О бюджетных "внебюджетных" средствах (Р.В. Мадьяров, "Советник бухгалтера социальной сферы", N 7, июль 2004 г.)

О бюджетных "внебюджетных" средствах

В настоящем выпуске этой рубрики представлен материал о внебюджетных средствах, в том числе с точки зрения правовой, экономической основы.

Обращаю также внимание читателей на то, что, начиная со следующего номера журнала, открывается подрубрика "Военная жилетка". В новой подрубрике будут представлены ответы на "живые" вопросы из пилотного проекта "Военная жилетка", куда могут обратиться силовые федеральные бюджетополучатели со своими проблемами, связанными с непосредственным их обслуживанием в системе органов Федерального казначейства, начиная от открытия, ведения, перевода до закрытия соответствующих лицевых счетов.

Надеюсь на Ваше активное участие, а вопросы можно отправлять на почтовый (115093, Москва, ул. Люсиновская, д.51 оф. 584) или электронный адрес Издательства "Советник бухгалтера" (sb@sde.ru; sb@ministry.ru), а также по тел./факс. (095) 237-77-95, 274-05-12 с пометкой "Военная жилетка" и с подробным описанием существующей проблемы, даже казалось бы маленькой, так как мелочей в исполнении (кассовом исполнении) бюджета быть не может.

Надеюсь, что настоящий материал позволит наиболее правильно применять положения законодательных и иных нормативных правовых актов и, соответственно, принимать правильные финансово-экономические, бухгалтерские, юридические и, самое главное, управленческие решения.

Знать свои основные права и обязанности руководство бюджетного учреждения должно и обязано, при этом государство должно выступать наиболее заинтересованной стороной, ибо грамотный и рачительный руководитель бюджетного учреждения как элемент единой бюджетной системы - это один из основных ключиков успеха любой реформы.

Как говорил гениальный полководец Александр Васильевич Суворов, солдаты и армия в целом, не понимающие поставленную перед ними задачу и не умеющие ее решать, заранее обречены на поражение, какими бы гениальными ни были полководцы. Значит, будем называть вещи своими именами, совместно исправлять и учиться правильно это делать. Непростое это дело - Родину защищать.

Это такая многострадальная тема на протяжении десятилетий, что хочется сказать: "о внебюджетных средствах замолвите слово".

Прежде всего, необходимо отметить имеющееся у финансового (бухгалтерского, экономического) сообщества неоднозначное отношение и понимание так называемых "внебюджетных средств". На практике это приводит к бесконечным, изматывающим и бессмысленным спорам между бюджетными учреждениями и различного рода контролирующими (налоговыми, ревизионными, аудиторскими и т.п.) органами, а также хозяйствующими и иными субъектами, имеющими договорные или иные отношения с указанными учреждениями.

В настоящее время в России практически нет бюджетного учреждения, которое бы не осуществляло деятельность, связанную в той или иной степени с привлечением средств из внебюджетных источников. Соответственно, становится актуальным вопрос о том, как же все-таки действовать бюджетным учреждениям.

Так что же это такое - "внебюджетные средства"?

В целях определения экономической сущности и природы образования внебюджетных средств, а также ее правовой основы рассмотрим данный вопрос с точки зрения, как отдельных видов законодательства Российской Федерации, так и их совокупности.

С точки зрения гражданского права, Гражданским кодексом Российской Федерации (п. 3 ст. 50), а также Федеральным законом "О некоммерческих организациях" (ст. 24) некоммерческим организациям дано право осуществления предпринимательской деятельности, но с условием (ограничением) ее осуществления лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующей этим целям - то есть для основной деятельности.

Таким образом, вышеуказанной нормой определен правовой статус так называемых "внебюджетных средств" бюджетных учреждений, исходя из которого средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности, являются источником финансирования государственных (муниципальных) расходов по основной деятельности бюджетных учреждений, а несоблюдение вышеуказанного условия будет являться нарушением гражданского законодательства Российской Федерации.

