Решение Санкт-Петербургского городского суда от 17 ноября 2020 г. N 3а-257/2020 (ключевые темы: территориальные зоны - правила землепользования и застройки - санитарно-защитные зоны - градостроительный регламент - объекты капитального строительства)

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 17 ноября 2020 г. N 3а-257/2020

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

судьи Сухаревой С.И.

при секретаре Васильевой Н.Э.

с участием прокурора Долженко А.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-257/2020 по административному исковому заявлению административного истца Чусовой Александры Владимировны о признании недействующими Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга, утвержденных постановлением Правительства Санкт-Петербурга N 524 от 21 июня 2016 г. "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N... к территориальной зоне "адрес",

Установил:

Правительством Санкт-Петербурга 21 июня 2016 года принято постановление N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", которым утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга. Постановление опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга "www.gov.spb.ru" 29 июня 2016 года и вступило в силу на следующий день после официального опубликования, то есть 30 июня 2016 года, за исключением пункта 1.8.10 раздела 1 приложения N 3 к Постановлению, вступающего в силу в иные сроки.

Согласно Карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга земельный участок с кадастровым номером 78:42:0018129:11 отнесен к территориальной зоне ТР5-2 (зона зеленых насаждений, выполняющих специальные функции на территории санитарно-защитных зон, с включением объектов инженерной инфраструктуры).

Постановлениями Правительства Санкт-Петербурга от 28 июня 2018 года N 526, от 23 июля 2019 года N 464, от 17 февраля 2020 года N 82 вносились изменения в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524, не меняющие ранее установленного территориального зонирования в части указанного земельного участка.

Административный истец Ч.А.В. обратилась в суд с иском о признании недействующими Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N... к охранной зоне "адрес" и исключении указанного земельного участка из границ территориальной зоны "адрес". В обоснование заявленных требований Ч.А.В. указала, что является правообладателем земельного участка площадью 1277 кв. м, расположенного по адресу: "адрес", кадастровый N... (свидетельство о государственной регистрации права N... от "дата") и размещенного на указанном участке жилого дома. Названный жилой дом нуждается в реконструкции, о чем "дата" заявителем подано уведомление в администрацию Пушкинского района Санкт-Петербурга. В ответ заявителем получено уведомление администрации Пушкинского района Санкт-Петербурга от 23 октября 2019 года N 78-042-504-2019 о несоответствии планируемого к строительству объекта индивидуального жилищного строительства требованиям законодательства о градостроительной деятельности и недопустимости его размещения на земельном участке. В указанном уведомлении приведена ссылка на территориальную зону "адрес" (зона рекреационного назначения), установленная на вышеуказанный участок постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" (далее - Постановление), а также на зону с особыми условиями использования "адрес", установленную Законом Санкт-Петербурга N 820-7 "О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон" от 24 декабря 2008 г, принятом Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 24 декабря 2008 года и подписанном Губернатором Санкт-Петербурга 19 января 2009 г.

Административный истец ссылалась на то, что оспариваемые Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга в указанной части противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 2, 9, 30, 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в связи с тем, что нарушают права и законные интересы Ч.А.В., поскольку земельный участок и расположенный на нем жилой "адрес" года постройки, не являющийся памятником архитектуры или объектом культурного наследия, был неправомерно включен в границы территориальной зоны "адрес", утвержденной Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга, административный истец лишена возможности распорядиться принадлежащим ей земельным участком, так как незаконное включение его в границы названной территориальной зоны делает участок исключительно неликвидным, а административный истец ограничена в обязанности по содержанию недвижимого имущества по причине незаконного запрета на любые строительные работы, в том числе реконструкцию существующего жилого дома.

В обоснование заявленных требований административный истец также указала на то, что установление в отношении принадлежащего ей на праве собственности вышеуказанного земельного участка территориальной зоны "адрес" произведено без учета фактического землепользования, в связи с чем противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, указанным выше.

В судебном заседании представитель административного истца адвокат Б.И.Б., действующий на основании доверенности от "дата" и ордера от "дата", поддержал заявленные административные исковые требования по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении с учетом уточнений (л.д.2-8, 119-124).

