Хищения на различных уровнях государственной власти (З.А. Салихов, "Советник бухгалтера социальной сферы", N 7, июль 2004 г.)

Хищения на различных уровнях государственной власти

Общепризнано, что одной из национальных особенностей становления капитализма в нашей стране является то, что первоначальным капиталом зачастую становятся бюджетные средства. Статистика правоохранительных органов подтверждает это. Поэтому нельзя рассматривать вопрос становления государственного финансового контроля без учета вышеизложенного обстоятельства.

Второе объективное обстоятельство - становление парламентского финансового контроля, наряду с налаженной до недавнего времени системой контроля, включающей в себя организацию и проведение ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий и учреждений, последующие действия правоохранительных органов по выявлению фактов хищений и присвоений государственных бюджетных средств и, в конечном счете, привлечение к уголовной ответственности через судебные органы.

В настоящее время практически все авторы публикаций, посвященных проблемам становления финансового контроля, косвенно и опосредованно высказываются за финансовый контроль, так и называемый независимый парламентский, чуть ли не настоящий финансовый контроль. Тем самым проводится мнение о недостаточности финансового контроля по линии исполнительной власти, и это факт. Надо заявить прямо, что депутаты как представители народа отнюдь не без оснований не доверяют органам финансового контроля, сложившимся и функционирующим в течение многих десятков лет. Депутаты настояли на создании новых контрольных органов в лице контрольно-счетных палат законодательных органов, охватывающих практически, за небольшим исключением, всю страну. Более того, в подтверждение вышеуказанного приводятся факты миллиардных сумм незаконного, неэффективного, нерационального и нецелевого расходования бюджетных средств органами исполнительной власти.

Все это на фоне деятельности таких контрольных органов, как:

3) финансово-экономическое управление администрации региона;

3) контрольно-ревизионное управление органов исполнительной власти;

3) управление по борьбе с экономическими преступлениями (УБЭП);

3) управление по борьбе с организованной преступностью (УБОП);

3) другие органы финансового контроля.

Результативность контрольно-счетных палат России подтверждает важность и необходимость становления парламентского финансового контроля практически во всех городах и весях России. На самом деле наблюдается оживление и процесс возрождения нового вида финансового контроля на всех уровнях власти. Способствует ли рациональному экономному расходованию государственных средств создание новых органов финансового контроля со всеми вытекающими расходами на содержание аппарата (аренда, компьютеризация, заработная плата, легковой транспорт и т.д.) - отдельная тема разговора. Штаты сотрудников парламентского контроля ежегодно увеличиваются.

Исследования ученых и специалистов в области истории становления контроля отмечают, что со времен царя Петра I красной линией проводится мысль о разграничении контроля между различными ведомствами, дабы не концентрировать это в одних руках, что, несомненно, в конечном счете приводит к большим злоупотреблениям. Указанные обстоятельства наталкивают обывателя на следующие мысли:

3) имеется недоверие к отдельным органам исполнительной власти в части законного расходования государственных бюджетных (читай: наших народных) средств, где чиновники могут проявлять корыстные интересы;

2) необходима обязательная последующая проверка деятельности органов, осуществляющих финансовый контроль за расходованием бюджетных средств по линии исполнительной власти.

3) результаты работы органов парламентского финансового контроля подтверждают не отдельные факты, а действительно уже сложившуюся на современном этапе систему, когда бюджетные средства являются первоначальным капиталом в коммерческой деятельности.

Рассмотрим некоторые возможности растаскивания бюджетных средств на разных уровнях государственной власти.

К условиям, способствующим расхищению государственных средств, относятся:

подчинение всех контрольных органов главе администрации региона и местности;

высокий профессиональный уровень экономических преступников, порой превышающий квалификацию и опыт контролера-ревизора;

координация и планирование работы контрольных органов органом исполнительной власти;

отсутствие банка данных о способах присвоений и формах сокрытия финансовых злоупотреблений, что не позволяет применять прогрессивные способы проверок и ревизий, российский и зарубежный опыт контрольных органов по выявлению экономических преступлений.

"Настоящие" деньги в России на современном этапе зачастую извлекаются путем ограбления государства, присвоения общенародной собственности. К указанным способам присвоений относятся:

разбазаривание правительственных кредитов;

размещение бюджетных средств региона не в казначействе, а на счетах в коммерческих банках;

передача денежных средств в рост различным коммерческим структурам, включая "собственные" такие структуры;

выдача бесплатных квот, льгот и тому подобное.

Формы присвоений и хищений бюджетных средств:

нецелевое использование;

сброс основных муниципальных заказов на "собственные" подставные фирмы;

отмыв и обналичивание бюджетных средств.

