Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 апреля 2021 г. N 25-КАД21-1-К4 Отказывая в иске о признании незаконным отказа ГКУ в предоставлении единовременной материальной выплаты, как лицу, пострадавшему от пожара и о возложении обязанности предоставить материальную помощь, судами были допущены существенные нарушения норм материального права, выразившиеся в неправильном их применении, повлиявшие на исход административного дела, что служит основанием для отмены в указанной части принятых по делу судебных актов и вынесения нового решения

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 апреля 2021 г. N 25-КАД21-1-К4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.

судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Чернозубова Виктора Диомидовича на решение Приволжского районного суда Астраханской области от 12 июля 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 11 сентября 2019 года и кассационное определение Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 25 июня 2020 года по административному делу N 2а-765/2019 по административному исковому заявлению Чернозубова В.Д. о признании незаконными действий и ответа заместителя главы администрации муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области от 1 апреля 2019 года N 958/ч-367, ответа директора Государственного казённого учреждения Астраханской области "Центр социальной поддержки населения Приволжского район" от 4 апреля 2019 года N 3537/02, о возложении обязанности на директора названного учреждения предоставить материальную помощь.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

13 февраля 2018 года в принадлежащем Чернозубову В.Д. жилом доме, расположенном по адресу: ..., произошёл пожар, о чём отделением надзорной деятельности и профилактической работы по Приволжскому району выдана справка.

12 февраля 2019 года Чернозубов В.Д. обратился в администрацию муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области (далее - администрация, орган местного самоуправления) с заявлением о предоставлении государственной услуги - выплате материальной помощи в связи с пожаром, произошедшим в его жилом доме 13 февраля 2018 года.

19 февраля 2019 года администрацией направлен ответ N 496/ч-184 об отсутствии у органа местного самоуправления полномочия по оказанию финансовой помощи гражданам, рекомендовано обратиться в Государственное казённое учреждение Астраханской области "Центр социальной поддержки населения Приволжского района" (далее - ГКУ Астраханской области).

18 марта 2019 года Чернозубов В.Д. вновь обратился в орган местного самоуправления с аналогичным предыдущему заявлением, содержащим, кроме того, просьбу направить его заявления о выплате материальной помощи в ГКУ Астраханской области, что было сделано 22 марта 2019 года и 1 апреля 2019 года об этом письменно сообщено заявителю и повторно разъяснено об отсутствии полномочия оказывать финансовую помощь гражданам.

27 марта 2019 года ГКУ Астраханской области на заявление Чернозубова В.Д. от 18 марта 2019 года направило ему письменное разъяснение порядка и условий обращения лиц, пострадавших от пожара, за единовременной материальной помощью. 4 апреля 2019 года Чернозубов В.Д. обратился в ГКУ Астраханской области с заявлением по установленной форме о предоставлении государственной услуги "оказание единовременной материальной помощи гражданам, пострадавшим от пожара" (л.д. 78).

Распоряжением ГКУ Астраханской области от 4 апреля 2019 года N 394/02-20-14 Чернозубову В.Д. в соответствии с абзацем четвёртым пункта 8 Порядка и условий предоставления единовременной материальной помощи отдельным категориям граждан, утверждённого постановлением Правительства Астраханской области от 29 декабря 2011 года N 655-П (далее - Порядок), отказано в предоставлении единовременной материальной помощи как пострадавшему от пожара (л.д. 77).

В этот же день Чернозубову В.Д. направлено сообщение N 3537/02 за подписью директора названного учреждения о принятом решении, содержащее разъяснение мотивов отказа в предоставлении материальной помощи: нарушение срока обращения за предоставлением единовременной материальной помощи, указанного в абзаце пятом подпункта 3.1 пункта 3 Порядка, согласно которому единовременная материальная помощь предоставляется одиноко проживающим гражданам, пострадавшим от пожара, в случае его обращения не позднее одного года со дня составления в установленном законодательством Российской Федерации порядке территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, акта о пожаре (л.д. 76).

Чернозубов В.Д., не согласившись с отказом в предоставлении ему материальной помощи, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными: действий органа местного самоуправления, выразившихся в неисполнении обязанности о перенаправлении его заявления от 12 февраля 2019 года о предоставлении единовременной материальной помощи в уполномоченный орган, повлёкшем нарушение сроков обращения за предоставлением государственной услуги, ответа заместителя главы администрации от 1 апреля 2019 года; отказа ГКУ Астраханской области в предоставлении единовременной выплаты, и о возложении обязанности на директора названного учреждения предоставить материальную помощь.

