Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям (седьмого созыва) на проект федерального закона N 1115663-7 "О семеноводстве", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям
(седьмого созыва)
на проект федерального закона N 1115663-7 "О семеноводстве",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закон

Рассмотрев в части вопросов своего ведения проект федерального закона N 1115663-7 "О семеноводстве", внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет сообщает следующее.

В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту, он направлен на создание условий для развития эффективного рынка семян в Российской Федерации, информирование отечественных производителей и потребителей семян о наличии на рынке качественного посевного материала с заданными характеристиками, необходимыми для воспроизводства в конкретных условиях Российской Федерации и получения гарантированного урожая, повышение качества самого семенного материала, совершенствование нормативно-правовой базы в сфере семеноводства, устранение избыточных административных барьеров в указанной сфере.

Семеноводство - отрасль растениеводства, являющаяся основой в агропромышленном комплексе, которая занимается массовым размножением семян районированных сортов для осуществления сортосмены и сортообновления. При производстве сортовых семян принимаются меры, обеспечивающие сохранение их чистосортности, биологических и урожайных качеств.

Законопроект устанавливает обязательные требования при обороте семян сельскохозяйственных растений и деятельности, связанной с таким оборотом, в том числе наличие документов при ввозе семян на территорию Российской Федерации, соответствие показателям качества, наличие удостоверения о качестве семян сельскохозяйственных растений, требования к использованию, производству, реализации, транспортировке и хранению семян.

Положениями Федерального закона от 17 декабря 1997 г. N 149-ФЗ "О семеноводстве" предусматривается наличие Государственного реестра селекционных достижений, допущенных к использованию.

Ведение действующего Государственного реестра в целях введения в оборот селекционных достижений (сортов или гибридов) предусматривалось Законом Российской Федерации от 6 августа 1993 г. N 5605-1 "О селекционных достижениях", который утратил силу.

В настоящее время вопросы формирования и ведения Государственного реестра не урегулированы. С целью их урегулирования законопроектом предусматриваются соответствующие положения.

В настоящее время культивируется свыше 500 родов и видов растений, большинство из которых возделывается в декоративных целях и садоводами-любителями. Затраты государства на их испытания экономически нецелесообразны. Законопроектом предусматривается утверждение Правительством Российской Федерации перечня родов и видов сельскохозяйственных растений, сорта или гибриды которых подлежат включению в Государственный реестр, с предварительным испытанием сортов или гибридов по хозяйственно полезным признакам и (или) свойствам.

На основании норм в перечень родов и видов сельскохозяйственных растений будут включены соответствующие роды и виды культур, в том числе кормовые растения, необходимые для обеспечения кормовой базы животноводства и рыбного хозяйства.

Сведения о сортах или гибридах, прошедших испытания, показавших преимущество по сравнению с лучшим возделываемым в соответствующем регионе сортом или гибридом, принимаемым за стандарт, будут вноситься в Государственный реестр.

По оценке экспертов, в настоящее время потери урожая от использования сортов, не прошедших испытания в конкретных зонах возделывания, в стоимостном выражении составляют свыше 105,3 млрд. рублей в год.

Сорта или гибриды сельскохозяйственных растений, которые не входят в перечень родов и видов сельскохозяйственных растений, включаются в Государственный реестр на добровольной основе за счет собственных средств заявителя.

Законопроектом на территории Российской Федерации не допускается оборот семян сортов или гибридов, не прошедших испытания в различных почвенно-климатических зонах и сведения о которых не внесены в Государственный реестр, за исключением сортов и гибридов сельскохозяйственных растений, которые не вошли в перечень родов и видов сельскохозяйственных растений.

Положениями законопроекта устанавливается, что за внесение сведений о сорте или гибриде в Государственный реестр взимается пошлина.

Пошлина обеспечит частичную компенсацию затрат федерального бюджета на формирование Государственного реестра, будет способствовать взвешенному подходу заявителей к подаче заявок, исключит подачу заявок на внесение сведений о сортах или гибридах в Государственный реестр о заведомо неперспективных селекционных достижениях.

До проведения испытаний проводятся анализ образцов и оценка поступивших образцов семян на наличие генно-инженерно-модифицированных организмов. Для этого необходимо 21,6 млн. рублей (в соответствии с коммерческим предложением разработчика системы оценки наличия генно-инженерно-модифицированных организмов ООО "ГенБит"). Соответствующие расчеты представлены в финансово-экономическом обосновании.

Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (пункт 1 Положения о Минприроды России).

Формирование федерального фонда семян лесных растений предусмотрено действующей редакцией Федерального закона N 149-ФЗ и осуществляется Рослесхозом. Рослесхоз также осуществляет организацию лесного семеноводства и государственный надзор в области семеноводства в отношении семян лесных растений при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) (пункт 5.4.11 Положения о Рослесхозе).

В соответствии с положениями законопроекта Россельхознадзор при проведении федерального государственного контроля (надзора) в области семеноводства в отношении семян сельскохозяйственных растений будет проводить оценку посевов (посадок) сельскохозяйственных растений и семян сельскохозяйственных растений на наличие в посевах (посадках) сельскохозяйственных растений и семенах сельскохозяйственных растений генно-инженерно-модифицированных организмов.

Проведение такой оценки обеспечит соблюдение индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами запрета на использование для посева (посадки) семян, полученных с применением методов генной инженерии.

Для обеспечения оценки посевов (посадок) сельскохозяйственных растений и семян сельскохозяйственных растений на наличие (отсутствие) в них генно-инженерно-модифицированных организмов необходимо 340,2 млн. рублей (потребность определена в соответствии с коммерческим предложением разработчика системы оценки наличия генно-инженерно-модифицированных организмов ООО "ГенБит"). Соответствующие расчеты представлены в финансово-экономическом обосновании к законопроекту.

Полномочия Россельхознадзора по государственному надзору в области семеноводства в отношении семян сельскохозяйственных растений осуществляются в пределах установленной численности работников и предусмотренных в федеральном бюджете на руководство и управление в установленной сфере ведения бюджетных ассигнований.

Учитывая, что запрет ввоза на территорию Российской Федерации и использования для посева (посадки) семян растений, содержащих генно-инженерно-модифицированный материал, за исключением посева (посадки) таких семян для проведения экспертиз и научно-исследовательских работ, установлен частью четвертой статьи 21 Федерального закона N 149-ФЗ, то соответствующие нормы, регламентирующие действия должностных лиц при осуществлении контроля и выявлении семян растений, содержащих генно-инженерно-модифицированные организмы, необходимы для включения в законопроект.

В целях недопущения ввоза на территорию Российской Федерации семян и использования для посева (посадки) семян растений, содержащих генно-инженерно-модифицированный материал, за исключением посева (посадки) таких семян для проведения экспертиз и научно-исследовательских работ предусматривается, что Россельхознадзором будет осуществляться досмотр, осмотр партий семян с отбором проб и (или) образцов для проведения лабораторных исследований в целях определения их соответствия (несоответствия) информации, указанной в сопроводительных документах.

В целях исключения поступления на рынок фальсифицированных семян, семян с низкими сортовыми и посевными качествами сельскохозяйственных растений законопроектом предусматривается осуществление в Российской Федерации федерального государственного контроля (надзора) в области семеноводства в отношении семян сельскохозяйственных растений (глава 2 законопроекта), а также создание федеральной государственной информационной системы в области семеноводства сельскохозяйственных растений (статья 16 законопроекта) (далее - ФГИС "Семеноводство"). ФГИС "Семеноводство" создается в рамках развития федеральной государственной информационной системы Минсельхоза России без увеличения численности работников и выделения дополнительных бюджетных ассигнований.

Создание, развитие, сопровождение и содержание ФГИС "Семеноводство" осуществлялось за счет средств федерального бюджета, предусмотренных Федеральным законом от 29 ноября 2018 г. N 459-ФЗ "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" на реализацию основного мероприятия по формированию государственных информационных ресурсов в сфере обеспечения продовольственной безопасности и управления агропромышленным комплексом Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области семеноводства в отношении семян сельскохозяйственных растений обусловлено необходимостью изменения правового регулирования деятельности субъектов предпринимательства.

Проводимые Россельхознадзором проверки показывают, что в России находятся в обороте значительные объемы некондиционных семян с низкой всхожестью, без документов, подтверждающих сортовые и посевные качества, фальсифицированных, с высокой засоренностью, с просроченным сроком реализации, используются семена неизвестного происхождения, пониженных посевных (посадочных) качеств. В последние пять лет доля таких семян от общего количества проверяемых семян составляет 30% и более.

Изъятие из оборота некондиционных семян, не соответствующих показателям сортовых качеств, фальсифицированных семян будет способствовать достижению продовольственной безопасности страны.