Вышеуказанная норма нашла свое развитие в нормах финансового права: в соответствии с основным актом бюджетного законодательства Российской Федерации - Бюджетным кодексом Российской Федерации (пп. 1 и 4 ст. 41; п. 2 ст. 42; п. 1 ст. 51; п. 3 ст. 161; п. 1 ст. 232) - доходы, полученные от осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, отнесены к неналоговым доходам бюджетов, которые в полном объеме подлежат учету в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражению (закреплению) в доходах соответствующего бюджета. При этом необходимо отметить норму, установленную абзацем вторым п. 1 ст. 232 БК РФ, о том, что доходы, фактически полученные бюджетными учреждениями от платных услуг и иной предпринимательской деятельности при исполнении бюджета сверх утвержденных соответствующим законом (решением) о бюджете и сверх сметы доходов и расходов, подлежат направлению на финансирование расходов данных бюджетных учреждений. Данная норма прямо указывает на необходимость закрепления в составе бюджета и утверждения законом (решением) о бюджете планового объема доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Кстати, через увеличение неналоговых доходов, полученных от предпринимательской деятельности, в том числе от использования государственной (муниципальной) собственности, носящих постоянный, стабильный и легко прогнозируемый характер, можно рассмотреть возможность для снижения объема налоговых доходов, то есть снижение налогового бремени на налогоплательщиков, что, в свою очередь, позволит реализовать изложенное в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2004 год президентское видение о необходимости снижения налогового бремени как одного из основных направлений бюджетной и налоговой политики.

В отношении же сметы бюджетного учреждения, в п. 3 ст. 161 БК РФ установлена прямая норма о формировании единого документа бюджетного учреждения - сметы доходов и расходов, отражающей все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета российской бюджетной системы (за счет добровольных отчислений налогоплательщиков - налогов и сборов), так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности. Тема сметы бюджетного учреждения настолько многогранна, что заслуживает отдельного материала, для рассмотрения и изучения на страницах настоящего журнала.

Таким образом, Бюджетным кодексом Российской Федерации предусматривается закрепление внебюджетных доходов бюджетных учреждений в составе соответствующего бюджета в качестве источника финансирования его расходов.

Если оглянуться назад, то именно в целях реализации вышеуказанных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и усиления контроля за получением неналоговых доходов, приказом Минфина России от 18.07.2001 N 53н в бюджетную классификацию Российской Федерации с 1 января 2001 года введена специальная группа доходов 5000000 "Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности".

Таким образом, средства, полученные не через добровольные отчисления налогоплательщиков - налоги (сборы), а через использование государственной (муниципальной) собственности, в том числе и предоставление платных услуг с использованием этой собственности, по своей сути являются бюджетными средствами, а собственником этих средств является не конкретное бюджетное учреждение (оно лишь использует их по разрешению собственника), а создавший его собственник (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование), реализуя свое право собственности путем утверждения сметы доходов и расходов бюджетного учреждения.

Понятно, что не все положения Бюджетного кодекса Российской Федерации реализованы в полном объеме, и многие из них по различным, в том числе объективным причинам, не являющимся предметом настоящего материала, находятся в разной стадии реализации. Но принимаемые Правительством России, Минфином России, а также региональными и муниципальными финансовыми органами меры по управляемости и эффективности бюджетного сектора экономики и общественных финансов, в том числе внебюджетных средств, являются последовательной реализацией норм бюджетного законодательства Российской Федерации.

Одним из таких этапов реализации вышеуказанных норм бюджетного законодательства на федеральном уровне, явилось решение Федерального Законодателя и последовательное выполнение этого решения Федеральными Правительством и Министерством финансов о закрытии всех внебюджетных (расчетных) банковских счетов федеральных бюджетных учреждений и их переводе на обслуживание в систему Федерального казначейства под государственный контроль.

Другим таким примером является последовательное вовлечение "внебюджетных средств" в российскую бюджетную систему, что видится на примере федеральных бюджетных законов последних лет. Кстати, имеется немало таких примеров передового характера на региональном и особенно на муниципальном уровне, что и понятно: им быстрее можно развернуться и на малой финансовой территории обеспечить мобильность продвижения технологии, например, технология единого счета одновременно по бюджетным и внебюджетным средствам или отдельного единого счета только по внебюджетным средствам.

