Решение Ростовского областного суда от 2 октября 2020 г. по делу N 3а-274/2020 (ключевые темы: городская дума - городской округ с внутригородским делением - земли лесного фонда - федеральное агентство лесного хозяйства - лесные участки)

Решение Ростовского областного суда от 2 октября 2020 г. по делу N 3а-274/2020

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2021 г. по делу N 66а-117/2021 настоящее решение рассмотрено и оставлено без изменения

Ростовский областной суд в составе

судьи Абрамова Д.М.

при секретаре Гальковой Е.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Федерального агентства лесного хозяйства о признании недействующим решения городской Думы города Шахты Ростовской области от 25 декабря 2008 года N 533 "Об утверждении Генерального плана городского округа муниципального образования "Город Шахты" на 2008 - 2015 годы" в части включения в границы городского округа земель лесного фонда Красносулинского участкового лесничества Шахтинского лесничества Ростовской области, с участием прокурора Шматовой Н.А., представителя Федерального агентства лесного хозяйства Л.Ф.А., представителя городской Думы г. Шахты К.Т.А., представителя администрации г. Шахты Ш.С.А.,

Установил:

решением городской Думы города Шахты Ростовской области от 25 декабря 2008 года N 533 "Об утверждении Генерального плана городского округа муниципального образования "Город Шахты" на 2008 - 2015 годы" утвержден Генеральный план названного городского округа. Решение опубликовано в газете "Шахтинские известия" от 31 декабря 2008 года N 263-266.

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) обратилось в суд с административным исковым заявлением об оспаривании данного нормативного правового акта в части. После уточнения требований в порядке, предусмотренном статьей 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Рослесхоз просил признать недействующим со дня принятия решение городской Думы города Шахты Ростовской области от 25 декабря 2008 года N 533 (в редакции решений городской Думы города Шахты от 23 апреля 2015 года N 621, от 24 декабря 2015 года N 63) в части включения в границы городского округа - город Шахты земель лесного фонда Красносулинского участкового лесничества Шахтинского лесничества Ростовской области месторасположением:

городской округ город Шахты Ростовской области - квартал 7, часть выдела 13; квартал 8, выдел 1, части выделов 2-5, 8, 9, 10, 21; квартал 9, выдел 4; квартал 11, части выделов 1, 2, 22, 23, 24; квартал 37, выдел 12, часть выдела 2; квартал 38, выделы 6 - 9, части выделов 1-5; квартал 39, выделы 1 - 4; квартал 40, части выделов 2-6; квартал 41, части выделов 1, 5-8; квартал 42, части выделов 5, 7, 8; квартал 43, части выделов 2, 5, 7, 8 площадью пересечения 917 961 квадратных метров (л.д.15-17 том 3).

В обоснование административного иска указано на несоблюдение установленного законодательством порядка согласования проекта генерального плана с Рослесхозом. Административный истец сослался на то, что оспариваемым нормативным правовым актом находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы г. Шахты с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Оспариваемым актом в нарушение предписаний Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года N 178) изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной государственной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Представитель административного истца Л.Ф.А., действующий на основании доверенности, в суд явился, уточненные требования просил удовлетворить.

Представитель городской Думы г. Шахты К Т.А., действующая на основании доверенности, в суд явилась, представила письменные возражения на административный иск, просила в удовлетворении уточнённого административного иска отказать, ссылаясь на соблюдение всех процедур согласования при принятии генерального плана.

Представитель администрации г. Шахты Ш С.А., действующий на основании доверенности, в суд явился, уточненные требования просил оставить без удовлетворения.

Представители привлеченных к участию в деле в качестве заинтересованных лиц - Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области в судебное заседание не явились, извещены, представили письменные отзывы на административный иск. Представитель Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области считал административный иск обоснованным.

Суд посчитал возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц, учитывая наличие в деле доказательств их надлежащего извещения о времени и месте судебного разбирательства и отсутствие оснований для отложения судебного заседания.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованного лица, заключение прокурора, полагавшего заявление подлежащим удовлетворению, суд пришел к следующим выводам.

Муниципальное образование "Город Шахты" является городским округом в соответствии с Областным законом Ростовской области N 191-ЗС от 19 ноября 2004 года "Об установлении границы и наделении статусом городского округа муниципального образования "Город Шахты" (л.д. 55 том 1).

Решением городской Думы города Шахты Ростовской области от 25 декабря 2008 года N 533 "Об утверждении Генерального плана городского округа муниципального образования "Город Шахты" на 2008 - 2015 годы" утверждён соответствующий Генеральный план согласно приложению, включая картографические материалы.