Для выявления пригодности семян для посева (посадки) и воспроизводства сортов или гибридов сельскохозяйственных и лесных растений положениями законопроекта предусмотрены разработка соответствующих порядков определения совокупности признаков, характеризующих показатели сортовых и посевных (посадочных) качеств семян растений, аккредитация лиц, осуществляющих определение показателей сортовых и посевных (посадочных) качеств семян, а также исчерпывающий перечень случаев (целей), при которых определяются сортовые и посевные (посадочные) качества семян растений. Семена, предназначенные для посева (посадки), подлежат проверке на сортовые и посевные (посадочные) качества.

Определение показателей сортовых и посевных (посадочных) качеств семян сельскохозяйственных растений осуществляется индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом, аккредитованным в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации в качестве испытательной лаборатории и (или) органа инспекции в установленной области деятельности, в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Сортовые качества семян сельскохозяйственных растений определяются в период вегетации сельскохозяйственных растений на семенных посевах посредством апробации. Посевные качества семян определяются после подработки семенного материала, полученного с семенных посевов, и формирования партии семян посредством отбора проб семян и анализа проб семян.

Таким образом, только при наличии результатов апробации и анализа проб семян материал, полученный с посевов, можно отнести к семенам, пригодным или непригодным для посева, посадки, воспроизводства сельскохозяйственных растений.

Сведения о показателях сортовых и посевных (посадочных) качеств семян дают возможность физическим и юридическим лицам выбора семян, соответствующих их запросам.

Для информирования заинтересованных лиц федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области семеноводства сельскохозяйственных растений, представляет результаты определения показателей сортовых и посевных (посадочных) качеств семян в ФГИС "Семеноводство".

Законопроектом вводится обязательное оформление удостоверения о качестве семян сельскохозяйственных растений, которое выдается аккредитованными органами инспекции по заявкам физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, за счет средств заявителей.

В отсутствие данного удостоверения невозможен полноценный контроль за оборотом семян, в связи с этим в настоящее время на рынке присутствует некачественная и фальсифицированная продукция, а также продукция, произведенная с нарушением авторских и иных интеллектуальных прав собственности. Долю такой продукции, вред, который наносится сельскохозяйственным товаропроизводителям и селекционерам, а также макроэкономические последствия в виде недополученного урожая, неуплаченных налогов и иных потерь определить не представляется возможным. Кроме того, подрывается финансовое состояние селекционеров и организаций, занимающихся селекцией, в связи с тем что увеличивается цепочка оборота денежных средств. Отсутствие удостоверения о качестве семян сельскохозяйственных растений приводит к появлению на рынке семенного материала неизвестного происхождения, вследствие чего снижается спрос на качественный материал непосредственно у оригинатора сорта или гибрида.

Генетическая паспортизация необходима в целях эффективного выявления наличия генно-инженерно-модифицированных организмов в посевах и семенах. Генетическая паспортизация также позволит обеспечить права оригинатора сорта или его патентообладателя.

Проведение апробации необходимо для определения сортовой чистоты, сортовой типичности растений, а также засоренности посевов (посадок), степени поражения болезнями и повреждения вредителями растений, влияющих на качество семенного материала, находящегося в обороте.

Федеральный государственный контроль (надзор) в области семеноводства в отношении семян сельскохозяйственных растений в Российской Федерации направлен на обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области семеноводства, в том числе соблюдения обязательных требований в области семеноводства.

Ежегодная потребность Российской Федерации в семенах, по разным оценкам, составляет от 10 млн. до 14 млн. тонн.

Осуществление государственного надзора в области семеноводства в отношении семян сельскохозяйственных растений в соответствии с Положением о Россельхознадзоре входит в перечень основных функций и задач.

Вред, причиненный гражданам и юридическим лицам в результате нарушения обязательных требований и требований национальных стандартов в сфере семеноводства, носит масштабный характер. Характеристикой такого вреда является снижение урожайности сельскохозяйственных культур и, как следствие, снижение валового сбора, что в свою очередь ведет к увеличению стоимости пищевых продуктов.

В результате приобретения некачественного семенного материала потребитель несет убытки, которые трудно доказуемы. В связи с неосведомленностью сельскохозяйственных товаропроизводителей и использованием семенного материала, не отвечающего сортовым и посевным качествам, при проведении посевных работ в ограниченные сроки исключается возможность пересева площади, занятой некачественным семенным материалом, и, как следствие, сельскохозяйственный товаропроизводитель не получает планируемый валовой сбор.

