Решение Калужского областного суда от 31 августа 2020 г. N 3а-43/2020 "О признании частично недействующими Правил землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск, утвержденных решением Городской Думы муниципального образования городского поселения Город Боровск от 04.05.2018 N 22 (ред. от 25.09.2019 N 51), и Генерального плана муниципального образования городского поселения город Боровск, утвержденного решением Городской Думы муниципального образования городское поселение город Боровск от 05.06.2013 N 44"

Калужский областной суд в составе председательствующего судьи Евсютиной Е.И., при ведении протокола судебного заседания по поручению председательствующего помощником судьи Шергиной Т.С., с участием прокурора Бисиркиной И.И., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Цветкова Анатолия Васильевича к Правительству Калужской области, Законодательному Собранию Калужской области, Городской Думе муниципального образования городского поселения город Боровск Калужской области о признании недействующими в части Проекта охранных зон для памятников истории и культуры города Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря, утвержденного решением исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов от 14 ноября 1983 года N 766, решения Малого Совета Калужского областного Совета народных депутатов от 22 мая 1992 года N 76, Генерального плана муниципального образования городского поселения город Боровск Калужской области от 05 июня 2013 года N 44, Правил землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск Калужской области от 04 мая 2018 года N 22, установил:

решением исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов от 14 ноября 1983 года N 766 утвержден Проект охранных зон для памятников истории культуры города Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря, который согласован с Управлением по охране памятников истории и культуры РСФСР и Центральным Советом ВООПИК (далее - Проект).

Указанным Проектом на территории г. Боровска установлен режим охранной зоны "Заповедный район", составной частью которого является охранная зона памятников архитектуры: Благовещенского собора, ц. Спаса "на взгорье", торговых рядов, жилых домов по улицам Ленина, Урицкого, Коммунистической (б. Молчановской), на пл. Ленина и памятника археологии - городища.

Решением Малого Совета Калужского областного Совета народных депутатов от 22 мая 1992 года N 76 "Об утверждении списка памятников истории и культуры области и принятии их на государственную охрану" к памятникам археологии г. Боровска отнесен "культурный слой ХIII-XIV, XVII вв.".

Решением Городской Думы муниципального образования городского поселения город Боровск от 05 июня 2013 года N 44 утвержден генеральный план муниципального образования городского поселения город Боровск (далее - Генеральный план), приложениями к Генеральному плану являются карта территорий объектов культурного наследия и карта зон с особыми условиями использования.

Решением Городской Думы муниципального образования городского поселения город Боровск от 04 мая 2018 года утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение город Боровск Калужской области (в редакции решения от 25 сентября 2019 года N 51) (далее - ПЗЗ), приложением к ПЗЗ является карта зон объектов культурного наследия.

В Генеральном плане и ПЗЗ на территории муниципального образования городское поселение город Боровск установлены режимная зона "Заповедный район", в состав объектов культурного наследия отнесен "культурный слой 13-17 вв" и для него установлена охранная зона.

15 октября 2019 года Цветков А.В. обратился в Калужский областной суд с указанным административным исковым заявлением, в котором, уточнив требования административного иска, просит суд признать недействующим Проект охранных зон для памятников истории и культуры г. Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря, утвержденный решением исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов от 14 ноября 1983 года N 766:

- с 29 июня 2002 года в части установления на территории муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области режимной зоны "Заповедный район";

Признать недействующим с момента его принятия Решение Малого Совета Калужского областного Совета народных депутатов от 22 мая 1992 года N 76 в части выявления на территории города Боровска и принятия на государственную охрану выявленного объекта культурного наследия "культурный слой 13-17 вв".

Признать недействующими с даты их принятия в части установления на территории муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области режимной зоны "Заповедный район", а также включения в состав выявленных объектов культурного наследия "культурный слой 13-17 вв" и установления для него охранной зоны:

- Генеральный план муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области, утвержденный решением Городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области от 05 июня 2013 года N 44 и являющиеся приложением к нему карту территорий объектов культурного наследия и карту зон с особыми условиями использования;

Правила землепользования и застройки муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области, утвержденные решением Городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области от 04 мая 2018 года N 22 (в редакции решения от 25 сентября 2019 года N 51) и являющуюся приложением к ним карту зон охраны объектов культурного наследия.

