Решение Ленинградского областного суда от 23 сентября 2020 г. по делу N 3а-95/2020 (ключевые темы: правила землепользования и застройки - границы населенных пунктов - земли лесного фонда - территориальные зоны - категории земель)

Решение Ленинградского областного суда от 23 сентября 2020 г. по делу N 3а-95/2020

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Астапенко С.А.

при секретаре - помощнике судьи Ропотовой В.С.

с участием прокурора Чубуковой А.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Егорова Валерия Викторовича о признании недействующими Генерального плана и Правила землепользования и застройки МО Аннинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области в части, Установил:

Егоров В.В. обратился в Ленинградский областной суд с административным иском, в котором просит признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу:

Генеральный план МО Аннинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области, утвержденный решением совета депутатов МО Аннинское сельское поселение МО Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 05.08.2010 N 46 в действующей редакции в части не включения в границы населенного пункта д. Лесопитомник на карте границ населенных пунктов земельного участка с кадастровым номером N, площадью 3900 кв. м, расположенного по адресу: "адрес", и отнесения его к категории земель "земли лесного фонда" вместо категории "земли населенных пунктов";

Правила землепользования и застройки МО Аннинское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области, утвержденные приказом комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 27.12.2018 N 77, в части не включения на карте градостроительного зонирования земельного участка с кадастровым номером N, площадью 3900 кв. м, расположенного по адресу: "адрес", в территориальную зону индивидуального жилищного строительства и отнесения участка к землям, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются (л.д. 180, 181 т.2).

В обоснование административного иска указано, что Егоров В.В. по договору купли-продажи приобрел в собственность земельный участок с кадастровым номером N, площадью 3900 кв. м, 14.10.2019 г. внесена запись о государственной регистрации права собственности.

Егоров В.В. обратился в администрацию МО Аннинское городское поселение Ломоносовского муниципального района для получения разрешения на строительство жилого дома на земельном участке. Однако 7.11.2019 года администрацией отказано в разрешении строительства по причине несоответствия параметров строительства Генеральному плану МО Аннинское сельское поселение и Правилам землепользования и застройки МО Аннинское городское поселение, так как земельный участок расположен на землях лесного фонда.

Земельный участок уточненной площадью 3900 кв. м. поставлен на кадастровый учет с категорией земель "земли населенных пунктов". Оснований для исключения земельного участка из границы населенного пункта д. Лесопитомник не имелось. При подготовке Генерального плана и Правил землепользования и застройки не учтена исходная информация о наличии и местоположении существующих домовладений. Земельный участок граничит с землями лесного фонда, однако в их границы не входит. Отсутствует обоснование в материалах Генерального плана отнесения земельного участка к категории "земли лесного фонда".

Исключение земельного участка с кадастровым номером N из границы населенного пункта д. Лесопитомник нарушает права и законные интересы административного истца, препятствует использованию земельного участка в соответствии с установленной категорией и видом разрешенного использования.

Егоров В.В. полагает, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки МО Аннинское городское поселение подлежат признанию не действующими в оспариваемой части.

Определениями Ленинградского областного суда от 20.01.2020 и от 24.07.2020 привлечены к участию в деле: в качестве административных ответчиков Правительство Ленинградской области, совет депутатов МО "Аннинское городское поселение" Ломоносовского муниципального района Ленинградской области, комитет градостроительной политики Ленинградской области; в качестве заинтересованных лиц Рослесхоз, Департамент лесного хозяйства по Северо-Западному федеральному округу, комитет по природным ресурсам Ленинградской области.

В письменных возражениях Совет депутатов МО "Аннинское городское поселение" разрешение требования административного иска об оспаривании Генерального плана оставляет на усмотрение суда, в части Правил землепользования и застройки просит отказать. Указывает, что в соответствии с Генеральным планом МО Аннинское городское поселение земельный участок с кадастровым номером N имеет категорию - "земли лесного фонда". Согласно ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ и Правилам землепользования и застройки МО Аннинское сельское поселение на этот участок не распространяются градостроительные регламенты (л.д. 36-41 т.2).

Административный ответчик Правительство Ленинградской области в отзыве просит в удовлетворении административного искового заявления отказать, отмечая, что в постановлении Правительства Ленинградской области от 22.06.2020 N 441 "О внесении изменения в Генеральный план муниципального образования Аннинское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области" (далее также - постановление Правительства Ленинградской области от 22.06.2020 N 441) границы населенного пункта д. Лесопитомник Генеральным планом не установлены. В ходе разработки и утверждения проекта Генерального плана в населенном пункте выявлен двойной учет земельных участков, относящихся к категории "земли населенных пунктов", наложение границ населенного пункта д. Лесопитомник и земель лесного фонда.