Требования законодательства Российской Федерации об осуществлении государственного надзора в области семеноводства, контроля сортовых и посевных качеств семян сельскохозяйственных растений и их фитосанитарного состояния необходимы для мониторинга состояния качества семян и обеспечения безопасности конечной продукции, то есть безопасности страны - продовольственной и экологической. Использование семян с примесями ядовитых и наиболее вредоносных сорняков, с возбудителями таких заболеваний, как головня или спорынья, продуцирующих высокотоксичные алкалоиды, представляет реальную опасность для жизни и здоровья граждан.

Крупные агрохолдинги в той или иной мере организовывают свой внутрипроизводственный контроль используемых семян, а небольшие крестьянские (фермерские) хозяйства (их большинство) и население, производящее картофель, фрукты, овощи и ягоды, не в состоянии самостоятельно осуществлять проверку закупаемых семян. Соответственно, указанные хозяйствующие субъекты нуждаются в государственной защите от недобросовестных юридических и физических лиц, чья деятельность связана с ввозом на территорию Российской Федерации, производством, хранением и реализацией семян сельскохозяйственных растений.

Отсутствие контроля снижает эффективность государственной поддержки элитного семеноводства.

Анализ законодательства многих государств с развитым сельским хозяйством, в частности стран - членов Европейского союза, стран - участников Содружества Независимых Государств, Канады, Китая, Бразилии, Соединенных Штатов Америки и многих других, указывает на существование семенного контроля на государственном уровне как при ввозе семян на территорию этих стран, так и при обороте семян собственного производства, что свидетельствует о высоком уровне заинтересованности государств в обеспечении сельскохозяйственных товаропроизводителей качественным семенным материалом.

Несмотря на то, что организационные формы сортового и семенного контроля в разных странах несколько отличаются, эти государственные меры без существенных методических различий присутствуют в любой системе семеноводства различных стран и являются ее важнейшей составной частью, которая делает возможным товарное производство высококачественных семян и, соответственно, получение высоких урожаев.

В России в настоящее время отсутствует единая и полная информационная база произведенных для продажи или посева семян. Таким образом, любой анализ рынка семян (дефицита или профицита позиций, доли иностранных сортов и гибридов, тенденций спроса и предложения, влияния государственной поддержки на отрасль, т.е. эффективности субсидирования) является примерным и не отражающим реальное положение вещей в одной из самых значимых отраслей агропромышленного комплекса, от которой напрямую зависит обеспечение продовольственной безопасности страны.

Положениями статьи 30 законопроекта предусмотрено введение временных ограничений на ввоз в Российскую Федерацию семян и (или) об установлении дополнительных (специальных) требований к ввозимым в Российскую Федерацию семенам, которые принимаются в случае наличия информации о выращивании на всей территории иностранного государства или ее части генно-инженерно-модифицированных растений, представляющих угрозу биологической безопасности Российской Федерации, а также систематического обнаружения несоответствия семян требованиям нормативных документов в ходе осуществления федерального государственного контроля (надзора) в области семеноводства.

Введение временных ограничений на ввоз в Российскую Федерацию семян или установление дополнительных (специальных) требований к ввозимым в Российскую Федерацию семенам позволят снизить риски реализации на территории Российской Федерации не соответствующих требованиям семян сельскохозяйственных растений до устранения рисков. Также данная мера может применяться как нетарифная мера регулирования для ограничений экономического характера.

Ввиду значительных нормативных изменений, предусмотренных законопроектом, целесообразно вступление в силу данного федерального закона с 1 января 2023 г. Положения частей 6 и 12 статьи 7 федерального закона вступают в силу с 1 января 2024 г. в связи с необходимостью подготовки приборно-аналитической и методической базы учреждений, ответственных за проведение генетической паспортизации.

Вцелом поддерживая концепцию законопроекта, Комитет обращает внимание на следующее.

Законопроектом в том числе регулируются отношения, касающиеся семян лесных растений. В этой связи необходимо учитывать, что вопросы лесного семеноводства относятся, в том числе, к предмету регулирования Лесного кодекса Российской Федерации, в который законопроектом не предлагается корреспондирующих изменений.

Законопроект также нуждается в соотнесении с внесенным Правительством Российской Федерации и находящимся на рассмотрении Государственной Думы N 1133062-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования воспроизводства лесов и лесоразведения".

С учётом изложенного, Комитет поддерживает принятие проекта федерального закона N 1115663-7 "О семеноводстве" с учетом высказанных замечаний.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев