Налоги и сборы за негативное воздействие на окружающую среду (В.В. Ершов, "Аудиторские ведомости", N 9, сентябрь 2004 г.)

Налоги и сборы за негативное воздействие на окружающую среду

Природоохранная политика в развитых странах изначально основывалась на таком правовом фундаменте, который максимально обеспечивал соблюдение экологических стандартов на всех стадиях деятельности природопользователей. При этом опыт поисков путей (методов) для стабилизации и снижения негативного эффекта привел к пониманию необходимости осуществления координации действий различных стран для решения вопросов в данном направлении, так как в настоящее время невозможно обеспечить экологическую безопасность отдельной территории (страны) только собственными усилиями. В частности, это касается проблемы трансграничного переноса объемов загрязняющих веществ, в связи с чем предусматривается создание условий для стимулирования компаний в направлении сокращения ими уровня негативного воздействия на природную среду, в том числе через введение системы платежей за оказание такого рода воздействия.

В целом, касаясь проблемы выбора приоритетных критериев для установления соответствующей платы за тот или иной вид негативного воздействия на природную среду, следует отметить, что многие государства придерживаются единого мнения о том, что наибольший ущерб природной среде наносят выбрасываемые в атмосферу так называемые парниковые газы.

В целях сокращения общего объема выбросов в 1997 г. был принят Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (далее - Киотский протокол). Этим протоколом предусмотрено в течение определенного периода времени добиться стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Для многих стран, подписавших этот протокол, выполнение его условий означает необходимость проведения существенной модернизации многих технологий, производств, оборудования. А для этого, естественно, следует увеличить инвестиции в основной капитал предприятий. Предполагается, что существенную часть этих инвестиций может обеспечить введение системы экологических платежей.

В настоящее время в Европейском союзе (далее - ЕС) не существует единой системы налогов и сборов за негативное воздействие на окружающую среду. И договоренности стран - членов ЕС по данному вопросу еще не достигнуто. Некоторые страны - члены ЕС в одностороннем порядке приняли ряд инициатив по экологическим налогам, в том числе за выбросы углерода. Причем многие из них сделали это еще до Киотского протокола. Так, Финляндия, Нидерланды, Норвегия и Швеция уже внедрили так называемые углеводородные налоги. В Финляндии и в Нидерландах количество поступлений от этих налогов незначительно в сравнении с другими энергетическими налогами и основной их задачей является увеличение доходов на природоохранные нужды.

Следует отметить, что Финляндия первая в Европе (в январе 1990 г.) ввела "углеродный налог", облагающий ископаемые топлива (за исключением автомобильных топлив) согласно содержанию в них углерода и взимающийся с производства и импорта. Этот налог был установлен на сравнительно низком уровне - 24,5 финской марки за 1 т углерода.

В Швеции в мае 1990 г. введен "углеродный налог" приблизительно в 7 раз выше по сравнению с аналогичным в Финляндии как часть системной реформы энергетического налогообложения, принимающей во внимание различные формы загрязнения окружающей среды. Объем собираемого налога весьма значителен, несмотря на то что его внедрение сопровождалось 50%-ным снижением других энергетических налогов и имеется ряд существенных льгот по данному налогу. Ставка была установлена за 1 кг углекислоты, получаемой при сжигании нефти, угля, природного газа, газового конденсата и бензина. В этой же стране отдельно взимаются платежи за выбросы серы в результате сжигания нефти, угля и торфа. Ставки установлены за каждые 0,1% содержания серы в нефти.

В Норвегии "углеродный налог" был введен в 1991 г. В настоящее время им облагается использование минерального топлива как в бытовых, так и в промышленных целях, а также каменного угля (используемого только в промышленных целях), бензина, дизельного топлива, нефти и газа, добываемых на морских платформах. Средняя ставка налога составляет 16,5 долл. США за 1 т выброса углерода; ставка варьируется в пределах от 0 до 56,7 долл. за 1 т. Как показал анализ, плата взимается примерно за 60% всех выбросов углерода в стране.