Решением Приволжского районного суда Астраханской области от 12 июля 2019 года административное исковое заявление удовлетворено в части: признано незаконным бездействие органа местного самоуправления, выразившееся в ненаправлении в течение семи дней со дня регистрации обращения Чернозубова В.Д. от 12 февраля 2019 года по подведомственности и неуведомлении о направлении его обращения на рассмотрение в другой орган, на администрацию возложена обязанность устранить допущенные нарушения. В удовлетворении остальных требований административного иска отказано. Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 11 сентября 2019 года, оставленным без изменения кассационным определением Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 25 июня 2020 года, решение суда первой инстанции отменено в части удовлетворения требований, в данной части принято новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В связи с необходимостью проверки доводов кассационной жалобы Чернозубова В.Д., поступившей в Верховный Суд Российской Федерации с просьбой об отмене названных судебных актов ввиду неправильного применения норм материального права, по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2020 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2021 года кассационная жалоба Чернозубова В.Д. с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения исходя из следующего.

Суд первой инстанции, удовлетворяя в части заявленные требования, пришёл к выводу о нарушении органом местного самоуправления установленной частью 3 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ) обязанности о перенаправлении заявления истца от 12 февраля 2019 года по подведомственности. Принимая решение об отказе в удовлетворении остальных требований, суд указал на то, что, обратившись изначально в некомпетентный орган, административный истец пропустил годичный срок для обращения за материальной выплатой.

Суд апелляционной инстанции, с выводами которого согласилась и кассационная инстанция, отменяя решение суда первой инстанции в части удовлетворения требований, правильно исходил из того, что отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ), в части 10 статьи 11.2 которого содержится прямое указание на то, что заявления о предоставлении государственных либо муниципальных услуг не подлежат рассмотрению по правилам, установленным Законом N 59-ФЗ.

При этом судебные инстанции пришли к правомерному заключению, что оказание материальной помощи лицам, пострадавшим от пожара, является полномочием ГКУ Астраханской области. Признавая верными выводы суда первой инстанции по остальным требованиям, суды апелляционной и кассационной инстанций указали, что Чернозубов В.Д. обратился в уполномоченный орган - ГКУ Астраханской области с заявлением о предоставлении государственной услуги в виде единовременной выплаты материальной помощи как лицу, пострадавшему от пожара, с соблюдением установленной формы, только 4 апреля 2019 года, в связи с чем орган правомерно отказал ему в предоставлении выплаты по причине истечения годичного срока как с момента окончания ликвидации пожара - 13 февраля 2018 года, так и с момента получения истцом справки о пожаре - 13 марта 2018 года.

Вместе с тем оставляя без удовлетворения требования Чернозубова В.Д. о признании незаконным отказа ГКУ Астраханской области в предоставлении единовременной выплаты материальной помощи как лицу, пострадавшему от пожара, суды апелляционной и кассационной инстанций не учли фактические обстоятельства данного дела и не применили нормы материального права, регулирующие возникшие отношения.

Конституция Российской Федерации, в соответствии с целями социального государства (часть 1 статьи 7) гарантируя каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39), относит социальную защиту к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов (пункт "ж" части 1 статьи 72).

Право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации предусмотрено Конституцией Российской Федерации в рамках координации вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Разграничивая полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты, федеральный законодатель отнёс к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации решение вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

На территории Астраханской области нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере предоставления мер социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан, является Закон Астраханской области от 22 декабря 2016 года N 85/2016-ОЗ "О мерах социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан в Астраханской области" (далее - Закон N 85/2016-ОЗ).

Названный закон предусматривает предоставление мер социальной поддержки, в том числе в виде денежных выплат (пособия, компенсации и другие выплаты), устанавливает, что эти меры, как и социальная помощь, являются расходными обязательствами Астраханской области, финансирование которых осуществляется за счёт средств бюджета области, закрепляет право семьи и одиноко проживающих граждан, пострадавших от пожара, на единовременную материальную помощь (пункт 1 статьи 6, часть 1 статьи 7, пункт 1 части 1 статьи 31).

Согласно части 3 статьи 31 Закона N 85/2016-ОЗ порядок и условия предоставления единовременной материальной помощи, её размер устанавливаются Правительством Астраханской области.