Административный ответчик комитет градостроительной политики Ленинградской области в отзыве полагает требования административного иска не подлежащими удовлетворению, так как в рамках проведения процедуры публичных слушаний каких-либо предложений от административного истца в отношении его земельного участка не поступали. Оспариваемый приказ комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 27.12.2018 года N 77 "Об утверждении Правил землепользования и застройки МО Аннинское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области" принят с соблюдением процедуры его принятия, в установленной форме, в пределах полномочий комитета. Изменения данным приказом относительно земельного участка с кадастровым номером N не вносились (л.д. 18-26 т. 2).

Заинтересованные лица Рослесхоз, Департамент лесного хозяйства по Северо-Западному федеральному округу в отзыве разрешение требований административного иска оставляют на усмотрение суда, поскольку спор по административному делу не затрагивает их права и обязанности, пересечение земель лесного участка Ломоносовского лесничества Ленинградской области с границами земельного участка N не выявлено (л.д. 10-16, 55-59 т.2).

Также комитет по природным ресурсам Ленинградской области разрешение спора по административному делу оставляет на усмотрение суда (л.д. 120-124).

В судебном заседании Иванова Е.Н. - представитель Егорова В.В. настаивала на удовлетворении заявленных требований.

Представители Сорогина О.Н. - от Совета депутатов МО "Аннинское городское поселение", Яковлева Н.Н. - от Правительства Ленинградской области поддержали правовую позицию, изложенную в письменных отзывах.

Представители иных лиц, участвующих в деле, будучи надлежащим образом извещенными о месте и времени судебного заседания, не явились, поэтому суд определил рассмотреть дело в их отсутствие.

Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, заслушав заключение прокурора прокуратуры Ленинградской области Чубуковой А.С., полагавшей заявленные требования подлежащими удовлетворению частично, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Ленинградский областной суд приходит к следующим выводам.

Установлено, что по данным ЕГРН земельный участок N, площадью 3900 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства, дата постановки на государственный кадастровый учет 02.08.2005, дата постановки на учет по документу - 12.01.1993.

Советом депутатов МО Аннинское сельское поселение МО Ломоносовского муниципального района Ленинградской области решением от 5.08.2010 N 46 утвержден Генеральный план МО Аннинское городское поселение.

Генеральный план МО Аннинское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области действует в редакции постановления Правительства Ленинградской области от 22.06.2020 N 441 "О внесении изменения в генеральный план муниципального образования Аннинское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области", опубликованного 29.06.2020 года на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.lenobl.ru).

Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что областным законом Ленинградской области от 07.07.2014 N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" с 01.01.2015 к полномочиям Правительства Ленинградской области отнесено утверждение генеральных планов поселений и внесение в них изменений.

Порядок рассмотрения в Администрации Ленинградской области проектов документов территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, проектов изменений в документы территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, представляемых на утверждение в Правительство Ленинградской области, утвержден постановлением Правительства Ленинградской области от 16.03.2015 N 68.

Исходя из ч. 2 ст. 39 Устава Ленинградской области, п. 4.2 Порядка рассмотрения от 16.03.2015 N 68, изменения в документ территориального планирования муниципального образования утверждаются постановлением Правительства Ленинградской области.

Согласно ст. 8 областного закона Ленинградской области от 11.12.2007 N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области" правовой акт Ленинградской области считается официально опубликованным, если он был размещен (опубликован) в полном объеме на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.lenobl.ru).

Оспариваемый в действующей редакции нормативный правовой акт принят Правительством Ленинградской области в пределах своих полномочий, в установленной форме, с соблюдением порядка опубликования, что административным истцом не оспаривается.

Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования.

Согласно ч. 3 ст. 23 ГрК РФ генеральный план содержит положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, карту функциональных зон поселения или городского округа.

Из положений ст. 1 ГрК РФ следует, что территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В соответствии с ч. 6 ст. 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат в том числе перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования (п. 7 ч. 7 ст. 23 ГрК РФ).

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают в том числе границы существующих населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (п. 2 ч. 7 ст. 23 ГрК РФ).

В пункте 3.12. книги 1 материалов по обоснованию Генерального плана МО Аннинское городское поселение указывается, что на территории муниципального образования Аннинское городское поселение расположены леса Володарского участкового лесничества Ломоносовского лесничества. На 01.01.2019 в границах МО Аннинское городское поселение общая площадь земель лесного фонда составляет 716, 30 га (11, 656% от общей площади поселения).

Как усматривается из карты функциональных зон Генерального плана МО Аннинское городское поселение, земельный участок с кадастровым номером N находится в зоне рекреационного назначения Р4 - зоне лесов.

Согласно ст. 7 Лесного кодекса Российской Федерации лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 Кодекса.

Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площади (ч. 2 ст. 69 ЛК РФ).

Согласно информации Департамента лесного хозяйства по Северо-Западному федеральному округу, ФГБУ "Рослесинфорг" "Севзаплеспроект" в результате картографического наложения материалов лесоустройства на границы земельного участка N пересечение земель лесного участка с границами этого участка не выявлено.

Земельный участок Егорова В.В., согласно данным ЕГРН, имеет категорию "земли населенных пунктов". При этом Генеральный план МО Аннинское городское поселение не содержит обоснование отнесения земельного участка N к зоне лесов с указанием категории земель "земли лесного фонда". Данное обстоятельство приведет к неоднозначному толкованию при применении положений генерального плана поселения.