К дополнительным возможностям разбазаривания государственных средств на уровне регионов и муниципальных образований относятся:

создание собственных "карманных" контрольно-ревизионных служб администрации;

низкий профессиональный уровень специалистов контрольного аппарата администрации;

применение современных методов хищения и способов сокрытия фактов присвоения государственных средств;

возможность влияния работников администраций на деятельность всех контрольных органов региона, города и района;

отсутствие действительной координации в работе между всеми органами финансового контроля, включая правоохранительные органы;

отсутствие гарантий невмешательства вышестоящих органов финансового контроля в рамках законодательства;

возможность влияния администрации на иные органы контроля, включая парламентский;

отсутствие полномочий у других органов контроля, кроме контрольно-ревизионного управления администрации, на проведение ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий;

практика получения результатов материалов проверок органов парламентского контроля для последующей ревизии проверенного объекта силами контрольно-ревизионного управления администрации и иными органами дознания;

отсутствие Федерального закона "О финансовом контроле", стандартов (правил) проведения ревизионных процедур;

непродуманность методики и методологии осуществления государственного финансового контроля в стране;

неразработанность стандартов и правил проведения контрольных мероприятий.

Нельзя не отметить тревогу, высказанную Председателем Счетной палаты РФ С.В. Степашиным, который, выступая на заседании Экспертного совета, заявил: "Во многих субъектах Российской Федерации независимый контроль за региональными бюджетами носит чисто символический характер, а на муниципальном уровне отсутствует совсем. Это позволяет региональной власти бесконтрольно распоряжаться финансами" (Финансовый контроль, N 3 (16), 2003, "Новости из Федерального собрания", с. 50).

Многочисленные документы (издано более 260 законов, указов и постановлений, регулирующих деятельность различных контролирующих органов) затрудняют работу ревизоров, вносят в контрольную деятельность хаос, что, в свою очередь, способствует нецелевому использованию бюджетных средств, разбазариванию и в конечном счете их расхищению.

Государственным контролем должна быть пронизана вся система формирования и использования финансов страны сверху донизу, не исключая муниципальные образования.

В целях усиления государственного контроля следует разработать и внедрить ряд стандартов (правил) ревизионной деятельности. Кроме того, следует прописать в Федеральном законе "О единой системе государственного контроля", кто имеет право осуществления последующего контроля над региональными органами контроля, в какой форме, при какой периодичности и т.д. Закон не должен оставлять "белых" пятен, не предоставлять региональным и муниципальным органам власти бесконтрольно распоряжаться народными деньгами.

К числу профилактических мер, по нашему мнению, частично устраняющих условия и обстоятельства, позволяющие расхищать бюджетные средства, можно отнести следующие:

создание органа, контролирующего деятельность ревизионных органов администрации региона, области, края, города, района;

разработка, утверждение и соблюдение ревизионных стандартов (правил) организации и проведения контрольных мероприятий;

разработка и внедрение методики оценки деятельности контрольно-ревизионных органов администрации регионов, городов и районов;

разработка положения о порядке проведения проверки и оценки качества ревизионных материалов (наличие формальных контрольных мероприятий, перепроверка отдельных вопросов представленных материалов ревизии и т.д.).

Анализ движения материалов с результатами проверки органов контроля представительной ветви власти в настоящее время показывает следующее. Согласно действующей практике, в случае выявления фактов нецелевого, нерационального и неэффективного расходования бюджетных средств на значительные суммы, работники КСП регионов и городов в силу действующих нормативных актов не проводят в числе контрольных мероприятий ревизии финансово-хозяйственной деятельности предприятий и вынуждены направлять результаты проверки органам дознания и правоохранительным органам. Те, в свою очередь, для использования полученных материалов в качестве доказательств организуют дополнительные контрольные мероприятия в виде ревизии финансово-хозяйственной деятельности проверяемого объекта. Как правило, эти ревизии проводят органы администрации проверяемого региона. По сути, это означает, что все сводится к контролю самого главы администрации, откуда ушли, туда и пришли. Вернулись на круги своя.

Следует в законодательном порядке изменить указанную порочную систему финансового контроля в стране.

Необходимо добиться равнозначного статуса материалов проверки, выполняемой контрольно-счетными палатами, по отношению к материалам ревизии, проводимой контрольно-ревизионными органами администрации регионов.

Материалы проверок представительских органов власти не должны ограничиваться выявлением фактов нерационального, неэффективного и нецелевого использования бюджетных средств, поскольку данные понятия не фигурируют как нормативно-правовые понятия, не закреплены соответствующими кодексами Российской Федерации или аналогичными законодательными актами. Зачастую в сложившейся ситуации они не несут в себе смысловой нагрузки в виде последующей ответственности за совершенные злоупотребления - даже при явном факте хищения государственных средств. Конечной целью таких контрольных мероприятий должны стать факты выявления причиненного ущерба государству. Поэтому необходимо дать четкие, исключающие разночтения формулировки видам материального ущерба, способам их причинения, формам сокрытия последних. Соответственно, внести по этому поводу необходимые изменения и дополнения в Уголовный Кодекс в раздел "Экономические преступления". Использовать при этом апробированные подходы передовых стран мира, являющихся основоположниками государственного финансового контроля.

З.А. Салихов,

консультант по контрольно-ревизионной работе

"Советник бухгалтера социальной сферы", N 7, июль 2004 г.