, относящихся к процессу финансирования на безвозвратной основе, среди атрибутивных элементов операций можно выделить ее акторов - активных инициаторов операции, от стратегий которых непосредственно зависят ее результаты.

Тогда в рассматриваемом процессе будет участвовать некоторое множество акторов АКz мощностью Z. Данное множество можно разделить на следующие группы - подмножества акторов, участвующих в процессе кредитования и использовании бюджетных кредитов.

1. Лица, принимающие решения о кредитовании, из персонала организаций, контролирующих распределение бюджетных средств федерального уровня (подмножество АК1).

2. Эксперты различных уровней, дающие заключения о целесообразности кредитования (под множество АК2).

3. Лица, осуществляющие контроль за финансовыми потоками и целевым использованием бюджетных средств, из персонала контролирующих органов - казначейства (подмножество АК3).

4. Руководство организаций заемщиков (подмножество АК4).

5. Владельцы предприятий заемщиков (подмножество АК5).

6. Менеджеры предприятий - заемщиков, непосредственно принимающие решения об использовании кредитов (подмножество АК6).

7. Персонал организаций и предприятий - заемщиков, реализующий операции с кредитными средствами (подмножество АК7). Для каждого подмножества акторов характерны разнообразные стратегии поведения, которые в общем случае можно подразделить на открытые и теневые, последние из которых также должны учитываться в современных условиях. Обозначим множество открытых стратегий акторов iго подмножества SOi и предположим, что это множество имеет мощность ISO, а множество теневых стратегий акторов iй группы - STi с мощностью IST. Тогда общее возможное количество сочетаний различных стратегий может быть определено, как

                /-------------------------\

                |         7               |                      (1)

                |  Cs =   П  (SOi + STi)  |

                |       i = 1             |

                \-------------------------/

Каждый из участвующих в процессе акторов в результате множественной игры при различных возможных сочетаниях стратегий получает либо выигрыш, либо проигрыш определенного размера. Таким образом, каждому сочетанию стратегий соответствует свой результат процесса кредитования, причем, этот результат имеет некоторую вероятность реализации Pi. Предположим, что на некотором iм этапе в процессе кредитования и использования кредита участвует K акторов (сторон). Соответственно, каждый из акторов может выбирать одну из Ik стратегий. Тогда в соответствии с формулой полной вероятности вероятностная мера целевого использования бюджетных средств для данного процесса Pц может быть определена по выражению:

 /----------------------------------------------------------------\

 |           I1I2        Ik                                       |

 | Pцi =     сумма  ... сумма  Ps1i1  Ps2i2 ... Pskik  Pцi1i2...ik| (2)

 |       i1 = 1i2 = 1   ik = 1                                    |

 \----------------------------------------------------------------/

где i1, i2, ...ik - номера выбранных акторами стратегий;

Pskik - вероятность выбора к-м актором стратегии ik;

Pцi1i2...ik - вероятная мера целевого использования бюджетных средств для данного процесса в целом при сочетании i1, i2,... ik стратегий акторов (сторон).

Пользуясь зависимостью (2), можно определить вероятность благоприятных исходов процесса кредитования и использования кредита в целом для разных его этапов. Для адекватной оценки этой вели чины необходимо иметь информацию о возможных стратегиях акторов и распределениях их вероятностей. Такая информация может быть получена из любых доступных источников и обработана для определения входящих в предложенные зависимости вероятностей с использованием методов экспертной оценки и экспертного анализа. На этой основе зависимость (2) может быть использована при анализе результатов процесса кредитования и использования кредита с бюджетным финансированием при теоретикомножественном подходе для прогнозирования возможного нецелевого использования средств. При низких значениях вероятности целевого использования средств необходимо подвергать заемщиков более глубокому и всестороннему текущему казначейскому контролю.

Литература

[1]. Федеральное казначейство России этапы развития: Учеб. пособие / Национальный фонд подготовки кадров. 1999. Выпуск 1. 207 с.

[2]. Натаров В.Н. Теоретикомножественный аспект казначейского контроля // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. М., 2002. N 9(57). С. 19 24.

[3]. Управление качеством казначейского контроля / С.А. Васин, А.Н. Иноземцев, В.Н. Натаров, А.Б. Орлов; Под общ. ред. С.А. Васина Тула. Тул. гос. унт. 2002. 150 с.

В.Н. Натаров,

руководитель Управления федерального казначейства

Министерства финансов РФ по Тульской области

"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 14, июль 2004 г.