Решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 декабря 2020 г. по делу N 3а-304/2020 (ключевые темы: территориальные зоны - правила землепользования и застройки - градостроительное зонирование - документы территориального планирования - объекты капитального строительства)

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 декабря 2020 г. по делу N 3а-304/2020

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

судьи Сухаревой С.И.

при секретаре Астрейко М.Н.

с участием прокурора Спассковой Т.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-304/2020 по административному исковому заявлению П.Н.В. о признании недействующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в части изложения Приложения N 2 "Карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга. Границы территориальных зон и подзон (кроме подзон, отличающихся по высоте зданий, строений, сооружений) к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в соответствии с Приложением N 2 (лист 80) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N.., расположенного по адресу: "адрес", к двум территориальным зонам: "...".

Установил:

Правительством Санкт-Петербурга 21 июня 2016 года принято постановление N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" (далее по тексту - Постановление), которым утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга. Постановление опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга "www.gov.spb.ru" 29 июня 2016 г. и вступило в силу на следующий день после официального опубликования, то есть 30 июня 2016 г, за исключением пункта 1.8.10 раздела 1 приложения N 3 к Постановлению, вступающего в силу в иные сроки Постановлениями Правительства Санкт-Петербурга от 28 июня 2018 года N 526, от 23 июля 2019 года N 464, от 17 февраля 2020 года N 82 вносились изменения в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524, не меняющие ранее установленного территориального зонирования в части указанного выше земельного участка.

П.Н.В. обратился в суд с вышеназванным иском, ссылаясь на том, что он является собственником земельного участка с кадастровым номером N.., расположенного по адресу: "адрес", общей площадью "..." кв. м. на основании договора купли-продажи. В "дата" году предыдущим собственником было проведено межевание указанного земельного участка с учетом установленных территориальных зон, что привело к фактическому уменьшению земельного участка, поскольку согласно свидетельству о праве на наследство по закону от "дата" площадь земельного участка должна составлять 1613,8 кв. м. По причине возникновения ошибки в установлении координат характерных точек границ земельного участка, часть земельного участка, согласно архивным планам, в настоящее время находится в территориальной зоне "..." - зона рекреационного назначения - пляжей, что подтверждается выпиской из ЕГРН от "дата" N... При этом основная часть земельного участка с кадастровым номером N... расположена в территориальной зоне "..." - жилая зона индивидуальных (одноквартирных) отдельно стоящих жилых домов с участками не менее 1200 кв. м. Установление территориальных зон "..." без учета хозяйственного использования земельного участка привело к тому, что земельный участок, фактическая площадь которого должна составлять 1613,8 кв. м. одновременно располагается в двух территориальных зонах, что противоречит положениям статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом градостроительные регламенты территориальных зон "...", утвержденные в составе Правил землепользования и застройки, устанавливают отличающиеся требования к разрешенному использованию земельных участков, находящихся в данных территориальных зонах.

Нахождение частей единого земельного участка в двух территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима, что ограничивает право административного истца на использование принадлежащего ему на праве собственности земельного участка (л.д.2-7 том 1).

Представитель административного истца адвокат С.Г.А., действующий по доверенности от "дата" и ордера от "дата", поддержал заявленные требования.

Представитель административного ответчика Правительства Санкт-Петербурга Д.А.А, действующая по доверенности от "дата", возражала против удовлетворения административного иска по основаниям, изложенным в письменном отзыве (л.д.96-100 том 6).

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, проверив порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, заслушав заключение прокурора Спассковой Т.А., полагавшей, что отсутствуют основания для удовлетворения заявленного административного иска, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт (или его часть), не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом недействующим полностью или в части со дня его принятия или иной определенной судом даты.

С учетом положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), для правильного разрешения настоящего спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются:

- соблюдение порядка принятия нормативного правового акта, в частности требования, устанавливающие полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из содержания административного искового заявления, административный истец оспаривает Постановление Правительства Санкт-Петербурга по мотиву его несоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, ссылаясь на нарушение прав административного истца, выразившееся в том, что фактическое расположение земельного участка в двух территориальных зонах ограничивает право административного истца на использование принадлежащего ему на праве собственности земельного участка.

Проверяя в порядке части 8 статьи 213 КАС РФ полномочия Правительства Санкт-Петербурга на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что предметом его регулирования являются общественные отношения в области градостроительной деятельности по вопросу градостроительного зонирования и территориального планирования.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее также - ГрК РФ) и находится в силу комплексного характера регулируемых отношений в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации и часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Согласно подпункту 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования, выдача разрешения на строительство объекта капитального строительства в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, если их проведение в соответствии с настоящим Кодексом не требуется.

В свою очередь частью 2 статьи 63 названного Кодекса предусмотрено, что в случае, если законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга - полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 79 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия, установленные частью 3 статьи 8 настоящего Кодекса (в том числе утверждение правил землепользования и застройки), осуществляются органом государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга. Правила землепользования и застройки субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга - утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга (часть 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, с учетом особенностей осуществлении градостроительной деятельности в городе федерального значения Санкт-Петербурге, предусмотренных статьей 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, полномочия в области градостроительной деятельности, предусмотренные частью 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга.

Законом Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", устанавливающим разграничение полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге, к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в соответствии с пунктом 13 статьи 3 указанного Закона, отнесено утверждение документации по планировке территории Санкт-Петербурга.

Согласно пункту 3.2. Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года N 100, Правительство Санкт-Петербурга издает, в том числе, нормативные правовые акты по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга отнесено к компетенции Правительства.