Нормативный правовой акт принят в надлежащей форме - в форме решения на заседании городской Думы города Шахты, правомочным составом депутатов (л.д. 217-232 том 1).

Принятию решения предшествовали публичные слушания (с 20 февраля по 21 марта 2008 года - протокол проведения публичных слушаний от 21 марта 2008 года), которые были назначены постановлением Мэра г. Шахты от 14 февраля 2008 года N 40 (л.д. 191-206 том 2). Заключение о результатах публичных слушаний опубликовано в газете "Шахтинские известия" от 9 июля 2008 года N 137-140 (л.д. 214 том 1).

Решение от 25 декабря 2008 года N 533 опубликовано в газете "Шахтинские известия" от 31 декабря 2008 года N 263-266.

В базовое решение внесены изменения решением городской Думы города Шахты от 23 апреля 2015 года N 621, решение опубликовано в газете "Шахтинские известия" от 24 апреля 2015 года N 30. Данным решением в генеральный план не вносились изменения, связанные с нахождением в границах городского округа земель лесного фонда Красносулинского участкового лесничества Шахтинского лесничества Ростовской области.

Решением городской Думы города Шахты от 24 декабря 2015 года N 63 продлён срок действия генерального плана городского округа до 2030 года, решение опубликовано в газете "Шахтинские известия" от 30 декабря 2015 года N 102.

В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 20 части 1 статьи 14, пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта и внесения в него изменений) утверждение генерального плана городского округа, который является документом территориального планирования, относится к вопросам местного значения соответствующего городского округа.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Отнесение вопроса о принятии генерального плана городского округа к вопросам местного значения предусмотрено пунктом 26 части 1 статьи 6 Устава города Шахты (л.д. 92 том 1).

Таким образом, решение городской Думы города Шахты Ростовской области от 25 декабря 2008 года N 533 принято представительным органом местного самоуправления в пределах установленной компетенции, надлежаще опубликовано, по этим основаниям решение городской Думы не оспаривается.

Суд установил, что земельный участок с кадастровым номером 61:18:0000000:17 общей площадью 13341742 кв. м месторасположением: Ростовская область, Красносулинский район относится к землям лесного фонда, находящимся в собственности Российской Федерации (л.д. 23, 31-34 том 1). Также к землям лесного фонда, находящимся в собственности Российской Федерации, относится земельный участок с кадастровым номером 61:28:0600004:57 общей площадью 4360000 кв. м месторасположением: Ростовская область, Октябрьский район, Артемовская администрация (л.д. 22, 27-28 том 1).

Указанные в административном исковом заявлении лесные кварталы, выделы и их части относятся к Красносулинскому участковому лесничеству Шахтинского лесничества согласно выписке из государственного лесного реестра N 45 (л.д. 24-26 том 1).

В ходе мероприятий, осуществленных филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" "Воронежлеспроект", установлено наложение границ городского округа - город Шахты и земель лесного фонда, относящихся к Красносулинскому участковому лесничеству Шахтинского лесничества Ростовской области, первоначально общей площадью пересечения 2153 864 кв. м, а с учётом дополнительных мероприятий в ходе судебного разбирательства и уточнения административного иска - площадью пересечения 917 961 квадратных метров (л.д. 15-17 том 3).

Порядок формирования заключения о наложении границ разъяснен в письмах филиала ФГБУ "Рослесинфорг" "Воронежлеспроект" (л.д. 245-246 том 1): местоположение границ материалов лесоустройства, а также границ населенного пункта были получены в результате геопривязки материалов лесоустройства с использованием данных дистанционного зондирования Земли и топографических карт масштаба 1:25000; геопривязка производилась путём набора опорных точек на топографических картах с корректировкой по данным ДЗЗ с дальнейшей трансформацией методом полиноминального преобразования.

Как установлено судом на основании представленных доказательств, Генеральным планом города Шахты в границы городского округа включены лесные участки месторасположением: городской округ город Шахты Ростовской области - квартал 7, часть выдела 13; квартал 8, выдел 1, части выделов 2-5, 8, 9, 10, 21; квартал 9, выдел 4; квартал 11, части выделов 1, 2, 22, 23, 24; квартал 37, выдел 12, часть выдела 2; квартал 38, выделы 6 - 9, части выделов 1-5; квартал 39, выделы 1 - 4; квартал 40, части выделов 2-6; квартал 41, части выделов 1, 5-8; квартал 42, части выделов 5, 7, 8; квартал 43, части выделов 2, 5, 7, 8 площадью пересечения 917 961 квадратных метров.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года N 178 утверждено Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов территориального планирования муниципальных образований (далее - Положение о согласовании). Пунктами 1, 2, подпунктом "а" пункта 5 Положения о согласовании (в редакции, действовавшей в период подготовки и принятия Генерального плана) предусматривалась организация согласования проекта генерального плана городского округа органом местного самоуправления, являвшимся заказчиком разработки такого проекта, с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства, в случае, указанном в части 1 статьи 25 ГрК РФ. Таким уполномоченным органом в названный период являлось Министерство регионального развития Российской Федерации (пункт 1 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 года N 40).

