Решение Омского областного суда от 20 ноября 2020 г. N 3а-202/2020 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утв. Решением Омского городского Совета от 25.07.2007 N 43"

ГАРАНТ:

Апелляционным определением Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 марта 2021 г. N 66а-218/2021 настоящее решение оставлено без изменения

Омский областной суд в составе

председательствующего судьи Илларионова А.В.

при секретаре Шевелевой А.С.,

с участием прокурора Свита М.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 20 ноября 2020 года административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Майера А.Р. к Омскому городскому Совету о признании недействующим в части Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденного Решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 года N 43 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области", установил:

Майер А.Р. обратился в суд с названным административным исковым заявлением, с учетом уточнения требований просит признать недействующим в период с 4 августа 2007 года по 5 октября 2020 года Генеральный план муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденный Решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 года N 43 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области" (далее также - Генеральный план) в редакциях указанного Решения, Решения Омского городского Совета от 16 марта 2016 года N 431, Решения Омского городского Совета от 28 ноября 2018 года N 94 в части установления функциональных зон - зона городских природных и резервных территорий, зона рекреационная (проектируемая) в границах земельного участка с кадастровым номером N <...>.

В обоснование требований указал, что нахождение земельного участка в разных функциональных зонах, не связанных с собой по функциональному назначению, противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации, вносит неопределенность в правовой режим использования земельного участка, препятствует собственникам объектов недвижимости в реализации их исключительного права на приобретение земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости (т. 1 л.д. 5 - 10, т. 2 л.д. 128 - 129, 142 - 143).

В судебном заседании представитель административного истца Хоменко В.А. поддержал требования с учетом уточнения, дополнительно пояснил, что Генеральный план в вышеназванных редакциях затрагивает права и законные интересы административного истца, поскольку на основании Генерального плана были приняты Правила землепользования и застройки города Омска (признанные недействующими в части решением Омского областного суда от 27 апреля 2017 года по делу N 3а-30/2017), а также оспариваемый Майером А.Г. в Центральном районном суде г. Омска проект планировки территории. Отметил также, что функциональное зонирование не учитывает фактическое использование объектов недвижимости и является экономически нецелесообразным, что также свидетельствует о несоответствии Генерального плана в оспариваемой части законодательству.

Представитель Омского городского Совета Вайнштейн С.И. против удовлетворения требований возражал, ссылаясь на принятие оспариваемого нормативного правового акта в обозначенных редакциях в пределах компетенции Омского городского Совета и без нарушения требований законодательства, предъявляемых к процедуре подготовки, согласования, рассмотрения, представления проектов правовых актов, их опубликования и вступления в законную силу. Указал на отсутствие противоречий Генерального плана требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации (письменный отзыв - т. 1, л.д. 132 - 150).

Представитель департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска Кажкаримова А.К. в судебном заседании возражала против удовлетворения требований административного искового заявления, поддержав позицию Омского городского Совета.

Представители заинтересованных лиц - Администрации города Омска, Зубаревой Э.А., ООО "Завод треста Железобетон", ООО "Сибгидропроект", надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились.

Изучив материалы дела, заслушав объяснения явившихся в судебное заседание представителей лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора Свита М.Н., полагавшей требования административного искового заявления не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, индивидуальный предприниматель Майер А.Р. в соответствии с условиями договора аренды находящегося в государственной собственности земельного участка N ДГУ-С-13-1064 от 21 октября 2008 года является арендатором земельного участка с кадастровым номером N <...>. Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости от 8 октября 2020 года, еще одним арендатором названного земельного участка в настоящее время является ООО "Сибгидропроект" (т. 2, л.д. 65 - 67).

Названный земельный участок непосредственно примыкает к водному объекту реке Иртыш и частично располагается в границах береговой полосы.

С целью реализации исключительного права на приобретение земельного участка в долевую собственность собственники объектов недвижимости, расположенных на земельном участке с кадастровым номером N <...>, обратились в департамент архитектуры и градостроительства Администрации города Омска с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории для осуществления раздела земельного участка на 2 земельных участка.

Департаментом архитектуры и градостроительства Администрации города Омска было принято решение об отказе в утверждении указанной выше схемы, изложенное в письме от 15 апреля 2020 года N 07-01/3238, в том числе со ссылкой на то, что образуемый земельный участок определяется в границах территории, проект планировки которой утвержден постановлением Администрации города Омска от 10 января 2013 года N 9-п, и разработанная схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории не соответствует утвержденному проекту планировки территории (т. 1, л.д. 58 об. - 59).