В обоснование доводов указал, что установленная Проектом режимная зона "заповедный район" соответствовала действующему на момент его утверждения законодательству РСФСР. С даты вступления в силу Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ установление режимной зоны "заповедный район" законодательством более не предусмотрено. Установленная на основе Проекта в Генеральном плане и ПЗЗ режимная зона "заповедный район" противоречит Федеральному закону N 73-ФЗ, поскольку действующее законодательство не содержит такого вида зон с особыми условиями использования территорий.

Установление в Проекте групповой охранной зоны "Благовещенского собора (пл. Ленина), ц. Спаса "на взгорье", торговых рядов (пл. Ленина), дома "С лавками" (дом N 2 пл. Ленина), "дома приезжих" (ул. Урицкого, д. 9) и "богадельни" (ул. Урицкого, д. 21)" соответствовало ранее действовавшему законодательству РСФСР. Дом "С лавками" и торговые ряды (пл. Ленина) объектами культурного наследия не являлись, торговые ряды являются выявленным объектом культурного наследия, дом "С лавками" является объектом, обладающим признаками объекта культурного наследия. Пунктом 1 статьи 43 ФЗ N 73-ФЗ требование об установлении зон охраны объекта культурного наследия к выявленному объекту культурного наследия не предъявляется.

Установленный в Решении Малого Совета Калужского областного Совета народных депутатов от 22 мая 1992 года N 76 выявленный объект культурного наследия "культурный слой 13-17 вв" полностью воспроизведен в Генеральном плане и ПЗЗ, при этом текстовое описание "культурного слоя 13-17 вв" в Генеральном плане отсутствует, в Генеральном плане и ПЗЗ воспроизведены лишь границы "зоны охраны культурного слоя".

Установление режимных зон не соответствующих законодательству, а также отсутствие текстового описания выявленного объекта культурного наследия "культурный слой 13-17 вв" и наличие в графическом отображении границ "охранной зоны культурного слоя" лишают его возможности осуществлять на принадлежащем ему земельном участке производственную деятельность в соответствии с разрешенным видом его использования.

В судебном заседании административный истец Цветков А.В. и его представитель Цветков И.А. требования административного иска поддержали.

Представители административных ответчиков Правительства Калужской области Сорокин В.О., Законодательного Собрания Калужской области Пристяжнов П.В. в судебном заседании возражали против удовлетворения требований административного иска.

Административный ответчик Городская Дума муниципального образования городского поселения город Боровск Калужской области, будучи уведомлен о времени и месте слушания дела, представителя в суд не направил.

Представители заинтересованного лица Управления по охране объектов культурного наследия Калужской области Сорокина А.В. и Мамедов А.А. в судебном заседании возражали против удовлетворения требований административного иска.

Представитель заинтересованного лица администрации муниципального образования городского поселения город Боровск Горина О.А., будучи уведомлена о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседания не явилась, в письменном ходатайстве просила рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица.

Заинтересованные лица Управление архитектуры и градостроительства Калужской области, администрация муниципального образования муниципального района "Боровский район", глава администрации муниципального образования городского поселения город Боровск, будучи уведомлены о времени и месте слушания дела, представителей в суд не направили.

При рассмотрении дела в судебном заседании был объявлен перерыв с 24 августа 2020 года до 28 августа 2020 года и с 28 августа 2020 года до 31 августа 2020 года.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего требования административного иска обоснованными и подлежащими удовлетворению в части, суд приходит к следующим выводам.

Частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации определено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (преамбула к Федеральному закону от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации") - (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ).

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона N 73-ФЗ определено, что правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Из изложенных нормативных предписаний следует, что субъект Российской Федерации по предметам своего ведения вправе осуществлять правовое регулирование по вопросам сохранения, использования, популяризации и охраны объектов культурного наследия.

Как усматривается из материалов дела, город Боровск в 1970 году был внесен в утвержденный постановлением коллегии Министерства культуры РСФСР и Государственным комитетом Совета Министров РСФСР по делам строительства Список городов и других населенных мест РСФСР, имеющих архитектурные памятники, градостроительные ансамбли и комплексы, являющиеся памятниками национальной культуры, а также сохранившиеся природные ландшафты и древний культурный слой земли, представляющий археологическую и историческую ценность.