Административными ответчиками не предоставлено доказательств обосновывающих категорию земель "земли лесного фонда" применительно к участку административного истца.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25.04.1995 г. N 3-П, от 15.07.1999 г. N 11-П, от 11.11.2003 г. N 16-П и от 21.01.2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Суд приходит к выводу о том, что в оспариваемой части Генеральный план МО Аннинское городское поселение не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер в той части, в которой определяет для земельного участка административного истца функциональную зону лесов, категорию земель - "земли лесного фонда".

Приказом комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 27.12.2018 N 77 утверждены Правила землепользования и застройки МО Аннинское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области, опубликованным 27.12.2018 года на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.lenobl.ru).

Приказом от 27.12.2018 N 77 утверждены часть 1 "Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений", часть 2 "Градостроительные регламенты", часть 3 "Карта градостроительного зонирования".

Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что в соответствии с ч. 20 ст. 14 Федерального закона от 6.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки поселений относится к вопросам местного значения городских и сельских поселений.

Исходя из положений областного закона Ленинградской области от 07.07.2014 N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области", областного закона Ленинградской области от 10.07.2014 N 48-оз "Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области" разработка правил землепользования и застройки поселений относится к полномочиям органов местного самоуправления, а их утверждение отнесено к полномочиям органов исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченных Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности.

Согласно п. 2.1 Положения о комитете по архитектуре и градостроительству Ленинградской области, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 10.02.2014 N 16, Комитет по архитектуре утверждает правила землепользования и застройки поселений, внесение в них изменений.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый в части приказ комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 27.12.2018 N 77 принят в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие, что административным истцом не оспаривается.

Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

Согласно п. 7 ст. 1 ГрК РФ территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 9 ст. 1 ГрК РФ).

Пунктом 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения.

Согласно п. 2 ч. 2 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают карту градостроительного зонирования. В силу ч. 4 ст. 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Пунктом 2 ст. 85 ЗК РФ также предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Исходя из приведенных норм права для земельного участка должна быть определена территориальная зона с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения.

Между тем, согласно условным обозначениям на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки МО Аннинское городское поселение земельный участок с кадастровым номером N находится в "белой зоне", действие градостроительных регламентов на этот земельный участок не распространяется.

В данном случае определенное оспариваемым нормативным актом градостроительное зонирование земельного участка указанным требованиям не соответствует, является недопустимым и может также привести к неоднозначному толкованию при применении Правил землепользования и застройки МО Аннинское городское поселение, создает неопределенность правового режима участка, так как при такой ситуации невозможно обеспечить соответствие Правил землепользования и застройки Генеральному плану. Следовательно, в этой части требования Егорова В.В. также подлежат удовлетворению судом.

Доводы административного истца о местоположении земельного участка относительно границ населенного пункта, о не включении земельного участка в границы населенного пункта д. Лесопитомник на карте границ населенных пунктов являются несостоятельными исходя из следующего.

Генеральный план в редакции постановления Правительства Ленинградской области от 22.06.2020 N 441 содержит описание местоположения границ населенных пунктов д. Пески и д. Рюмки (приложения к Генеральному плану: сведения о границах населенных пунктов). Описание границ населенного пункта д. Лесопитомник отсутствует, следовательно, его границы не установлены.

Учитывая конституционный принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ, суд не вправе в порядке административного судопроизводства обязать орган исполнительной власти Ленинградской области совершить действия, связанные с законотворческим процессом, в частности, о включении конкретного земельного участка в границы того или иного населенного пункта.

По этим же основаниям не подлежит удовлетворению административный иск в части оспаривания Правил землепользования и застройки о не включении на карте градостроительного зонирования земельного участка с кадастровым номером N в территориальную зону индивидуального жилищного строительства.

Удовлетворение административного иска в этой части фактически означало бы вмешательство суда в нормотворческую деятельность органа власти Ленинградской области по осуществлению градостроительной деятельности, что не предусмотрено процессуальным законодательством.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд исходя из ст. 215 КАС, п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", приходит к выводу о признании недействующими в части Генерального плана и Правила землепользования и застройки со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь статьями ст.ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Решил:

административный иск Егорова Валерия Викторовича удовлетворить частично.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу: Генеральный план МО Аннинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области в редакции Постановления Правительства Ленинградской области от 22.06.2020 N 441 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, площадью 3900 кв. м, расположенного по адресу: "адрес", к категории земель "земли лесного фонда"; Правила землепользования и застройки МО Аннинское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области, утвержденные приказом комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 27.12.2018 N 77, в той мере, в которой земельный участок с кадастровым номером N, площадью 3900 кв. м, отнесен к землям, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.

В остальной части требований административного иска Егорова В.В. отказать.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья

С.А. Астапенко

Решение принято в окончательной форме 6.10.2020 года.