Представитель административного ответчика Правительства Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга К.С.В., действующий на основании доверенности от "дата" и имеющий высшее юридическое образование, просил отказать в удовлетворении административного иска по основаниям, изложенным в письменных возражениях (л.д.74-82), пояснив, что оспариваемый нормативный правовой акт, принят в пределах полномочий, с соблюдением требований к процедуре принятия и опубликования и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. В частности, административный ответчик указал, что территориальная зона "адрес" (зона зеленых насаждений, выполняющих специальные функции на территории санитарно-защитных зон, с включением объектов инженерной инфраструктуры) установлена в соответствии с функциональной зоной, определенной для соответствующей территории Законом Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", что соответствует общему правилу об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти при принятии ими решений и реализации таких решений, которое содержится в части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Указал также, что на расстоянии около 50 метров от земельного участка истца с кадастровым номером N... и около 90 метров от находящегося на указанном участке жилого дома находятся земельные участки с кадастровыми номерами N.., N... и N... общей площадью 3, 25 га с видом разрешенного использования для размещения кладбищ (Александровское кладбище). В соответствии с Генеральным планом и Правилами указанные земельные участки отнесены к функциональной зоне специального назначения "К1" (зона кладбищ и крематориев) и к территориальной зоне "ТК1" (зона специального назначения - кладбищ и крематориев с включением объектов инженерной инфраструктуры).

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 утверждены Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 (далее - СанПиН), которыми определены, в частности, класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству, установлены классы санитарно-защитных зон. Согласно подразделу 7.1.12 СанПиН, класс IV (санитарно-защитная зона 100 м.) устанавливается, в том числе, для кладбищ смешанного и традиционного захоронения площадью 10 и менее га. Пунктом 2.5 СанПиН определено, что организации, промышленные объекты и производства, группы промышленных объектов и сооружения, являющиеся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, необходимо отделять санитарно-защитными зонами от территории жилой застройки, ландшафтно-рекреационных зон, зон отдыха, территорий курортов, санаториев, домов отдыха, стационарных лечебно-профилактических учреждений, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков. Пунктом 2.1 СанПиН установлено, что по своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Согласно пункту 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, в санитарно-защитной зоне не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома. В силу статьи 12 Закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при разработке, в том числе, нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров и установлении их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила. В соответствии с пунктами 2 и 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе на принципах: обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности. Таким образом, установление в Генеральном плане функциональной зоны Р5 (зеленых насаждений, выполняющих специальные функции на территории санитарно-защитных зон, с включением объектов инженерной инфраструктуры) и установление в Правилах территориальной зоны "адрес" (зеленых насаждений, выполняющих специальные функции на территории санитарно-защитных зон, с включением объектов инженерной инфраструктуры) осуществлено с учетом наличия действующего Александровского кладбища, являющегося источником воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, проверив порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, заслушав заключение прокурора Д.А.А., полагавшей необходимым отказать в удовлетворении заявленных административных исковых требованиях, суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного искового заявления по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт (или его часть), не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом недействующим полностью или в части со дня его принятия или иной определенной судом даты.

С учетом положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для правильного разрешения настоящего спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются:

- соблюдение порядка принятия нормативного правового акта, в частности требования, устанавливающие полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Отношения, связанные с градостроительным зонированием регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Правительство Санкт-Петербурга является высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляет правовое регулирование по вопросам, отнесенным к его компетенции, посредством издания, в том числе, постановлений (пункт 1 статьи 1, подпункт 10 пункта 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 6 июля 2009 года N 335-66 "О Правительстве Санкт-Петербурга", пункт 3.2 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 г. N 100).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "подпункт 10 пункта 1 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 6 июля 2009 г. N 335-66"

Следовательно, Правительство Санкт-Петербурга компетентно утвердить Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, установив в них территориальные зоны, и внести в них изменения.

Постановление от 21 июня 2016 года N 524 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" принято Правительством Санкт-Петербурга в соответствии с установленной процедурой, по форме и виду соответствует акту, который вправе принять Правительство Санкт-Петербурга, опубликовано в соответствии с установленным порядком, что установлено вступившим в законную силу решением Санкт-Петербургского городского суда от 14 января 2019 года по делу N 3а-11/2019 (л.д.129-135), имеющим преюдициальное значение для настоящего дела в силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и по соответствующим основаниям не оспаривается.

Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28 июня 2018 года N 526, от 23 июля 2019 года N 464, от 17 февраля 2020 года N 82 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524" не изменили зонирование спорной территории.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под градостроительной деятельностью понимается деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов, местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Генеральный план Санкт-Петербурга в силу части 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации является документом территориального планирования субъекта Российской Федерации Санкт-Петербурга.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из совокупности положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Земельный участок с кадастровым номером N... был образован и поставлен на кадастровый учет "дата" г. (публичная кадастровая карта России), свидетельство о государственной регистрации N... от "дата" г. (л.д.54).

Действовавшими на период образования земельного участка Правилами, утвержденными Законом Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 г. N 29-10 (утратил силу в связи с принятием Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2016 г. N 439-79) территория, включающая земельный участок с кадастровым номером N.., входила в границы территориальной зоны "адрес"

В соответствии с функциональным зонированием, установленным Генеральным планом, в отношении территории, включающей земельный участок с кадастровым номером N... в "дата" году была установлена функциональная зона "адрес" (зона зеленых насаждений, выполняющих специальные функции, с включением объектов, допустимых в соответствии с действующим законодательством).

Таким образом, в отношении территории включающей земельный участок с кадастровым номером N.., границы территориальной зоны "адрес" установлены Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга с учетом границы функциональной зоны "адрес" установленной Генеральным планом, что соответствует требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Доводы административного истца о том, что оспариваемое правовое регулирование противоречит положениям градостроительного законодательства, поскольку не учитывает фактически существующее землепользование, подлежат отклонению.

Согласно положениям статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в данной статье.

Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит норм, обязывающих определять территориальные зоны в документах градостроительного зонирования в соответствии с фактическим использованием территории.

Доводы административного истца о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом прав собственника земельного участка, поскольку Ч.А.В. ограничена в производстве реконструкции существующего жилого дома и использовании земельного участка по его целевому назначению, не могут быть приняты во внимание.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования. Между тем градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности.

Отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне "адрес" не исключает использование земельного участка на условиях, определенных частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частью 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации права владения, пользования и распоряжения принадлежат собственнику имущества. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Оспариваемое Постановление не лишает административного истца права пользоваться и распоряжаться домом и земельным участком.

В силу положений статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем земельном участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Абзац 2 части 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает использование объектов недвижимости без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

Из пункта 2.3.2. приложения 1 к Правилам также следует, что использование земельных участков и объектов капитального строительства не соответствующих градостроительным регламентам, осуществляется в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Следует отметить, что в соответствии с частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и(или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Согласно части 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации реконструкция указанных в части 8 настоящей статьи объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.

Из приведенных норм следует, что истец вправе использовать свои земельный участок и дом без ограничений по сроку, если такое использование не создает опасности использования, не опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, оспариваемым Постановлением истец не ограничена в праве пользования и распоряжения домом и земельным участком. Истец также не ограничена в праве на ремонт, находящегося на рассматриваемом земельном участке существующего дома, без изменения его габаритных характеристик.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленной ему компетенции с соблюдением порядка принятия и введения в действие, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд полагает административный иск не подлежащим удовлетворению в полном объеме.

В отношении требования административного иска об исключении указанного земельного участка из границ территориальной зоны ТР5-2, суд исходит из того, что в силу положений ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в компетенцию суда не входит возможность удовлетворения такого требования, в связи с чем данное требование является неправомерным в рамках оспаривания нормативного правового акта.

Руководствуясь статьями 175-180, 215, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

Решил:

В удовлетворении административных исковых требований административного истца Ч.А.В. о признании недействующими Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга, утвержденных постановлением Правительства Санкт-Петербурга N 524 от 21.06.2016 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N... к территориальной зоне "адрес" - отказать.

Возложить на Правительство Санкт-Петербурга обязанность опубликовать решение суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через суд, вынесший решение.

Судья Санкт-Петербургского городского суда

С.И. Сухарева