Решением исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов от 14 ноября 1983 года N 766 утвержден Проект охранных зон для памятников истории культуры города Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря.

Вступившим в законную силу решением Калужского областного суда от 23 марта 2012 года признано, что Проект принят правомочным органом, с соблюдением процедуры его принятия, был доведен до сведения заинтересованных лиц, как того требовало действовавшее на момент его принятия законодательство.

Статьей 3 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Цветков А.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 3390 кв. м, видом разрешенного использования - для производственной деятельности, расположенного по адресу: <адрес> расположенного на нем нежилого здания - здания хлебокомбината площадью 1120.2 кв. м с кадастровым номером N.

Оспариваемым заявителем Проектом предусмотрено создание на территории города Боровска охранных зон памятников истории и культуры, а также зон регулирования застройки, ограничения этажности, охраны ландшафта, регулирования ландшафта, охраны культурного слоя, археологических наблюдений. Сведения об указанных зонах приведены в помещенной в Проекте документации в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащих описание границ этих зон, с изложением принципов их организации и режима использования территории. В частности, такие сведения содержатся и в отношении заповедного района, на территории которого должна быть обеспечена сохранность исторически сложившегося комплекса памятников, характерной рядовой застройки, элементов планировки благоустройства и ландшафта.

Составной частью заповедного района является охранная зона памятников архитектуры: Благовещенского собора, ц. Спаса "на взгорье", торговых рядов, жилых домов по улицам Ленина, Урицкого, Коммунистической (б. Молчановской), на пл. Ленина и памятника археологии - городища. Проектом определены текстовое и графическое описание границ заповедного района, зона охраны культурного слоя, а также групповой охранной зоны памятников архитектуры: Благовещенского собора, ц. Спаса "на взгорье", торговых рядов, жилых домов по улицам Ленина, Урицкого, Коммунистической (б. Молчановской), на пл. Ленина и памятника археологии - городища.

Граница заповедного района проходит: с северо-запада - по ул. Урицкого, с отступом от "красной линии" на 30 метров, по границе территории "Лесхоза" (75 метров от "красной линии" пл. Ленина), по "красной линии" ул. Советская; с северо-востока - вдоль берега р. Протвы, с отступом от уреза воды на 20 метров; с востока - по бровке оврага, по бровке долины, по Овражной улице; с юга - по Садовому пер., вдоль ул. Ленина, пл. Ленина, по обеим сторонам ул. Калужской с отступом от "красных линий" на 40 метров (отрезок ул. Калужской составляет 175 метров от угла пл. Ленина), далее на запад - по границе приусадебных участков (150 метров от ул. Калужской до оврага); на западе - по бровке оврага, по обеим сторонам ул. Урицкого с отступом от "красных линий" на 30 метров. Граница зоны охраны культурного слоя на территории городища проходит: с севера - по берегу р. Протвы; с юга - по ул. Коммунистической; с востока - по ул. Советской; с запада - по ул. Женщин работниц.

Граница групповой охранной зоны Благовещенского собора (пл. Ленина), ц. Спаса "на взгорье", торговых рядов (пл. Ленина), дома "с лавками" (д. N 2 пл. Ленина), "дом приезжих" (ул. Урицкого, д. N 9) и "богадельни" (ул. Урицкого, д. N 21) проходит: с севера - по красной линии ул. Урицкого, включая территории домов N 2 и N 4 по ул. Урицкого, по "красной линии" пл. Ленина, включая дом N 1 и N 2 по пл. Ленина и дом N 1 и N 2 по ул. Коммунистической; с востока - по бровке правого берега р. Протвы, по границе территории хлебозавода и по бровке оврага, по ул. Ленина; с юга - по ул. Ленина, по "красной линии" пл. Ленина и по границе приусадебных участков; с запада - вдоль бровки оврага, по границам приусадебных участков, по ул. Урицкого, включая территорию дома N 21 (Том 4 л.д. 76-83).

В силу статьи 6 Федерального закона N 73-ФЗ под государственной охраной объектов культурного наследия в целях настоящего Федерального закона понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

В целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны объектов культурного наследия, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта (далее - объединенная зона охраны объектов культурного наследия) (пункт 1 статьи 34).