За примером далеко ходить не надо. В настоящее время в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 31.12.2003 N МК-П13-15379 и пунктом 7 Графика подготовки нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год", разрабатывается правительственный порядок использования средств от предприятий и организаций - исполнителей работ, а также иных внебюджетных средств на реализацию государственной программы вооружения.

Пользуясь моментом, для ясности и информации, хочу пояснить, что в 2003 году депутатами Государственной Думы Российской Федерации В.А. Пехтиным, Г.И. Райковым, О.В. Морозовым был внесен (11.07.2003), одобрен Правительством Российской Федерации (09.09.2003) и принят (18.11.2003) в первом чтении законопроект N 349669-3 "О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", основной мыслью которого было дополнение Бюджетного кодекса Российской Федерации новой статьей, а именно статьей 84.1 "Использование внебюджетных средств на национальную оборону и обеспечение безопасности государства" следующего содержания:

"Использование на национальную оборону и обеспечение безопасности государства также внебюджетных средств осуществляется в целях и порядке, которые определяются Правительством Российской Федерации".

Если вкратце, то данным законопроектом предусматривается разрешить использование на национальную оборону и обеспечение безопасности государства внебюджетных средств. При этом определение целей и порядка использования внебюджетных средств предлагается возложить на Правительство Российской Федерации, а внесение предлагаемых изменений в БК РФ вызвано необходимостью совершенствования системы финансирования государственного оборонного заказа в целях активизации работ по нему в интересах сохранения и усиления позиций России на мировых рынках вооружений и военной техники.

Уместно будет отметить, что Конституцией Российской Федерации (пп. "д", п. 1, ст. 114) в обязанность Правительства Российской Федерации вменено осуществление мер по обеспечению обороны и государственной безопасности страны. Это также нашло свое отражение в положениях Федерального закона от 31.05.1996 N 61-ФЗ "Об обороне" (абзац "12", ст. 6), в котором под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории, и в соответствии с которыми в полномочия Правительства Российской Федерации в области обороны входит определение условий финансово-хозяйственной деятельности организаций Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

Таким образом, широко используемое понятие "внебюджетные средства" применяется лишь для целей обособления внебюджетных средств от бюджетных средств, разница между которыми заключается лишь в форме образования этих средств по источникам и способам их получения.

В завершение этой темы, обращаю внимание на то, что особенностью Федерального бюджетного закона 2004 года (ст. 141) является то, что федеральным главным распорядителям средств поручено обеспечить закрытие счетов, открытых федеральным учреждениям, находящимся в их ведении, в банках для учета операций с внебюджетными средствами. При этом для принятия мер к федеральным учреждениям, не закрывшим в банках эти счета, органам федерального казначейства в случае неисполнения положений указанной статьи дано право приостанавливать операции по лицевым счетам получателей средств федерального бюджета и (или) банковским счетам, открытым федеральным учреждениям соответственно в органах федерального казначейства и (или) в банках. Указанная законодательная норма подкреплена постановлением Правительства РФ от 17.05.2004 N 244, дополняющим пункт 2 ранее утвержденных постановлением Правительства РФ от 05.06.2003 N 328 Правил приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах федерального казначейства, новым условием (подпункт "д") для приостановления операций по казначейским лицевым счетам, а именно, в случае незакрытия федеральным учреждением счетов, открытых ему в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и (или) кредитных организациях для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

В следующем выпуске, кроме ответов на поступившие вопросы в рубрику "Военная жилетка", будут представлены материалы об особенностях учета, использования федеральных внебюджетных средств и применения федеральных генеральных разрешений (разрешений) в новом финансовом (бюджетном) году, а также об особенностях финансового обеспечения судебной системы Российской Федерации и о реализации отдельных положений Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации в отношении обеспечения осужденных к лишению свободы.

Р.В. Мадьяров,

заместитель начальника Отдела методологии

кассового исполнения федерального бюджета

по расходам Министерства финансов Российской Федерации

"Советник бухгалтера социальной сферы", N 7, июль 2004 г.