В экологической политике Германии доминирует институт государственных расходов. Это инвестиции в экологические мероприятия, осуществляемые путем оказания компаниям различных субсидий. Так, строительство гидроочистительных сооружений, шумопоглощаемых установок и т.п. напрямую финансируется из государственных средств. Кроме того, выделяются значительные средства на исследования по решению экологических проблем. В настоящее время этот путь рассматривается как малоэффективный, поскольку средства предоставляются на безвозмездной основе. Данный подход, как признается многими в Германии, противоречит принципу "загрязнитель платит" и условиям свободной конкуренции.

Указанный принцип был одобрен в 1972 г. странами, входящими в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). На практике это означало, что загрязнители в странах ОЭСР должны нести финансовую ответственность за выполнение экологических требований, устанавливаемых органами власти. Расходы обычно покрывались за счет прибыли, мобилизованного капитала или коммерческих займов. Сначала подразумевалось, что этот принцип исключает финансовую помощь со стороны государства в виде безвозмездных субсидий. Однако уже в 1974 г. в обновленном понимании данного принципа был введен ряд смягчающих условий, при которых субсидии могут быть выданы. К ним относятся следующие условия:

субсидии не должны вносить существенных искажений в международную торговлю и инвестиции;

без субсидий та или иная отрасль столкнется с большими трудностями (станет неконкурентоспособной);

субсидия должна быть ограничена четко определенным периодом времени, в котором предусмотрено закончить адаптирование к специальным социально-экономическим проблемам, связанным с проведением в стране природоохранной политики.

Основные виды экологических налогов и сборов на окружающую среду в Германии определяют цену за пользование окружающей средой, которая зависит от объемов такого пользования. Эти налоги и сборы можно разделить на несколько групп по признакам их статуса и дальнейшего целевого использования.

Экологические налоги. Во-первых, это специальный налог на финансирование окружающей среды. Именно за счет средств, полученных от поступлений этого налога, проводятся различные государственные мероприятия по улучшению окружающей среды. Во-вторых, это налог на защиту окружающей среды. Средства этого налога используются как для санации причиненного ущерба природе, так и для отчислений в форме субвенций производителям, выпускающим более экологические товары и услуги.

Система сборов на поддержание качества окружающей среды. Предусмотрены платежи за загрязнение водной среды в размере 24,4 евро за единицу токсичного загрязнителя. При этом для каждого загрязняющего вещества существует минимальный уровень сбросов, ниже которого платежи не берутся. В среднем за год платежи за загрязнение водной среды составляют около 130 млн евро и направляются на управление природоохранной деятельностью (в том числе на содержание специализированных инспекций).

Сборы на продукты (товары, сырье). Они взимаются в том случае, если указанные товары загрязняют окружающую среду. Этот сбор представляет собой надбавку к цене продукта, который либо на этапе его производства, либо в процессе потребления загрязняет среду. Такое налогообложение в принципе стимулирует в определенной мере производство экологичных видов сырья и продуктов.

Кроме того, в Германии развивается система, позволяющая покупать право на фактическое или потенциальное загрязнение среды, а также продавать это право другим природопользователям. Здесь целесообразно отметить, что в странах Западной Европы механизм торговли квотами (разрешениями) на выбросы начал разрабатываться еще с середины 90-х годов. Однако серьезными препятствиями для повсеместного внедрения данной системы являются высокие требования к мониторингу окружающей среды. Так, необходимость больших вложений в мониторинг снижает экономические преимущества указанной системы.

В США перешли к торговле разрешениями на выброс загрязняющих веществ или к торговле излишками сокращения выбросов начиная с 1984 г. Компания, осуществившая суммарный выброс загрязняющего вещества ниже установленного ей уровня, например на 1000 т, имеет право продать эти 1000 т другой компании, находящейся в этом же регионе, поскольку принятая в США система предусматривает определение общего допустимого норматива выброса в рамках соответствующей территории. Такой подход предполагает отказ от единых технических требований к источникам загрязнения и предоставляет компаниям возможность выбора способов достижения общего допустимого норматива выброса (за счет перехода на более экологичный вид топлива, замены технологий, изменения профиля производства, сокращения или закрытия некоторых опасных производств и т.п.). Но при этом требуется выполнение достаточно жесткого условия: компания, не устанавливающая собственных очистных сооружений, обязана оплатить часть стоимости такого оборудования, установленного другими компаниями конкретного региона.

