Решение Калининградского областного суда от 26 февраля 2021 г. N 3а-93/2021

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ООО "В." и ООО "О." об оспаривании решения окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54 "Об отмене решения окружного совета депутатов Зеленоградского городского округа от 19.02.2016 г. N 37 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки МО "Ковровское сельское поселение" применительно к территории поселка Заостровье", установил:

ООО "В." и ООО "О." обратились в суд 22 января 2021 года с указанным административным иском к окружному совету депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ", ссылаясь на то, что на праве собственности ООО "В." принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами N, ООО "О." - земельные участки с кадастровыми номерами N образованные путем перераспределения земельных участков с кадастровыми номерами N.

Перечисленные земельные участки расположены в пос. Куликово Зеленоградского района, относятся к землям населенных пунктов, имеют разрешенное использование - для производства сельскохозяйственной продукции, для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и для сельскохозяйственных угодий.

Решением поселкового совета депутатов муниципального образования "Ковровское сельское поселение" от 24 декабря 2012 года N 49 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Ковровское сельское поселение" территория исходных земельных участков, из которых образованы указанные земельные участки, была отнесена к территориальной зоне Р-1 "Зона благоустроенных озелененных мест отдыха общего пользования, туризма".

Решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 19 февраля 2016 года N 37 внесены изменения в названные правила землепользования и застройки, в соответствии с которыми территория упомянутых земельных участков отнесена к жилым, общественно-жилым, общественно-деловым зонам и иным зонам, а также установлен соответствующий градостроительный регламент.

Такое градостроительное зонирование, как обращают внимание административные истцы, в полной мере соответствовало функциональному зонированию, установленному генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

В целях освоения территории административными истцами проведены работы по ее межеванию с образованием 24 земельных участков различной площадью и планируемого назначения, инициирована процедура изменения видов разрешенного использования земельных участков.

Однако решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54 отменено решение окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 19 февраля 2016 года N 37.

По мнению административных истцов, решение окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54 ограничивает их право определять режим использования земельных участков в соответствии с действующими документами территориального планирования и градостроительного зонирования при возникшем несоответствии между функциональным и градостроительным зонированием спорной территории, а также не соответствует закону, поскольку фактически решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54 изменены действующие правила землепользования и застройки муниципального образования в то время как в соответствии с Законом Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" внесение изменений в правила землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области отнесено к компетенции Правительства Калининградской области.

Также полагают оспариваемое решение окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54 принятым в нарушение порядка, предусмотренного ст.ст. 31, 32 ГрК РФ, без обязательного проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

С учетом изложенного административные истцы просят признать не действующим и не подлежащим применению со дня вступления судебного решения в законную силу названное решение окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области.

В судебном заседании представители ООО "В." - К.А.Х. и Т.А.Г., представитель ООО "О." - Т.А.Г. заявленные требования поддержали, изложив в их обоснование аналогичные доводы.

Окружной совет депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" подал ходатайство о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" и об отложении судебного заседания.

Ходатайство о привлечении к участию в деле заинтересованного лица мотивировано тем, что проект оспариваемого нормативного правового акта был внесен в представительный орган муниципального образования главой администрации городского округа в порядке, предусмотренном статьей 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Данное ходатайство оставлено судом без удовлетворения по тем основаниям, что по смыслу ч.ч. 5, 9 ст. 213 КАС РФ обязательному привлечению к участию в деле подлежит лицо, принявшее оспариваемый нормативный правовой акт, на которое возложено бремя доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи.

Кроме того, в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что исходя из положений частей 4 и 5 статьи 38 КАС РФ к административным ответчикам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченная организация, должностное лицо, принявшие оспариваемый акт.

В необходимых случаях суд вправе привлечь к участию в деле также высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, обнародовавшее оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главу муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования.

Органом, принявшим оспариваемый правовой акт, является окружной совет депутатов муниципального образования, а лицом, подписавшим оспариваемый акт, является глава муниципального образования, который в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 22 устава муниципального образования "Зеленоградский городской округ" исполняет полномочия председателя окружного совета депутатов.

При разрешении настоящего административного дела права и обязанности исполнительно-распорядительного органа (администрации) муниципального образования непосредственно не могут быть затронуты, вследствие чего администрация муниципального образования не подлежит признанию заинтересованным лицом (ч. 1 ст. 47 КАС РФ).