Согласно пункту 3 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, принимаются, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании проектов зон охраны таких объектов культурного наследия с учетом представляемого соответствующим региональным органом охраны объектов культурного наследия в федеральный орган охраны объектов культурного наследия заключения. Решение о прекращении существования зон охраны указанных объектов культурного наследия принимается федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, в том числе объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), принимаются, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации. Решение о прекращении существования указанных зон охраны объектов культурного наследия принимается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Зоны охраны объекта культурного наследия прекращают существование без принятия решения о прекращении существования таких зон в случае исключения объекта культурного наследия из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Главой XIV Федерального закона N 73-ФЗ закреплены заключительные и переходные положения.

В соответствии с частью 5 статьи 63 Федерального закона N 73-ФЗ зоны охраны памятников истории и культуры, установленные в соответствии с законодательством ФИО3 и законодательством Российской Федерации вокруг памятников истории и культуры республиканского и местного значения, отнести соответственно к зонам охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения.

Приведенным предписаниям федерального закона корреспондируют нормы, закрепленные в Положении "О зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации", утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N.

Согласно статье 34 Закона РСФСР от 15.12.1978 (ред. от 18.01.1985) "Об охране и использовании памятников истории и культуры", действовавшего на дату оспариваемого Проекта, зоны охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства республиканского и местного значения устанавливаются Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.

Принимая во внимание изложенное, суд приходит к выводу, что требования административного иска о признании недействующим Проекта охранных зон для памятников истории и культуры г. Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря, утвержденного решением исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов от 14 ноября 1983 года N 766:

- с 22 января 2015 года в части установления на территории муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области групповой охранной зоны "Благовещенского собора (пл. Ленина), ц. Спаса "на взгорье", торговых рядов (пл. Ленина), дома "С лавками" (дом N 2 пл. Ленина), "дома приезжих" (ул. Урицкого, д. 9) и "богадельни" (ул. Урицкого, д. 21)" - для выявленного культурного наследия "Торговые ряды (пл. Ленина)" удовлетворению не подлежат, поскольку установление на территории муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области охранной зоны "Заповедный район" и входящей в ее состав групповой охранный зоны было осуществлено в соответствии с законодательством РСФСР и ныне действующим законом отнесены к зонам охраны объектов культурного наследия регионального значения.

Решением Малого Совета Калужского областного Совета народных депутатов от 22 мая 1992 года N 76 "Об утверждении памятников истории и культуры области и принятии их на государственную охрану" к памятникам истории и культуры отнесен Культурный слой XIII-XIV, XVII вв. г. Боровск (Том 6 л.д. 109-111).

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Калужской области от 23 марта 2012 года признано, что Решение Малого Совета Калужского областного совета народных депутатов от 22 мая 1992 года N 76 "Об утверждении памятников истории и культуры области и принятии их на государственную охрану" принято правомочным органом, с соблюдением действующей на момент его принятия процедуры.

В силу статей 9, 10 Закона СССР от 29 октября 1976 года N 4692-IX "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (утратил силу на территории Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ), статьи 17 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" памятники истории и культуры независимо от того, в чьей собственности они находились, подлежали государственному учету. В целях организации учета и охраны памятников истории и культуры недвижимые памятники подразделялись на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения. При этом было указано, что государственный учет памятников истории и культуры осуществляется в порядке, определяемом Советом Министров СССР.

Пунктом 5 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865, определено, что государственный контроль за охраной и использованием памятников истории и культуры осуществляется Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами и специально уполномоченными на то государственными органами охраны памятников.

Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденная приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 года N 203 (далее - Инструкция), в пункте 15 предусматривала, что на каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал.

Кроме того, на каждый недвижимый памятник составляется паспорт, который является учетным документом, содержащим сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах (пункт 16 Инструкции).

Документы государственного учета памятников истории и культуры, в том числе исключенных из государственных списков памятников, подлежат обязательному постоянному хранению в соответствующих центрах научной документации государственных органов охраны памятников (пункт 10 Инструкции).

Статьей 39 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", действующего на момент принятия оспариваемого решения, предусмотрено, что вновь выявляемые объекты, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, впредь до решения вопроса о принятии их на государственный учет как памятников истории и культуры подлежат охране в соответствии с требованиями Закона СССР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" и настоящего Закона.

Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" не содержал норм, определяющих механизм отнесения охраняемых памятников к вновь выявленным.

Пунктом 4 статьи 64 Федерального закона N 73-ФЗ, который вступил в силу 29 июня 2002 года, было установлено, что объекты, являвшиеся на день вступления в силу указанного Федерального закона вновь выявленными памятниками истории и культуры на основании Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", отнесены к выявленным объектам культурного наследия с последующим переоформлением документов, предусмотренных статьей 17 Федерального закона N 73-ФЗ, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Однако такой порядок не был установлен Правительством Российской Федерации. С 22 января 2015 года вступила в силу новая редакция Федерального закона N 73-ФЗ, принятая Федеральным законом от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

На основании пункта 4 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" границы территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, определяются в соответствии с требованиями, установленными пунктом 3 статьи 3.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", а также на основании сведений, изложенных в акте органа государственной власти об отнесении объекта к памятникам истории и культуры, сведений, указанных в паспорте и (или) учетной карточке данного объекта культурного наследия, на основании научного отчета о выполненных археологических полевых работах (для объектов археологического наследия) и утверждаются до регистрации данных объектов в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации актом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, - для объектов культурного наследия федерального значения, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, либо актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, - для объектов культурного наследия федерального значения, за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, для объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения. Указанные в настоящей части акты направляются утвердившим их органом охраны объектов культурного наследия не позднее пяти рабочих дней со дня их утверждения в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, ведения государственного кадастра недвижимости.

Согласно исторической справке, входящей в состав Проекта, зона охраны культурного слоя определена на основании исторических архивных материалов и археологического обследования территории города (Том 5 л.д. 192). Зона охраны культурного слоя составляет 6,4 га (Том 5 л.д. 214).

Графическое отображение зоны охраны культурного слоя содержится в сводной схеме режимных зон Проекта (Том 4 л.д. 160).

Паспортом "Культурного слоя 13-14, 17 вв" от 2 марта 1987 года, составленным археологом Прошкиным О.Л. и утвержденным Главным управлением по охране и использованию памятником истории и культуры Министерства культуры РСФСР, определено его текстовое описание, рекомендовано установить охранную зону на территории распространения культурного слоя, в пределах его границ, указанных на схематическом плане (Том 6 л.д. 92-99).

Согласно учетной карточке от 2 марта 1987 года, составленной археологом Прошкиным О.Л., археологической карте Боровского района Калужской области определено картографическое описание "культурного слоя", в состав которого вошли: 1 - городище, 2 - селище "Петрова Гора", 3 - селище 1; 4 - место бывших слобод Семеновской, Ямской и Гонной; 5 - место бывших слобод Высоковской и Никольской; 6 - место бывших слобод Казачьей и Пушкарской; 7 - место бывших слобод Бардаковской, Мякишевской и других; 8 - культурный слой с находками 12-17 вв.; 9 - культурный слой с находками 15-17 вв. (Том 6 л.д. 101-102, 103-106).

Из текстовой и графической части Проекта, паспорта "культурного слоя 13-14, 17 вв", а также объяснений представителя административного ответчика Сорокина В.О., представителя заинтересованного лица Сорокиной А.В., данных в судебном заседании, следует, что Проектом установлена охранная зона "культурного слоя 13-14,17 вв" обозначенная в археологической карте Боровского района Калужской области, в границах "1-городище" (Том 6 л.д. 106), в археологической карте Боровского района Калужской области и паспорте "Культурного слоя, 13-14, 17 вв" от 2 марта 1987 года зона культурного слоя имеет более широкие границы, чем охранная зона "культурного слоя 13-14,17 вв", обозначенная в Проекте.

Проанализировав приведенные положения нормативных правовых актов, исследовав представленные в дело доказательства, в том числе паспорт "культурного слоя 13-14, 17 вв", учетную карточку на данный памятник, в которых содержится описание объекта и его внешнего облика с фотографиями, схемой, типологическая принадлежность памятника, датировка памятника, а также все необходимые реквизиты: дата составления паспорта (2 марта 1987 года), подпись составителя археолога Прошкина О.Л., печать Министерства Культуры РСФСР, суд приходит к выводу, что предусмотренная на дату принятия оспариваемого Решения процедура по включению "культурного слоя 13-14, 17 вв" в список памятников истории и культуры области соблюдена, в связи с чем требования административного иска о признании недействующим с момента его принятия Решение Малого Совета Калужского областного Совета народных депутатов от 22 мая 1992 года N 76 в части выявления на территории города Боровска и принятия на государственную охрану выявленного объекта культурного наследия "Культурный слой, 13-17 вв" удовлетворению не подлежат.

Генеральный план муниципального образования городское поселение город Боровск утвержден решением Городской Думы муниципального образования городское поселение город Боровск от 5 июня 2013 года N 44.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского поселения, по которым представительным органом местного самоуправления поселения принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования муниципальных образований являются: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов.

Подготовка и утверждение генерального плана поселения, генерального плана городского округа регламентирована статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Данное решение принято уполномоченным представительным органом - Городской Думой муниципального образования городского поселения город Боровск, в надлежащей форме (часть 2 статьи 19, пункт 5 части 2 статьи 21, часть 5 статьи 36 Устава данного муниципального образования).

Решение Городской Думы муниципального образования городского поселения город Боровск N 44 от 5 июня 2013 года "Об утверждении генерального плана муниципального образования городское поселение город Боровск" официально опубликовано в печатном издании "Боровские известия" N 94 - 95 от 31 июля 2013 года (Том 3 л. д. 2).

Согласно текстовой части Генерального плана режимные зоны памятников истории и культуры г. Боровска установлены решением исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов от 14.11.1983 N 766 "Об утверждении проектов охранных зон для памятников истории и культуры г. Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря".

Граница зоны охраны культурного слоя на территории городища проходит: с севера - по берегу реки Протвы, с юга - по ул. Коммунистической, с востока - по ул. Советской, с запада - по ул. Женщин Работниц (Том 3 л.д. 47).

Кроме того, текстовая часть Генерального плана содержит отражение границ заповедного района, которые проходят: с северо-запада - по ул. Урицкого, с отступом от "красной линии" на 30 метров, по границе территории "Лесхоза" (75 метров от "красной линии" пл. Ленина), по "красной линии" ул. Советская; с северо-востока - вдоль берега р. Протвы, с отступом от уреза воды на 20 метров; с востока - по бровке оврага, по бровке долины, по Овражной улице; с юга - по Садовому пер., вдоль ул. Ленина, пл. Ленина, по обеим сторонам ул. Калужской с отступом от "красных линий" на 40 метров (отрезок ул. Калужской составляет 175 метров от угла пл. Ленина), далее на запад - по границе приусадебных участков (150 метров от ул. Калужской до оврага); на западе - по бровке оврага, по обеим сторонам ул. Урицкого с отступом от "красных линий" на 30 метров. Граница зоны охраны культурного слоя на территории городища проходит: с севера - по берегу р. Протвы; с юга - по ул. Коммунистической; с востока - по ул. Советской; с запада - по ул. Женщин работниц (Том 3 л.д. 52).

В Генеральном плане в перечень объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории городского поселения город Боровск Боровского района, на основании решения Малого Совета Калужского областного Совета народных депутатов от 22.05.1992 г. N 76 к выявленным объектам культурного наследия отнесен "культурный слой 13-17 вв" (Том 3 л.д. 196-199).

Текстовая часть генерального плана не содержит описания "культурного слоя 13-17 вв".

Из карты территорий объектов культурного наследия, а также карты зон с особыми условиями использования, являющимися приложением к Генеральному плану следует, что на указанных картах отображены зона охраны культурного слоя и выявленный объект "культурный слой", а также граница заповедного района (Том 7 л.д. 230).

Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение город Боровск в новой редакции утверждены решением Городской Думы городского поселения Город Боровск от 04 мая 2018 года N 22.

Вступившим в законную силу решением Калужского областного суда от 20 августа 2018 года признано, что Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение город Боровск в новой редакции, утвержденные решением Городской Думы городского поселения Город Боровск от 04 мая 2018 года N 22, приняты правомочным органом, с соблюдением процедуры его принятия.