По данным Международной ассоциации по торговле квотами на выбросы, введение данной системы привело к снижению выбросов углерода на 200 млн т в год. Учитывая опыт США, в рамках Европейского Парламента в настоящее время разрабатывается новая директива по торговле квотами на выбросы в рамках ЕС. Рассматриваются, в частности, следующие вопросы:

распространение действия системы квот на все парниковые газы, а не только на диоксид углерода;

расширение перечня отраслей промышленности, на которые распространяется действие системы;

распределение квот между членами ЕС.

Предполагается, что система торговли квотами в рамках ЕС начнет функционировать в 2005 г.

В Великобритании участники такой системы принимают добровольные обязательства по объемам выбросов, которые определяются исходя из размера финансовых льгот и основываются на процедуре аукциона. Финансовые льготы предоставляются участникам соответствующего соглашения в виде субсидий из государственного фонда. Основными участниками системы являются крупные энергетические компании, производители газа, компании в сфере розничной торговли и некоторые другие.

Указанная система торговли квот относится к неналоговым мерам регулирования состояния окружающей среды. Помимо этой системы в Великобритании действуют экологические налоги на изменение климата, карьерные разработки, захоронение отходов.

Налог на изменение климата введен в апреле 2001 г. и взимается со всех организаций, так или иначе применяющих промышленное (коммерческое) использование различных видов энергии. Сюда входит как первичное, так и вторичное топливо для освещения, отопления, работы двигателей и приборов в промышленности (включая топливные отрасли), торговле, сельском хозяйстве, сфере государственного управления, других сферах оказания услуг. По существу, этот налог, хотя и не устанавливает плату за выбросы конкретных загрязняющих веществ, непосредственно связан с данным видом негативного воздействия на окружающую среду, поскольку был введен в целях реализации положений Киотского протокола. Налог не затронул бытового потребления энергии и взимается не с используемой энергии, а с ее поставок промышленным и коммерческим потребителям. В число облагаемой энергии входят электричество, уголь и углеводородные производные, природный газ и газовый конденсат.

Ставка налога зависит от содержания конкретного вида энергии в энергоносителе. Наибольшая ставка действует в отношении электроэнергии, поскольку большая часть ее производится путем сжигания топлива. Для энергоемких отраслей, работающих по государственным (правительственным) заказам, устанавливаются более льготные ставки.

Этот налог не применяется при использовании:

энергии, получаемой из возобновляемых, а также нетрадиционных источников энергии (солнечная, ветровая и т.п.);

нефти или отходов и побочных продуктов, используемых для отопления (например, коксовых газов), т.е. энергии, вырабатываемой из отходов;

тепловой энергии для обеспечения нужд населения (бытовое использование);

топлива, используемого для производства другого вида топлива;

топлива, используемого для химических процессов.

Также не облагаются налогом на изменение климата нефть и нефтепродукты (в том числе моторное топливо), поскольку по ним уже установлен высокий акцизный сбор.

В целях реализации положений Киотского протокола в Великобритании принято вкладывать поступление от экологических налогов в различные экологические проекты. Поэтому эти поступления не приводят к существенному увеличению доходов бюджета. Эти средства в большей части возвращаются в компании на реализацию экологических проектов, уменьшающих уровень воздействия деятельности этих компаний на природную среду. Эту практику можно также классифицировать как целевое использование средств. Отметим, что в Великобритании весьма значительные суммы выделяются на капитальные вычеты по ряду инвестиций в энергосберегающие технологии (оборудование). Для получения таких вычетов требуется, чтобы оборудование реализовалось одним из официальных поставщиков. Перечень данного оборудования также определен, это теплоэлектроцентрали, двигатели с высоким КПД, трубы с теплоизоляцией, холодильные установки, тепловые экраны и др. Значительные государственные средства направляются на исследования и внедрение энергетически эффективных (ресурсосберегающих) технологий. Финансирование этих работ осуществляет Фонд энергетической эффективности.