Ходатайство об отложении судебного заседания оставлено без удовлетворения по тем основаниям, что в силу части 5 статьи 213 КАС РФ неявка представителя органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, не является препятствием к рассмотрению административного дела, если явка такого лица не была признана судом обязательной.

По настоящему делу явка представителя административного ответчика, равно как и иных лиц, участвующих в деле, не была признана обязательной.

Иных ходатайств, в том числе о приобщении к материалам дела документов в обоснование законности оспариваемого правового акта, административным ответчиком не заявлено, несмотря на то, что в определении судьи от 28 января 2021 года о принятии к производству административного искового заявления и в судебном извещении от 28 января 2021 года о времени и месте судебного заседания, которые вручены административному ответчику заблаговременно (3 февраля 2021 года), окружному совету депутатов муниципального образования было разъяснено бремя доказывания законности оспариваемого акта (л.д. 1, 97).

Представитель Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области - Ж.И.Ю. просила в административном иске отказать, представив письменные возражения на административное исковое заявление, суть которых сводится к тому, что решение окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 19 февраля 2016 года N 37 о внесении изменений в правила землепользования и застройки (которое отменено оспариваемым решением от 14 января 2021 года N 54) было принято и опубликовано в нарушение установленной законом процедуры, в связи с чем на основании части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" такой муниципальный правовой акт может быть отменен принявшим его органом в порядке самоконтроля без соблюдения общей процедуры внесения изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования и без учета перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Калининградской области в сфере градостроительной деятельности.

Выслушав пояснения представителей административных истцов, заинтересованного лица, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Согласно части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Генеральные планы и схемы территориального планирования являются в соответствии с частью 1 статьи 18 ГрК РФ документами территориального планирования.

Генеральный план содержит, в том числе карту функциональных зон поселения или городского округа (пункт 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом муниципального образования.

С учетом приведенных норм закона в пункте 57 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года, высказана правовая позиция о том, что установление территориальных зон в правилах землепользования и застройки конкретизирует положения документов территориального планирования (генерального плана) в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Такой подход сформулирован в пункте 18 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15 ноября 2017 года.

При этом градостроительное законодательство не содержит норм, позволяющих исключить необходимость соблюдения указанного принципа первичности генерального плана муниципального образования как основополагающего документа территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

В данном случае приведенные требования закона грубо нарушены.

Так, по делу установлено, что с сентября 2020 года на праве собственности принадлежат ООО "В." земельные участки с кадастровыми номерами N и ООО "О." - земельные участки с кадастровыми номерами N, образованные путем перераспределения земельных участков с кадастровыми номерами N, которые до их перераспределения принадлежали с января 2013 года на праве собственности ООО "В." и ООО "О." на основании договоров купли-продажи от 27 декабря 2012 года, а ранее - продавцу этих участков с 2006 года (л.д. 12-73).

Принадлежащие ООО "В." земельные участки отнесены к землям населенных пунктов, участки с кадастровыми номерами N имеют разрешенное использование для производства сельскохозяйственной продукции, для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий, а участки с кадастровыми номерами N - для производства сельскохозяйственной продукции, для сельскохозяйственного производства (28-33, 38-39, 50-51, 60-73, 12-27, 34-37, 40-49).

Принадлежащие ООО "О." земельные участки отнесены к землям населенных пунктов и имеют разрешенное использование - для производства сельскохозяйственной продукции, для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий (л.д. 12-27, 34-37, 40-49).

На момент возникновения права собственности в отношении исходных земельных участков действовал Закон Калининградской области от 18 февраля 2005 года N 501 "О наделении муниципального образования "Зеленоградский район" статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории".

Этим Законом области в составе муниципального образования "Зеленоградский район" было образовано, помимо иных, муниципальное образование "Ковровское сельское поселение", в границах которого находились принадлежащие административным истцам земельные участки.

Решением поселкового совета депутатов муниципального образования "Ковровское сельское поселение" от 24 декабря 2012 года N 49 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Ковровское сельское поселение", которыми, как указывают административные истцы, территория исходных земельных участков, из которых образованы принадлежащие ООО "В." и ООО "О." земельные участки, была отнесена к территориальной зоне Р-1 "Зона благоустроенных озелененных мест отдыха общего пользования, туризма".

В дальнейшем Законом Калининградской области от 27 апреля 2015 года N 420 "Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования "Зеленоградский район", и организации местного самоуправления на объединенной территории" в границах Зеленоградского муниципального района образовано муниципальное образование "Зеленоградский городской округ", а входившие в состав муниципального района поселения, в том числе Ковровское сельское поселение, утратили статус муниципальных образований.

До принятия генерального плана городского округа решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 19 ноября 2015 года N 301 были внесены изменения в генеральный план муниципального образования "Ковровское сельское поселение", при этом согласно тексту данного решения утверждена, помимо иных документов в составе генерального плана, карта функциональных зон в новой редакции.

По запросу суда Государственным бюджетным учреждением Калининградской области "Центр кадастровой оценки и мониторинга недвижимости" представлены фрагменты карты функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования (в редакции решения от 19 ноября 2015 года N 301), из которых видно, что территория перечисленных выше земельных участков была отнесена к следующим функциональным зонам:

- участки с кадастровыми номерами N - общественно-деловая зона;

- участки с кадастровыми номерами N - общественно-деловая зона (застройка отелями, пансионатами, домами отдыха;

- участок с кадастровым номером N - общественно-деловая зона (застройка объектами санаторно-курортного назначения);

- участок с кадастровым номером N - зона рекреационного назначения;

- участки с кадастровыми номерами N - жилая зона.

Решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 19 февраля 2016 года N 37 внесены изменения в правила землепользования и застройки муниципального образования "Ковровское сельское поселение", которыми градостроительное зонирование рассматриваемой территории приведено в соответствие с функциональным зонированием, установленным генеральным планом сельского поселения (в редакции решения от 19 ноября 2015 года N 301).

Данное обстоятельство не оспаривается и объективно подтверждено представленными Государственным бюджетным учреждением Калининградской области "Центр кадастровой оценки и мониторинга недвижимости" фрагментами карты градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки муниципального образования "Ковровское сельское поселение" по состоянию на 19 февраля 2016 года.

В дальнейшем решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320 утвержден генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ", который действует до настоящего времени.

Согласно карте функциональных зон в составе актуального генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" функциональное зонирование данной территории изменилось незначительно (территория участка с кадастровым номером N отнесена к функциональной зоне "зона, занятая сельскохозяйственными производствами, другими объектами сельскохозяйственного назначения и сельхозугодий (в том числе ЛПХ, фермерские хозяйства и прочие с/х земли), актуализировано наименование функциональных зон, к которым вновь отнесены территория участков с кадастровыми номерами N ("зона делового, общественного и коммерческого назначения") и территория участка с кадастровым номером N ("зона санаторно-курортного назначения").

В остальной части функциональное зонирование не изменялось.

Генеральный план городского округа до настоящего времени не изменен.

Однако оспариваемым решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54 "Об отмене решения окружного совета депутатов Зеленоградского городского округа от 19.02.2016 г. N 37 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки МО "Ковровское сельское поселение" применительно к территории поселка Заостровье" по сути изменено территориальное зонирование с отнесением территории названных земельных участков в основном к территориальной зоне Р-1 "зона благоустроенных озелененных мест отдыха общего пользования, туризма" и в незначительной части - к территориальной зоне СХ-2 "зона сельскохозяйственных угодий (применительно к части территории участка с кадастровым номером N).

Независимо от мотивов принятия решения окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54, фактическое изменение градостроительного зонирования, произведенное в данном случае представительным органом муниципального образования без учета положений генерального плана городского округа, не соответствует приведенным выше нормам градостроительного законодательства о первичности генерального плана муниципального образования и нарушает права и законные интересов административных истцов, порождая неопределенность правового режима земельных участков.

На основании пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

С учетом изложенного суд полагает административные исковые требования подлежащими удовлетворению.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административный иск ООО "В." и ООО "О." к окружному совету депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" - удовлетворить.

Признать не действующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу решение окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 14 января 2021 года N 54 "Об отмене решения окружного совета депутатов Зеленоградского городского округа от 19.02.2016 г. N 37 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки МО "Ковровское сельское поселение" применительно к территории поселка Заостровье".

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение одного месяца со дня составления мотивированного решения.

Решение в окончательной форме изготовлено 2 марта 2021 года.