Решением Городской Думы муниципального образования городское поселение город Боровск от 25 сентября 2019 года N 51 внесены изменения в Правила землепользования и застройки, утвержденные решением от 04 мая 2018 года N 22.

Решение Городской Думы муниципального образования городского поселения город Боровск N 51 от 25 сентября 2019 года "Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение город Боровск, утвержденных решением Городской Думы муниципального образования город Боровск от 04.05.2018 года N 22" официально опубликовано в печатном издании "Боровские известия" N 145-146 от 2 октября 2019 года (Том 1 л.д. 224).

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что зонами с особыми условиями использования территорий являются, среди прочего, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон и территорий могут отображаться на отдельных картах.

Текстовая часть Правил землепользования и застройки содержит описание границ охранных зон объектов культурного наследия. Граница заповедного района проходит: с северо-запада - по ул. Урицкого, с отступом от "красной линии" на 30 метров, по границе территории "Лесхоза" (75 метров от "красной линии" пл. Ленина), по "красной линии" ул. Советская; с северо-востока - вдоль берега р. Протвы, с отступом от уреза воды на 20 метров; с востока - по бровке оврага, по бровке долины, по Овражной улице; с юга - по Садовому пер., вдоль ул. Ленина, пл. Ленина, по обеим сторонам ул. Калужской с отступом от "красных линий" на 40 метров (отрезок ул. Калужской составляет 175 метров от угла пл. Ленина), далее на запад - по границе приусадебных участков (150 метров от ул. Калужской до оврага); на западе - по бровке оврага, по обеим сторонам ул. Урицкого с отступом от "красных линий" на 30 метров. Граница зоны охраны культурного слоя на территории городища проходит: с севера - по берегу р. Протвы; с юга - по ул. Коммунистической; с востока - по ул. Советской; с запада - по ул. Женщин работниц.

Граница зоны охраны культурного слоя на территории городища проходит: с севера - по берегу р. Протвы; с юга - по ул. Коммунистической; с востока - по ул. Советской; с запада - по ул. Женщин работниц (Том 2 л.д. 216-217).

При этом текстовая часть Правил землепользования и застройки не содержит описания границ территории выявленного объекта "культурный слой".

Из карты зон охраны объектов культурного наследия города Боровска, являющейся приложением к Правилам землепользования и застройки следует, что на указанной карте отображены граница зоны охраны культурного слоя и граница территории выявленного объекта "культурный слой", а также граница заповедного района (Том 7 л.д. 230).

Согласно письму ООО "ВПР Групп" N 18 от 10 июля 2020 года, представленному представителем администрации муниципального образования городское поселение "Город Боровск", при внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Боровска в 2019 году в части картографических материалов "Карта зон охраны объектов культурного наследия г. Боровска" произошла техническая ошибка при обозначении границ зоны охраны культурного слоя и границ территории выявленного объекта "культурный слой".

Оценивая исследованные доказательства, суд приходит к выводу, что установленная в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки граница заповедного района соответствует описанию границ данной охранной зоны, установленной Проектом, в связи с чем требования административного иска о признании недействующими с даты их принятия в части установления на территории муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области режимной зоны "Заповедный район" в Генеральном плане муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области, утвержденном решением Городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области от 05 июня 2013 года N 44, Правилах землепользования и застройки муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области, утвержденных решением Городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области от 04 мая 2018 года N 22 (в редакции решения от 25 сентября 2019 года N 51) удовлетворению не подлежат.

Согласно карте территорий объектов культурного наследия и карте зон с особыми условиями использования, являющимися приложением к Генеральному плану, земельный участок с кадастровым номером 40:03:100153:28, принадлежащий административному истцу, находится в границах территории выявленного объекта "культурный слой".

Согласно карте зон охраны объектов культурного наследия города Боровска, являющейся приложением к Правилам землепользования и застройки, земельный участок с кадастровым номером 40:03:100153:28, принадлежащий административному истцу, находится в границах зоны охраны культурного слоя (Том 7 л.д. 230).