По мнению английских экспертов, недостатками налога на изменение климата являются следующие:

налогом облагаются энергоносители, а не сами выбросы, создающие "парниковый эффект", который, собственно, и оказывает влияние на изменение климата. Таким образом, налог не стимулирует в достаточно эффективной степени снижение объема самих выбросов. Этот вывод подтверждается статистическими показателями;

установленные льготы позволяют не облагать налогом использование топлива для бытовых целей (т.е. теплоснабжение населения), а также транспорт, хотя выбросы от использования моторного топлива в крупных городах традиционно составляют большой удельный вес в общем объеме выбросов, что оказывает существенное влияние на изменение климата. При этом установлена плата за некоторые виды ресурсов, при использовании которых не выделяются парниковые газы. Как считают представители ряда компаний, налог привел к увеличению расходов одних и совершенно не затронул другие компании вне зависимости от мер, принятых ими по улучшению эффективности использования энергии. Отсюда однако не следует, что в Великобритании готовы уже сейчас к введению дополнительного налога на выбросы углерода и других веществ, оказывающих аналогичное воздействие на состояние атмосферы. Многие эксперты полагают, что введение такого налога сделает неконкурентоспособными на мировом рынке многие компании энергоемких отраслей.

Налог на карьерные разработки введен в Великобритании также в 2002 г. с целью решения проблемы с загрязнением среды в ходе разработки полезных ископаемых карьерным методом. Основной задачей при этом является снижение потребления сырья, добываемого открытым способом, и материалов из этого сырья, что соответственно должно стимулировать применение альтернативных материалов. Налогом облагается добыча в промышленных целях песка, гравия, камня и других полезных ископаемых. Ставка установлена в размере 1,6 фунта за 1 т. При этом установлены льготы при добыче каменного угля, руд некоторых металлов, минерального сырья, сырья, поставляемого на экспорт, и некоторых других полезных ископаемых. Средства налога переводятся в фонд устойчивого развития для финансирования мер по защите окружающей среды, т.е. по сути этот налог тоже носит целевой характер.

Налог на захоронение отходов введен в Великобритании в 1999 г. с целью уменьшения производства отходов, стимулирования их переработки (путем компостирования и повторной переработки), а также поощрения более экологически чистых способов их захоронения. Налогом облагаются отходы, захороняемые на специальных (официально зарегистрированных) полигонах. Введены две ставки налога: более низкая (в размере 2 фунтов стерлингов за 1 т) применяется в отношении ограниченного вида отходов, включенных в специальный перечень. Для остальных видов отходов стандартная ставка в 2003 г. составляла 13 фунтов стерлингов за 1 т. При этом для компаний, эксплуатирующих полигоны отходов, предусмотрена система налоговых вычетов, которые они получают при осуществлении своих инвестиций в проекты по сохранению окружающей среды.

Как было отмечено, в Германии взимаются платежи за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, аналогичные платежи есть во Франции и Нидерландах и некоторых других странах.

Так, в Нидерландах налог за загрязнение поверхностных вод, введенный в 1969 г., применяется к загрязнению так называемых государственных вод (государственный налог), а также к загрязнению негосударственных вод (местный налог). Кроме того, налог взимается как контрибуция (в прямом или косвенном виде) для функционирования общественных очистных сооружений, не применяющих действительную форму управления качеством воды (местный налог). Ставка налога определяется в зависимости от количества и/или природы загрязняющих или вредных веществ, а также от способа их сброса. Если сбрасываемые вещества объединяются с кислородом, то критерием является суточный сброс в поверхностные воды, выраженный в эквиваленте популяции (среднее количество материалов, использующих кислород, сбрасываемых в поверхностные воды на одного жителя в течение суток). Если сбрасываемые вещества не объединяются с кислородом (например, тяжелые металлы или фосфаты), то критерием является количество весовых единиц, сброшенных за определенное время (сутки, год) в поверхностные воды или в очистное сооружение, выраженное в единицах загрязнения. Ставка зависит и от стоимости затрат мероприятий, необходимых для предотвращения загрязнения поверхностных вод.

Кроме Франции и Нидерландов налог на сброс отходов в водные объекты также введен в Австрии. В Бельгии имеется налог на загрязнение вод, в Финляндии - налог за загрязнение вод и налог на охрану вод, в Ирландии - налог на сброс отходов в водные объекты и налог на лицензирование водного загрязнения.

Во Франции сбор за загрязнение вод введен в 1968 г. как для местных, так и для неместных стоков. Этот сбор определяется расположением стока внутри регионального водного бассейна и исчисляется различными способами для местных и неместных источников загрязнения.

К неместным источникам загрязнения отнесены определенные виды веществ (включенные в специальный список), за которые взимается сбор. Сбор применяется к частным и общественным источникам. Если пользователи подключены к общественной системе водоочистки, то сбор применим только к сбросам, которые превышают объем в 6000 м3 в год. Каждый источник загрязнения облагается налогом индивидуально и принадлежит определенному классу загрязнения. Затем сбор определяется на основе класса загрязнения и уровня активности индивидуального источника (т.е. максимального суточного сброса в месяц).

К местным источникам загрязнения отнесен сброс стоков во всех муниципалитетах с населением более 400 человек, где и взимается сбор. В отличие от неместных источников сбор уплачивается и в случае, когда сбросы не превышают 6000 м3 в год. Этот сбор применяется как штраф (пеня) к установленной цене 1 м3 воды. Точный уровень сборов определяется муниципалитетом на основе:

суточного сброса на одного человека в среднем за 5 лет;

числа жителей;

фактора увеличения агломерации как функции общего сброса муниципалитета.

Таким образом, промышленные предприятия и муниципальные власти платят за общее количество загрязнителей, которое определяется до очистки сточных вод. Однако Водное агентство возвращает плательщику определенную сумму платы за очищенные сбросы.

Одной из проблем является то, что многие фермеры отказываются участвовать в финансировании водоохранной деятельности путем внесения платы за все виды вредного воздействия от их производств и вносят плату только за животноводческие стоки, хотя уровень загрязнения воды нитратами от интенсивного ведения зернового хозяйства достаточно велик. Нитраты в удобрениях имеют значительный удельный вес, и в ряде регионов Франции становится сложно выдерживать нормы Европейской комиссии по содержанию нитратов в питьевой воде. В ряде стран Европы введены отдельные сборы на сельскохозяйственные удобрения.

Например, в Австрии в 1986 г. был введен незначительный налог на удобрения, затем он был существенно увеличен. В Бельгии сбор на серные удобрения был введен в 1991 г. Этот сбор состоит из двух составляющих: базового сбора с азотного и фосфатного содержания серных удобрений и сбора за само захоронение неиспользованных удобрений (потерявших свое качество). В Дании розничная стоимость пестицидов также является предметом налога (20% стоимости товара). В Финляндии налог на фосфатные удобрения был введен в 1990 г. Доход от этого налога не предназначается ни для каких определенных целей (т.е. не является целевым). Эта страна также применяет сбор на регистрацию пестицидов и контроль. В Нидерландах налог на серные удобрения применяется при производстве удобрений из отходов животного происхождения. Ставка налога определяется на основе веса фосфатов, произведенных на ферме на площади в 1 га в течение года. Фермы, производящие менее 125 кг фосфатов на 1 га в течение года, налогом не облагаются. Норвегия ввела налог на удобрения и налог на пестициды в 1988 г. Налогообложение пестицидов находится на уровне 13% покупной стоимости. В Швеции сбор за удобрения был введен еще в 1984 г., что увеличило продажную стоимость удобрений в среднем на 5%.

Что касается экологических платежей в странах Центральной и Восточной Европы, то впервые они были введены еще в 1970-1980 гг. В настоящее время большее внимание в этих странах уделяется повышению эффективности сбора платежей. Можно выявить общий тип экономического механизма платежей в Польше, Чехии, Словении и странах Балтии, который заключается в применении двухуровневой системы ставок платы - за выбросы в пределах допустимого уровня и сверх него.

В Польше введены платежи за загрязнение воздуха, забор воды, сброс сточных вод, утилизацию твердых отходов, вырубку леса. Ставки платы регулярно пересматриваются с учетом инфляции. Проводится политика, направленная на сокращение количества загрязняющих веществ, за которые взимается плата. Введены платежи за продукцию, не соответствующую определенным экологическим стандартам.