Как следует из пунктов 4, 6, 10, 11 и 12 Положения о согласовании, Министерство регионального развития Российской Федерации было наделено организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений уполномоченных отраслевых органов.

Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года N 283, действовавшим в период подготовки оспариваемого акта, предусматривалось, что Федеральное агентство лесного хозяйства является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Учитывая изложенное, в силу действовавшего на момент принятия оспариваемого акта законодательства, проект Генерального плана городского округа, предусматривающий включение лесных участков земель лесного фонда в границы городского округа - город Шахты, мог быть утвержден городской Думой только при соблюдении процедуры его согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства.

В данном случае судом установлено, что в нарушение норм статьи 25 ГрК РФ проект Генерального плана утвержден без согласования с Рослесхозом. В ходе реализации Генерального плана и внесения в него изменений отмеченное нарушение не устранено. Заключение филиала ФГБУ "Рослесинфорг" "Воронежлеспроект" от 3 сентября 2020 года (в уточненной редакции) не опровергнуто.

Доводы городской Думы г. Шахты о том, что наличие согласования подтверждается положительным заключением ГАУ Ростовской области "Государственная экспертиза проектов документов территориального планирования и проектной документации" от 17 июня 2008 года (л.д. 29-115 том 2), отвергаются судом, поскольку данное заключение не включает согласование проекта с уполномоченным федеральным государственным органом. Порядок согласования в полной мере распространяется не только на заказчика разработки Генерального плана, но и на представительный орган местного самоуправления, утвердивший Генеральный план.

Исходя из части 8 статьи 24, пункта 2 части 1, части 12 статьи 25 ГрК РФ, пунктов 4, 20 и 23 Положения о согласовании, а также с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленной в определении от 3 февраля 2010 года N 238-О-О, об особом правовом режиме лесного фонда отсутствие согласования Рослесхозом проекта генерального плана городского округа, предусматривающего включение в границы городского округа лесных участков, является существенным нарушением порядка принятия указанного документа территориального планирования.

Не могут быть приняты во внимание доводы административного ответчика об отсутствии бесспорных доказательств, подтверждающих включение в границы городского округа земель лесного фонда, и о недоказанности административным истцом принадлежности спорных земельных участков к землям лесного фонда.

Согласно статье 7 ЛК РФ лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и ЛК РФ. Согласно части 3 статьи 70.1 ЛК РФ лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и данного кодекса; местоположение, границы и площадь лесных участков определяются с учетом границ и площади лесных кварталов и (или) лесотаксационных выделов, частей лесотаксационных выделов.

В соответствии со статьей 91 ЛК РФ государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках, в котором содержится документированная информация о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса, о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах, о лесных участках.

Кадастровый учет лесных участков до 1 января 2017 г. осуществлялся в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", согласно положениям части 6 статьи 47 которого участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда, признается юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.

Согласно части 4 статьи 6.1 ЛК РФ границы земель лесного фонда определяются границами лесничеств.

Право собственности Российской Федерации на указанные лесные участки подтверждено свидетельством о государственной регистрации права, выписками из ЕГРН, материалами государственного лесного реестра.

Вопросы об установлении границ конкретных земельных участков лесного фонда, их точного совпадения с границами населенного пункта, уточнения их местоположения не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Процедура согласования документов территориального планирования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти имеет целью устранение наложений границ земель различной принадлежности, в том числе в спорных случаях. При таком положении лишь соблюдение установленной федеральным законодательством процедуры согласования приведёт к исключению участков пересечений земель населённого пункта и земель лесного фонда, устранит препятствия в постановке земельных участков на кадастровый учёт и споры в области землепользования.

Доводы административного ответчика об имевшем место перераспределении земель из категории населенных пунктов и из категории земель лесного фонда в период до принятия генерального плана (л.д. 128-134 том 2, 21-28 том 3), не влияют на оценку доказательств, поскольку земли городских лесов площадью 14136890 кв. м были переданы ФГУ "Шахтинский лесхоз" администрации г. Шахты в 2005 году, они находятся в черте города и их принадлежность г. Шахты административным истцом не оспаривается (л.д. 155 том 2, л.д. 43, 44 том 3 - схемы расположения городских лесов). Впоследствии согласно приказу Федерального агентства лесного хозяйства от 22 декабря 2008 года N 399 "Об определении количества лесничеств на территории Ростовской области и установлении их границ" изменена нумерация лесных кварталов, чем и объясняется частичное совпадение номеров лесных кварталов, переданных ФГУ "Шахтинский лесхоз" в 2005 года согласно акту, и существующей нумерацией (л.д. 156-158 том 2).

Утверждения городской Думы и администрации г. Шахты о том, что спорный выдел 4 квартал 9 (л.д. 16, 29, 37 том 3) находится за пределами границ городского округа с учетом схемы взаимного расположения кварталов лесных участков (л.д. 44 том 3), также не могут быть приняты во внимание. В ходе судебного разбирательства сотрудниками Каменского межрайонного отдела управления лесного хозяйства Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области составлен акт натурного обследования фактического месторасположения лесного участка выдела 4 квартала 9 Красносулинского участкового лесничества (л.д.5-13 том 3), который ничем не опровергнут. Изображение данного выдела на общей схеме лесных участков объясняется Министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области использованием при её подготовке Инструкции о порядке создания и размножения лесных карт (утверждена Госкомлесхозом СССР 11 декабря 1986 года), допускавшей такое взаимное расположение лесных массивов для компактности плана. Боле того, допустимых доказательств нахождения этого выдела за пределами границ городского округа и уничтожения лесного массива в предшествующий период не представлено. Суд отмечает, что процедура согласования проекта генерального плана и предполагает устранение подобных споров.

Доводы городской Думы о том, что границы городского округа определены Областным законом Ростовской области N 191-ЗС от 19 ноября 2004 года, не могут служить основанием для отказа в удовлетворении административного иска, поскольку Областной закон не является предметом оспаривания, а генеральный план городского округа является самостоятельным документом территориального планирования и именно на него, как на нормативный правовой акт муниципального уровня, распространяются требования статьи 25 Градостроительного кодекса РФ, которые не были соблюдены.

В соответствии с пунктом 40 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке.

Изложенное является основанием для признания решения городской Думы города Шахты от 25 декабря 2008 года N 533 (в действующей редакции) не действующим в оспариваемой части.

Поскольку данных о применении нормативного правового акта для регулирования правоотношений в соответствующей сфере не представлено, он признается судом не действующим в оспариваемой части со дня принятия, иная дата не устранит выявленного нарушения прав Российской Федерации в рассматриваемой сфере, в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Во исполнение пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации на административного ответчика судом возлагается обязанность в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии в официальном печатном издании, в котором опубликован указанный нормативный правовой акт или в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты городской Думы города Шахты Ростовской области.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление Федерального агентства лесного хозяйства удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия решение городской Думы города Шахты Ростовской области от 25 декабря 2008 года N 533 "Об утверждении Генерального плана городского округа муниципального образования "Город Шахты" на 2008 - 2015 годы" (в редакции решений городской Думы города Шахты от 23 апреля 2015 года N 621, от 24 декабря 2015 года N 63) в части включения в границы городского округа - город Шахты земель лесного фонда Красносулинского участкового лесничества Шахтинского лесничества Ростовской области месторасположением:

городской округ город Шахты Ростовской области -

квартал 7, часть выдела 13;

квартал 8, выдел 1, части выделов 2-5, 8, 9, 10, 21;

квартал 9, выдел 4;

квартал 11, части выделов 1, 2, 22, 23, 24;

квартал 37, выдел 12, часть выдела 2;

квартал 38, выделы 6 - 9, части выделов 1-5;

квартал 39, выделы 1 - 4;

квартал 40, части выделов 2-6;

квартал 41, части выделов 1, 5-8;

квартал 42, части выделов 5, 7, 8;

квартал 43, части выделов 2, 5, 7, 8 площадью пересечения 917 961 квадратных метров.

Обязать городскую Думу города Шахты Ростовской области в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии в официальном печатном издании, в котором опубликован указанный нормативный правовой акт или в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты городской Думы города Шахты Ростовской области.

На решение могут быть поданы апелляционные жалобы и представление в течение месяца после принятия решения в окончательной форме в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд.

Судья:

Д.М. Абрамов

Решение в окончательной форме
принято 12 октября 2020 года.