В соответствии с установленной процедурой Правительством Санкт-Петербурга 14 сентября 2015 г. принято постановление N 794 о подготовке проекта, сообщение о принятии данного решения официально опубликовано 14 сентября 2015 г. (части 5 и 7 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункты 1, 3 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге"), Губернатор Санкт-Петербурга 2 декабря 2015 г. принял постановление N 92-пг о проведении публичных слушаний по проекту в период с 8 декабря 2015 г. по 9 февраля 2016 г. (пункт 11 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 5 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге"), комиссией проведены публичные слушания по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 6 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге"), комиссией внесены изменения в проект с учетом результатов таких слушаний, проект 15 июня 2016 г. представлен Губернатору Санкт-Петербурга для внесения на утверждение в Правительство Санкт-Петербурга (пункт 7 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", часть 15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" опубликовано 29 июня 2016 г. в соответствии требованиями пункта 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 г. N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" (на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.gov.spb.ru), внесено в реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга 29 июня 2016 г, регистрационный номер N.., в порядке, утверждённом постановлением Губернатора Санкт-Петербурга от 18 июня 2004 г. N 438-пг.

Постановление от 21 июня 2016 года N 524 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" принято уполномоченным органом государственной власти - Правительством Санкт-Петербурга в соответствии с установленной процедурой, по форме и виду соответствует акту, который вправе принять Правительство Санкт-Петербурга, опубликовано в соответствии с установленным порядком, что установлено вступившим в законную силу решением Санкт-Петербургского городского суда от 14 января 2019 года по делу N 3а-11/2019, имеющим преюдициальное значение для настоящего дела в силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и по соответствующим основаниям не оспаривается.

Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28 июня 2018 года N 526, от 23 июля 2019 года N 464, от 17 февраля 2020 года N 82 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524" не изменили территориальное зонирование спорной территории.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под градостроительной деятельностью понимается деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов, местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Генеральный план Санкт-Петербурга в силу части 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации является документом территориального планирования субъекта Российской Федерации Санкт-Петербурга.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из совокупности положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Согласно выписке из ЕГРН, представленной административным истцом, земельный участок с кадастровым номером N.., площадью 1547 кв. м. находится в собственности Попова Н.В. с "дата", сведения о земельном участке внесены в государственный кадастр недвижимости "дата".

В силу Правил землепользования и застройки, утверждённых постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524, рассматриваемый земельный участок площадью 1547 кв. м. полностью располагается в границах территориальной зоны "..." - жилой зоны индивидуальных отдельно стоящих жилых домов с участками не менее 1200 квадратных метров с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры.

Согласно Закону Санкт-Петербурга от "дата" N... "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" действовавшему до принятия оспариваемого нормативного правового акта, рассматриваемая территория также располагалась в границах территориальной зоны "... "

Таким образом, как на дату постановки на кадастровый учет, так и на дату приобретения административным истцом прав на указанный земельный участок, данный земельный участок располагался в границах территориальной зоны "..."

Частью 2 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218), установлено, что Единый государственный реестр недвижимости является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом сведений.

Согласно пункту 5 статьи 1 Закона N 218-ФЗ государственная регистрация права в ЕГРН является единственным доказательством существования зарегистрированного права.

В силу пункта 2 статьи 8.1 Гражданского кодекса Российской Федерации права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, если иное не установлено законом.

Одним из основных сведений об объекте недвижимости, вносимых в кадастр недвижимости, в силу пункта 9 части 4 статьи 8 Закона N 218-ФЗ является площадь, если объектом недвижимости является земельный участок.

Сведений о том, что административному истцу принадлежит земельный участок площадью 1613, 8 кв. м, прошедший кадастровый учет в соответствии с приведенными выше нормами права, в материалы дела не представлено.

То есть, в настоящее время земельного участка площадью 1613,8 кв. м, с наличием которого административный истец связывает нарушение своего права, юридически не существует.

Правила землепользования и застройки включают в себя, в том числе карту градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ). На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Аналогичные требования содержит часть 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно подпункту 3 части 2 статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон могут устанавливаться по границам земельных участков.

Рассматриваемый земельный участок расположен в границах одной территориальной зоны, в соответствии с функциональным зонированием, установленным Генеральным планом Санкт-Петербурга, включающей земельный участок с кадастровым номером N.., что подтверждает отсутствие нарушений статьи 30 ГрК РФ и подтверждает соблюдение Правительством Санкт-Петербурга при установлении границ территориальной зоны требований статей 30, 34 ГрК РФ и статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, ссылка административного истца на нарушение градостроительного законодательства при установлении границ территориальных зон, в результате которого земельный участок площадью 1613,8 кв. м. находится в двух территориальных зонах, опровергается сведениями ЕГРН, Правилами землепользования и застройки, а также Градостроительным законодательством.

Доводы административного иска о том, что оспариваемое правовое регулирование противоречит положениям градостроительного законодательства, поскольку не учитывает фактически существующее землепользование, подлежат отклонению.

Согласно положениям статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в данной статье.

Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит норм, обязывающих определять территориальные зоны в документах градостроительного зонирования в соответствии с фактическим использованием территории.

Таким образом, оспариваемым Постановлением истец не ограничен в праве пользования приобретенным им по договору купли-продажи земельным участком с кадастровым номером N... площадью 1547 кв. м.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленной ему компетенции с соблюдением порядка принятия и введения в действие, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права административного истца, суд полагает административный иск не подлежащим удовлетворению.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

Решил:

В удовлетворении административных исковых требований П.Н.В. о признании недействующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в части изложения Приложения N 2 "Карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга. Границы территориальных зон и подзон (кроме подзон, отличающихся по высоте зданий, строений, сооружений) к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в соответствии с Приложением N 2 (лист 80) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N.., расположенного по адресу: "адрес", к двум территориальным зонам: "..." - отказать.

Возложить на Правительство Санкт-Петербурга обязанность опубликовать решение суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через суд, вынесший решение.

Судья

С.И. Сухарева