В Чехии платежи взимаются за выбросы в атмосферу, за продукцию с использованием хлорфторуглеродов, за забор и загрязнение водных объектов, за деятельность, связанную с уничтожением отходов, за шумовое загрязнение (последний платеж взимается с аэропортов). Собранные средства направляются в государственный экологический фонд, который представляет безвозмездные ссуды и льготные кредиты на природоохранные мероприятия. Проводится реформирование экономических механизмов природопользования, заключающееся в организации системы продажи квот на выбросы вредных веществ.

В Словении взимается платеж за сброс сточных вод. В стране уплачивается также налог за выбросы углерода. Кроме того, введен платеж на производимую электроэнергию. Введены также налоги на транспортные средства, которые направляются на строительство и содержание дорог.

В Эстонии изначально действовали достаточно низкие ставки за загрязнение, в настоящее время они постепенно увеличиваются. Кроме того, взимаются плата за забор воды и акцизные налоги на некоторые виды товаров, в частности на использование тары для различных напитков. Плата также поступает в государственный экологический фонд.

В Латвии действует система налогов, которая включает платежи за несоблюдение нормативов за загрязнение воздуха, воды, отходов и добычу полезных ископаемых. Дифференцированные ставки штрафных санкций и освобождение от платежей природоохранных инвестиций стимулируют снижение негативного воздействия на природу. Есть платежи и за продукцию (товары), наносящую вред окружающей среде при ее хранении и (или) уничтожении: упаковочные материалы, батарейки, шины. Порядок исчисления этих платежей предусматривает применение так называемых ставок возврата залоговой суммы, что поощряет повторное использование и переработку указанной продукции (товаров).

В Литве действуют целевые платежи за загрязнение природы и нецелевые налоги за использование отдельных видов природных ресурсов. Последние взимаются за пользование водой, почвами, добычу торфа, нефти и янтаря. Все суммы поступлений направляются в бюджеты. В государственный фонд охраны природы поступают только штрафы за несоблюдение нормативов негативного воздействия. Несмотря на высокую собираемость всех платежей, заметной динамики снижения уровня негативного воздействия на природную среду не наблюдается. Возможно, это связано с постоянными задержками индексации ставок платы с учетом инфляции, а также отсутствием мониторинга экологической обстановки в части определения эффективности природоохранных мероприятий, т.е. сопоставимостью затрат на их проведение и реальной отдачи в виде улучшения состояния природной среды.

В заключение сделаем некоторые выводы.

Во многих странах применяются несколько видов платежей, установленных как за прямое негативное воздействие (выбросы и сбросы вредных веществ), так и за косвенное (выпуск продукции, последующее хранение и утилизация которой оказывает негативное воздействие; использование природных ресурсов, связанное с нарушением естественных экосистем, и т.д.). Зарубежный опыт показывает, что данные платежи определенным образом стимулируют производителей сокращать уровень негативного воздействия путем мобилизации денежных средств, используемых на модернизацию производств, технологий. Кроме того, для обеспечения целевого использования собираемых государствами средств часть этих средств напрямую аккумулируется в специальных фондах охраны природы, имеющих федеральный статус.

Следует также отметить, что во всех странах, где применяются платежи за выбросы и сбросы вредных веществ с установлением ставок платы за конкретные объемы этих веществ, как правило, возникает общая проблема, связанная с трудностью осуществления государственными органами контроля за соблюдением установленных нормативов негативного воздействия загрязнителями, т.е. реальным объемом выбросов и сбросов, поскольку имеющиеся приборы и оборудование не позволяют проводить необходимые замеры с достаточной степенью точности даже по крупным загрязнителям. Поэтому в этих странах на постоянной основе идет работа по упрощению процедур исчисления указанных платежей.

В целом очевидно, что все типы экологических налогов и платежей функционируют более эффективно, если они достаточно понятны для природопользователей и не создают таких условий в финансовой деятельности компаний, которые необоснованно повышают конкурентоспособность одних за счет других.

Существует и другая схема, когда компаниям предоставляется право вычитать свои экологические платежи из других корпоративных налогов, которые они должны платить. В данном случае возможно сокращение стимулов для введения менее ущербной в экологическом плане промышленной структуры.

В.В. Ершов,

советник налоговой службы Российской Федерации II ранга

"Аудиторские ведомости", N 9, сентябрь 2004 г.