На основании приведённой выше нормы названный орган исполнительной власти утвердил Порядок, в соответствии с пунктом 2 которого решение о предоставлении единовременной материальной помощи принимают государственные казённые учреждения Астраханской области - центры социальной поддержки населения муниципальных районов на основании заявления лица и предоставленных им документов согласно перечню, установленному пунктом 4 Порядка.

С учётом изложенного, а также содержания понятия государственной услуги, данного в пункте 1 статьи 2 Закона N 210-ФЗ, предоставление единовременной материальной помощи является государственной услугой.

Судебные инстанции, признавая обжалуемое решение ГКУ Астраханской области законным, исходили из того, что основанием для отказа в предоставлении единовременной материальной помощи в силу предписаний абзаца пятого подпункта 3.1 пункта 3 и абзаца четвёртого пункта 8 Порядка является обращение за единовременной материальной помощью позднее одного года со дня составления в установленном законодательством Российской Федерации порядке территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, акта о пожаре. Между тем анализ правовых положений названных выше нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и предписаний Закона N 210-ФЗ с учётом сущности социальной поддержки позволяет сделать вывод о том, что срок обращения за единовременной материальной помощью не является пресекательным, носит организационный характер, следовательно, его несоблюдение по уважительным причинам не может повлечь ограничение права получения меры социальной поддержки, цель которой - компенсация понесённого в результате пожара ущерба наименее защищенной категории граждан.

Как следует из материалов дела, административный истец, ... года рождения, проживает в другом населённом пункте, с заявлением в уполномоченный орган о предоставлении документов, подтверждающих факт пожара и его причины и необходимых для получения материальной помощи, обратился 13 марта 2018 года, такая справка отделением надзорной деятельности и профилактической работы по Приволжскому району Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий по Астраханской области изготовлена 25 марта 2018 года (л.д. 8), со слов административного истца, получена 5 апреля 2018 года, что никем не оспорено.

Чернозубов В.Д. неоднократно обращался с заявлениями о выплате ему материальной помощи как лицу, пострадавшему от пожара, начиная с 12 февраля 2019 года, то есть выразил свою волю реализовать право на получение материальной помощи в установленный срок, заблуждаясь в силу отсутствия необходимой информации, что такое полномочие имеют органы местного самоуправления.

При таких обстоятельствах вывод судебных инстанций о законности отказа ГКУ Астраханской области в предоставлении Чернозубову В.Д. указанной материальной помощи исключительно в связи с пропуском срока обращения, установленного органом исполнительной власти, является ошибочным.

Вместе с тем право на судебную защиту, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, оказывается существенно ущемлённым, если суды при рассмотрении дела не исследуют его фактические обстоятельства по существу, ограничиваясь установлением формальных условий применения нормы (постановления от 6 июня 1995 года N 7-П, от 13 июня 1996 года N 14-П, от 28 октября 1999 года N 14-П, от 22 ноября 2000 года N 14-П, от 14 июля 2003 года N 12-П, от 12 июля 2007 года N 10-П, определение от 5 марта 2004 года N 82-О и др.).

Таким образом, отказывая в удовлетворении требований Чернозубова В.Д. о признании незаконным отказа ГКУ Астраханской области в предоставлении единовременной материальной выплаты, как лицу, пострадавшему от пожара и о возложении обязанности предоставить данную материальную помощь, судами были допущены существенные нарушения норм материального права, выразившиеся в неправильном их применении, повлиявшие на исход административного дела, что служит основанием для отмены в указанной части принятых по делу судебных актов и вынесения нового решения.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,

определила:

решение Приволжского районного суда Астраханской области от 12 июля 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 11 сентября 2019 года и кассационное определение Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 25 июня 2020 года в части отказа в удовлетворении требований Чернозубова Виктора Диомидовича о признании незаконным отказа Государственного казённого учреждения Астраханской области "Центр социальной поддержки населения Приволжского района" в предоставлении единовременной материальной выплаты, как лицу, пострадавшему от пожара и о возложении обязанности предоставить данную материальную помощь - отменить и принять в указанной части новое решение.

Признать незаконным отказ Государственного казённого учреждения Астраханской области "Центр социальной поддержки населения Приволжского района" от 4 апреля 2019 года N 3537/02 в оказании единовременной материальной помощи Чернозубову Виктору Диомидовичу, пострадавшему от пожара, и возложить на Государственное казённое учреждение Астраханской области "Центр социальной поддержки населения Приволжского района" обязанность рассмотреть заявление административного истца об оказании ему указанной материальной помощи.

В остальной части судебные акты оставить без изменения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Зинченко И.Н.