Таким образом, карта территорий объектов культурного наследия и карта зон с особыми условиями использования, являющиеся приложением к Генеральному плану, и карта зон охраны объектов культурного наследия города Боровска, являющаяся приложением к Правилам землепользования и застройки, содержат различные варианты прохождения границ территории выявленного объекта "культурный слой" и границ зоны охраны культурного слоя, что не соответствует текстовому описанию указанных границ, содержащихся в Генеральном плане, Правилах землепользования и застройки, а также текстовому и графическому описанию, установленному Проектом охранных зон для памятников истории и культуры города Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря, утвержденного решением исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов от 14 ноября 1983 года N 766, Решением Малого Совета Калужского областного Совета народных депутатов от 22 мая 1992 года N 76 "Об утверждении памятников истории и культуры области и принятии их на государственную охрану".

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Таким образом, требования административного искового заявления о признании недействующими Генерального плана муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области, утвержденного решением Городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области от 05 июня 2013 года N 44 и являющиеся приложением к нему карта территорий объектов культурного наследия и карта зон с особыми условиями использования, а также Правила землепользования и застройки муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области, утвержденные решением Городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области от 04 мая 2018 года N 22 (в редакции решения от 25 сентября 2019 года N 51) и являющаяся приложением к ним карта зон охраны объектов культурного наследия с даты их принятия в части включения в состав выявленных объектов культурного наследия "культурный слой 13-17 вв" и установления для него охранной зоны подлежат удовлетворению. Оспариваемые положения Генерального плана и Правил землепользования и застройки не соответствуют принципу определенности правовой нормы, поскольку отнесение земельного участка с кадастровым номером 40:03:100153:28 на карте территорий объектов культурного наследия и карте зон с особыми условиями использования, являющимися приложением к генеральному плану, к границам территории выявленного объекта "культурный слой", а на карте зон охраны объектов культурного наследия города Боровска, являющейся приложением к Правилам землепользования и застройки к границам зоны охраны культурного слоя, допускают неоднозначное толкование содержания этих положений, множество их толкований создает неопределенность правового регулирования.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В связи с тем, что оспариваемые по настоящему делу Генеральный план и Правила землепользования и застройки применялись до разрешения административного спора в суде и на основании этих актов реализовывались права граждан и организаций, суд признает оспариваемые положения указанных нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 177, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

административное исковое заявление Цветкова Анатолия Васильевича удовлетворить частично.

Требования административного искового заявления о признании недействующими с даты их принятия в части установления на территории муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области режимной зоны "Заповедный район", а также включения в состав выявленных объектов культурного наследия "Культурный слой, 13-17 вв" и установления для него охранной зоны:

Генерального плана муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области, утвержденного решением Городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области от 05 июня 2013 года N 44 и являющиеся приложением к нему карту территорий объектов культурного наследия и карту зон с особыми условиями использования;

Правил землепользования и застройки муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области, утвержденных решением Городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области от 04 мая 2018 года N 22 (в редакции решения от 25 сентября 2019 года N 51) и являющуюся приложением к ним карту зон охраны объектов культурного наследия удовлетворить частично:

признать недействующими со дня вступления в законную силу решения суда Правила землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск в новой редакции, утвержденные решением Городской Думы муниципального образования городского поселения Город Боровск от 04 мая 2018 года N 22, и карту зон охраны объектов культурного наследия г. Боровск, являющуюся приложением к указанным Правилам землепользования и застройки, в части отображения границы зоны охраны культурного слоя, включающую земельный участок с кадастровым номером 40:03:100153:28;

признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда Генеральный план муниципального образования городского поселения город Боровск в новой редакции, утвержденный решением Городской Думы муниципального образования городское поселение город Боровск от 5 июня 2013 года N 44, а также карту зон с особыми условиями использования, карту территорий объектов культурного наследия, являющиеся приложением к указанному Генеральному плану, в части отображения границы зоны культурного слоя, включающую в нее земельный участок с кадастровым номером 40:03:100153:28.

В удовлетворении требования административного искового заявления о признании недействующими Проекта охранных зон для памятников истории и культуры г. Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря, утвержденного решением исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов от 14 ноября 1983 года N 766:

с момента его принятия Решение малого Совета Калужского областного Совета народных депутатов от 22 мая 1992 года N 76 в части выявления на территории города Боровска и принятия на государственную охрану выявленного объекта культурного наследия "культурный слой 13-17 вв" - отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции через Калужский областной суд в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.

Председательствующий

Е.И. Евсютина

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.