Административный истец обратился в Арбитражный суд Омской области с заявлением о признании незаконным отказа в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, а также в Центральный районный суд г. Омска с административным исковым заявлением об оспаривании постановления Администрации города Омска от 10 января 2013 года N 9-п "Об утверждении документации по планировке территории, расположенной в границах: улица Доковская - проспект Мира - граница промышленных территорий - правый берег реки Иртыш - улица Загородная - граница полосы отвода железной дороги - в Советском административном округе города Омска" (далее - постановление Администрации города Омска от 10 января 2013 года N 9-п).

При рассмотрении Центральным районным судом г. Омска административного дела Администрацией города Омска и департаментом архитектуры и градостроительства Администрации города Омска заявлены доводы о соответствии проекта планировки территории положениям Генерального плана.

Согласно Генеральному плану в редакции Решения Омского городского Совета от 25 июля 2007 года N 43 земельный участок с кадастровым номером N <...> определяется в границах функциональных зон: территории промышленности, городские природные и резервные территории, рекреационные зоны (проектируемые).

Согласно Генеральному плану в редакции Решения Омского городского Совета от 16 марта 2016 года N 431 земельный участок с кадастровым номером N <...> определяется в границах функциональных зон: городские природные и резервные территории, рекреационные зоны (проектируемые).

Согласно Генеральному плану в редакции Решения Омского городского Совета от 28 ноября 2018 года N 94 земельный участок с кадастровым номером N <...> определяется в границах функциональных зон: территории промышленности, городские природные и резервные территории, индивидуальная малоэтажная застройка (т. 1 л.д. 111).

Поскольку вопрос о применении Генерального плана, в том числе в редакциях Решения Омского городского Совета от 25 июля 2007 года N 43, Решения Омского городского Совета от 16 марта 2016 года N 431, Решения Омского городского Совета от 28 ноября 2018 года N 94 стоит при рассмотрении дела об оспаривании постановления Администрации города Омска от 10 января 2013 года N 9-п в Центральном районном суде г. Омска, которому требуется проверить соответствие данного постановления актам, имеющим большую юридическую силу, а Центральный районный суд г. Омска приостановил производство по делу до разрешения настоящего административного дела (т. 2, л.д. 16), суд, руководствуясь частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает, что административный истец имеет право на оспаривание Генерального плана в названных редакциях в части установления функциональных зон в границах используемого земельного участка.

Проверив соответствие Генерального плана (в указанных выше редакциях) в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится, в частности, утверждение генеральных планов городского округа, а также правил землепользования и застройки.

В силу части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план и правила землепользования и застройки городского округа утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа.

Омский городской Совет является постоянно действующим представительным выборным коллегиальным органом местного самоуправления города Омска (часть 1 статьи 10 Устава города Омска).

Решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 года N 43 утвержден Генеральный план муниципального образования городской округ город Омск Омской области. Данное Решение опубликовано в издании "Третья столица" (специальный выпуск) N 50 (382) от 3 августа 2007 года (т. 1, л.д. 151 - 212).

Решение Омского городского Совета от 16 марта 2016 года N 431 опубликовано в издании "Третья столица" N 13 (931) от 24 марта 2016 года (т. 2, л.д. 226 - 234).

Решение Омского городского Совета от 28 ноября 2018 года N 94 опубликовано в издании "Третья столица" N 53 (1084) от 6 декабря 2018 года (т. 2, л.д. 149 - 156).

Генеральный план в редакциях Решения Омского городского Совета от 25 июля 2007 года N 43, Решения Омского городского Совета от 16 марта 2016 года N 431, Решения Омского городского Совета от 28 ноября 2018 года N 94 принят административным ответчиком в пределах своих полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. При принятии названных Решений соблюдена процедура проведения публичных слушаний, подготовки заключения по результатам публичных слушаний (т. 1 л.д. 151 - 212, т. 2 л.д. 149 - 169, л.д. 204 - 234), что не оспаривается лицами, участвующими в деле.

В соответствии со статьей 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа относится к документам территориального планирования.

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации положения документов территориального планирования носят обязательный характер для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии и реализации ими решений.

Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Из пунктов 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории. В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пункты 6, 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации раскрывают следующие понятия: градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов; территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; указанным документом градостроительного зонирования устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса).

Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе, функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Таким образом, градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из системного толкования приведенных положений закона следует, что территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Согласно части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

Как следует из материалов дела, согласно Генеральному плану в редакции Решения Омского городского Совета от 28 ноября 2018 года N 94 земельный участок с кадастровым номером N <...> определяется в границах функциональных зон: территории промышленности, городские природные и резервные территории, индивидуальная малоэтажная застройка (т. 2 л.д. 96).

Решением Омского городского Совета от 30 сентября 2020 года N 255 были внесены изменения в Генеральный план, исходя из которых земельный участок с кадастровым номером N <...> определяется в границах следующих функциональных зон: зона транспортной инфраструктуры, производственная зона, зона инженерной и транспортной инфраструктур, жилая зона.

Решением Омского областного суда от 27 апреля 2017 года по делу 3а-30/2017 было установлено, что согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области (в редакции Решений Омского городского Совета от 24 марта 2010 года N 322, от 26 ноября 2014 года N 284) земельный участок с кадастровым номером N <...> относился к четырем территориальным зонам: П1-1895 (зона производственно-коммунальных объектов I - II классов опасности), П3-1968 (зона производственно-коммунальных объектов IV - V классов опасности), ИТ2-1373 (зона городского наземного транспорта), Р4-2060 (прибрежная зона отдыха).

Вышеназванным решением Омского областного суда признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области (в редакции решений Омского городского Совета от 24 марта 2010 года N 322, от 26 ноября 2014 года N 284) в части установления в Приложении N 1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области "Карта градостроительного зонирования территорий города Омска" режима территориальной зоны П1 с номером 1895, режима территориальной зоны П3 с номером 1968, режима территориальной зоны ИТ2 с номером 1373, режима территориальной зоны Р4 с номером 2060 по отношению к границам земельного участка с кадастровым номером N <...>

В настоящее время земельный участок с кадастровым номером N <...> согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области (в редакции Решения Омского городского Совета от 18 декабря 2019 года N 192) полностью находится в границах территориальной зоны П3-1968, что исключает неопределенность использования земельного участка в соответствии с градостроительным регламентом территориальной зоны.

На момент обращения административного истца с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории от 16 марта 2020 года земельный участок с кадастровым номером определялся в границах функциональных зон: территории промышленности, городские природные и резервные территории, индивидуальная малоэтажная застройка, и в границе территориальной зоны зона производственно-коммунальных объектов IV - V классов опасности (П3-1968).

При принятии Решения Омского городского Совета от 18 декабря 2019 года N 192, установившего в границах земельного участка с кадастровым номером N <...> режим территориальной зоны П3-1968, были приняты во внимание положения Генерального плана. Расположение указанного земельного участка в территориальной зоне П3-1968 соответствует функциональному назначению территории, установленному Генеральным планом.

Учитывая изложенное, нахождение земельного участка в нескольких функциональных зонах и в территориальной зоне, которая соответствует одной из функциональных зон, не противоречит законодательным актам, имеющим большую юридическую силу, и не создает правовой неопределенности правоприменения, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону.

Такое градостроительное зонирование также не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации относительно соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).

Доводы административного истца об отсутствии учета фактического землепользования при функциональном зонировании не могут быть приняты во внимание.

Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем.

Как отмечено в Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года, генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускает потенциальное изменение назначения территории, так как определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.

Что касается возражений Администрации города Омска и департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска относительно доводов административного истца о несоответствии проекта планировки территории, утвержденного постановлением Администрации города Омска от 10 января 2013 года N 9-п, правилам землепользования и застройки, приводимых при рассмотрении в Центральном районном суде г. Омска административного дела по административному иску об оспаривании указанного постановления, то оценка обоснованности данных возражений относится к компетенции суда, которому подсудно указанное административное дело.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Исходя из изложенного суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований административного истца и признания недействующим Генерального плана в названных выше редакциях в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером N <...> функциональных зон - зона городских природных и резервных территорий, зона рекреационная (проектируемая).

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

в удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя Майера Александра Рейнгольдовича о признании недействующим Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденного Решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 года N 43 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области" (в редакциях указанного Решения, Решения Омского городского Совета от 16 марта 2016 года N 431, Решения Омского городского Совета от 28 ноября 2018 года N 94) в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером N <...> функциональных зон - зона городских природных и резервных территорий, зона рекреационная (проектируемая) отказать.

На решение суда могут быть поданы апелляционные жалоба, представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Омский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Омского областного суда

А.В. Илларионов

Мотивированное решение суда составлено 25 ноября 2020 года.